為貫徹落實(shí)集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置的改革要求，2017年11月7日，中國(guó)人大網(wǎng)公布《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱“草案”）全文，并向全社會(huì)征求意見(jiàn)。

草案達(dá)三十二條，對(duì)現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》六十五條中近一半的條文進(jìn)行了修改，特別是針對(duì)第二章第四節(jié)（土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)）、第五節(jié)（土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)）十八條規(guī)定中的十六條進(jìn)行了調(diào)整或修改，幾乎是重寫了這兩部分，修正力度不可謂不大。但研讀之后，我們發(fā)現(xiàn)草案至少在以下幾個(gè)方面需要進(jìn)一步斟酌。

一、承包權(quán)的定位欠明晰和科學(xué)

草案第六條規(guī)定：“以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！痹摋l基本上奠定了此次修改《農(nóng)村土地承包法》的基調(diào)，后續(xù)絕大多數(shù)條文的修正都是圍繞這一條而展開(kāi)的。

但是，依該條規(guī)定，在流轉(zhuǎn)前農(nóng)戶享有的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而一旦該農(nóng)戶為他人設(shè)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去，則農(nóng)戶享有的權(quán)利就被變成了承包權(quán)，而不再是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這不僅使農(nóng)村土地權(quán)利名稱體系變得復(fù)雜、拗口，也導(dǎo)致承包權(quán)權(quán)利類型變得模糊且不規(guī)范。將分離出經(jīng)營(yíng)權(quán)后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)命名為承包權(quán)既不符合英美法系的習(xí)慣做法，也不符合大陸法系的邏輯思維。

在英美法系，如果土地保有權(quán)人將一個(gè)次級(jí)的保有權(quán)分離出去，原權(quán)利人往往被稱為剩余權(quán)人，而一旦次級(jí)保有權(quán)消滅，原權(quán)利人可以恢復(fù)原有的土地權(quán)利。英美法系稱原權(quán)利人的權(quán)利為剩余權(quán)，而不稱原保有權(quán)的原因在于，它更多地強(qiáng)調(diào)了原權(quán)利人和次級(jí)權(quán)利主體之間的平等性，而不強(qiáng)調(diào)原權(quán)利人所享有權(quán)利的是被分離出來(lái)的權(quán)利的母權(quán)。

而大陸法系歷來(lái)有自物權(quán)和他物權(quán)之說(shuō)。所有權(quán)人可以為他人在物上設(shè)定用益物權(quán)或者擔(dān)保物權(quán)，因?yàn)楹笳弋a(chǎn)生于所有權(quán)，所以被稱為他物權(quán)或者叫限定物權(quán)，而所有權(quán)被稱為本物權(quán)或者叫自物權(quán)。即使所有權(quán)人為他人設(shè)定了用益物權(quán)，所有權(quán)人所享有的權(quán)利依然是所有權(quán)，大陸法系并不將之稱為剩余權(quán)，這主要是為了突出所有權(quán)人相對(duì)于用益物權(quán)人和擔(dān)保物權(quán)人的優(yōu)位。不僅所有權(quán)和用益物權(quán)之間如此，用益物權(quán)和次級(jí)用益物權(quán)之間也是如此，用益物權(quán)人以自己享有的用益物權(quán)為基礎(chǔ)，為他人設(shè)定次級(jí)用益物權(quán)時(shí)，原用益物權(quán)人享有的依然是用益物權(quán)，而不是剩余權(quán)。

如果我國(guó)要采用英美法的體制，應(yīng)該取剩余權(quán)的說(shuō)法，但不應(yīng)該將該剩余權(quán)命名為承包權(quán)，否則就會(huì)混淆物權(quán)與成員權(quán)之間的界限。按照草案第六條第二款的規(guī)定，土地承包權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有的承包土地的權(quán)利，而并非是對(duì)所承包的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利。承包權(quán)是要求承包土地的資格，是集體成員針對(duì)集體的成員權(quán)，體現(xiàn)的是成員和集體的內(nèi)部關(guān)系。

換言之，所有權(quán)、家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的邏輯關(guān)系是：集體是土地所有權(quán)人，但只有集體成員才有要求承包集體土地、獲得家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利；如果集體應(yīng)該給成員發(fā)包土地，卻不予發(fā)包，那無(wú)疑是對(duì)集體成員承包權(quán)的侵犯，而一旦集體將土地發(fā)包給集體成員，后者就獲得了作為物權(quán)的家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

集體成員取得的家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，包括了事實(shí)上對(duì)具體土地的占有、使用和收益等權(quán)能。集體成員的家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不僅應(yīng)該受到集體的尊重，也應(yīng)受到任何其他第三人包括國(guó)家的尊重。家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以自己親自占有使用土地，也可以將土地交付給另外的第三人使用。為了保證該第三人對(duì)土地的利用，法律將第三人對(duì)土地具體占有使用的權(quán)利也上升為物權(quán)，我們且名之為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。所有權(quán)是家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的母權(quán)利，家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)又是第三人土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的母權(quán)利。家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以該農(nóng)戶家庭享有承包權(quán)即承包資格為前提，但第三人的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)卻突破了這一身份的限制，任何人均可以依法取得。

可見(jiàn)，在這一邏輯關(guān)系中，承包權(quán)是農(nóng)戶取得家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一物權(quán)的資格，體現(xiàn)的是成員權(quán)。而家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將經(jīng)營(yíng)權(quán)分離給第三人之后的剩余權(quán)，依然是物權(quán)，將其命名承包權(quán)，造成了物權(quán)和成員權(quán)的混淆。

不區(qū)分物權(quán)和成員權(quán)，勢(shì)必導(dǎo)致法律概念的混亂。例如，草案第二章第四節(jié)的標(biāo)題是“土地承包權(quán)的保護(hù)和轉(zhuǎn)讓”，但其第二十六條第二款卻又規(guī)定“維護(hù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。是否保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，由農(nóng)民選擇而不代替農(nóng)民選擇”。顯然，此處將土地承包權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等同了。

再如，草案第三十二、第三十三、第三十四條將《農(nóng)村土地承包法》第四十、第四十一、第三十八條中的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”替換為“承包地”或“承包的土地”。這是因?yàn)?，草案區(qū)分了承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，第二章第四節(jié)規(guī)定土地承包權(quán)的保護(hù)和轉(zhuǎn)讓，第五節(jié)是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。承包權(quán)被局限于集體內(nèi)部，而經(jīng)營(yíng)權(quán)則可以流轉(zhuǎn)給集體外部。根據(jù)草案第五條第三款規(guī)定，非本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，除根據(jù)草案第三章受讓取得非以家庭方式承包的四荒地（荒山、荒丘、荒灘或者荒溝）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)外，不得承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的土地，不享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。也就是說(shuō)，禁止農(nóng)戶將家庭土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給集體外成員，而只能在自己保留剩余權(quán)的同時(shí)，將經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出來(lái)轉(zhuǎn)讓給集體外人員。

但問(wèn)題在于，當(dāng)家庭成員在集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，如何處理？對(duì)此，草案第三十三條采用了“承包的土地轉(zhuǎn)讓”的提法。所謂“承包的土地轉(zhuǎn)讓”，其實(shí)質(zhì)就是農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。只不過(guò)，由于草案第六條的規(guī)定，導(dǎo)致此處既不能使用承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的概念也無(wú)法使用承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的概念，因?yàn)槌邪鼨?quán)只有在經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出去之后才產(chǎn)生，而草案的基調(diào)是家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不予流轉(zhuǎn)，所以使用家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓也不合適。

受到這樣的掣肘，立法者干脆采取了含糊其辭的做法，只代以籠統(tǒng)的“承包的土地轉(zhuǎn)讓”的概念。但是，所謂“承包的土地轉(zhuǎn)讓”，本身就不是模糊和不規(guī)范的。由于土地所有權(quán)歸屬于集體所有，且不可流轉(zhuǎn)，所以，現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》中但凡涉及到流轉(zhuǎn)，規(guī)定的都是權(quán)利的流轉(zhuǎn)，而不是土地本身的流轉(zhuǎn)。草案第四條也因此規(guī)定，承包地不得買賣。但第三十三條卻又規(guī)定，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以將全部或者部分承包的土地轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶。這種自相矛盾的規(guī)定著實(shí)讓人費(fèi)解。

必須指出的是，政策引導(dǎo)和立法規(guī)制是不同的，政策引導(dǎo)可以模糊，立法規(guī)制必須明晰，必須保證概念的統(tǒng)一和規(guī)范。在中央提出三權(quán)分置的制度設(shè)想之后，立法者必須使用清晰、科學(xué)的概念將其規(guī)范化，并將之納入既有的法律體系。這是一個(gè)政策轉(zhuǎn)化為立法的過(guò)程。在這一過(guò)程中，立法者必須審慎地辯明，科學(xué)地選擇，理性地調(diào)整，而不是原封不動(dòng)地將政策的模糊概念引入到立法中去。

實(shí)際上，中辦和國(guó)辦《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》中既規(guī)定“將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行”，也強(qiáng)調(diào)了“在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。如果按照后者，農(nóng)戶在將經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出去即為他人設(shè)定經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，自己仍然是家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，其所擁有的還是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而非承包權(quán)。那么，按照體系解釋的原則，前者所謂的承包權(quán)，只不過(guò)是家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的簡(jiǎn)稱罷了，將這種政策文本中的模糊概念直接引入法律條文顯然是不合適的。

二、禁止家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓值得商榷

根據(jù)現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第三十七條，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式包括了轉(zhuǎn)讓。但是草案第五條第三款卻規(guī)定，非本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，除本法第三章規(guī)定的情形即四荒地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)外，不得承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的土地，不享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是可以通過(guò)土地流轉(zhuǎn)依法獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

換句話說(shuō)，此規(guī)定禁止集體外成員取得土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不但禁止集體發(fā)包給集體外人員，也禁止已經(jīng)取得家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給集體外的第三人，第三人只能取得土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而建立了集體、農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)權(quán)人的層級(jí)鏈條關(guān)系。集體居于鏈條的頂端，農(nóng)戶居于鏈條的中間，而經(jīng)營(yíng)權(quán)人居于鏈條的底端。

這是對(duì)現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》的極大修改。依據(jù)現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第三十二條，通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。并且，根據(jù)第三十三條的規(guī)定， 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)并不局限于集體內(nèi)部成員，集體外的人員也可以取得家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但要遵循以下原則：（一）平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；（二）不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途；（三）流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限；（四）受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力；（五）在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。

當(dāng)然，《農(nóng)村土地承包法》同時(shí)規(guī)定了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，必須獲得發(fā)包方的同意。但無(wú)論如何，現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》是允許家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給集體外的第三人的。而且，最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》（法釋[2005]6號(hào)）第十三條對(duì)這種轉(zhuǎn)讓限制，還進(jìn)行了反限制?！俺邪轿唇?jīng)發(fā)包方同意，采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，轉(zhuǎn)讓合同無(wú)效。但發(fā)包方無(wú)法定理由不同意或者拖延表態(tài)的除外?！睋Q句話說(shuō)，如果發(fā)包方?jīng)]有法定理由或者拖延表態(tài)，其就無(wú)法否定農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的效力。通過(guò)這一努力，實(shí)際上大大削弱了現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》中對(duì)家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制，不斷地促使家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身的流轉(zhuǎn)和去身份化。

草案忽視了現(xiàn)行法律允許家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)實(shí)，也忽視了最高人民法院司法解釋不斷推動(dòng)家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的努力，在允許經(jīng)營(yíng)權(quán)分離并轉(zhuǎn)讓的同時(shí)，卻又關(guān)上了家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身流轉(zhuǎn)的大門，這實(shí)際上是剝奪了農(nóng)戶早已享有的對(duì)家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分自由。其弊端在于：在允許家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓情形下，家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓人可以替代原農(nóng)戶的位置，農(nóng)戶和受讓人之間是平面化的，土地具體使用人和集體之間只存在一層關(guān)系，權(quán)利相對(duì)也單純；而如果將三權(quán)分置狹義地理解為不允許家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，只允許受讓人取得經(jīng)營(yíng)權(quán)，那么，原來(lái)的農(nóng)戶將始終處于土地利用鏈條的中間，集體、農(nóng)戶和使用人之間形成二層法律關(guān)系，權(quán)利架構(gòu)更加復(fù)雜，實(shí)際土地使用人的經(jīng)營(yíng)權(quán)，不但受制于集體土地所有權(quán)人，也受制于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人。

社會(huì)結(jié)構(gòu)層級(jí)化，土地權(quán)利復(fù)雜化，不利于經(jīng)濟(jì)平等，經(jīng)營(yíng)權(quán)人擁有的土地權(quán)利也無(wú)法保持長(zhǎng)期穩(wěn)定。所以，合理的三權(quán)分置方案，應(yīng)該是允許農(nóng)戶在不轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，通過(guò)分離經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，是給農(nóng)戶增加一個(gè)土地流轉(zhuǎn)的方式，而不是堵死已經(jīng)存在的流轉(zhuǎn)方式。換句話說(shuō)，農(nóng)戶不僅可以根據(jù)現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》轉(zhuǎn)讓家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也可以在自己不愿意轉(zhuǎn)讓家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況下只流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而自己繼續(xù)保留家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

改革應(yīng)該是對(duì)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)做加法，而不應(yīng)該做減法。實(shí)際上，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)具備現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)。根據(jù)2017年11月29日農(nóng)業(yè)部新聞發(fā)布會(huì)透露的數(shù)據(jù)，目前全國(guó)農(nóng)村承包地確權(quán)頒證面積已達(dá)第二輪家庭承包耕地賬面面積的82%。也就是說(shuō)，通過(guò)近幾年的確權(quán)頒證工作實(shí)踐，我國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)戶都已擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，這為家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)奠定了制度基礎(chǔ)。而且，隨著大量的農(nóng)村人口定居在城市，有的農(nóng)村人口已經(jīng)喪失了對(duì)其家庭承包地的興趣，希望完全離開(kāi)農(nóng)村土地，專心地居住于城市，這也是城市化發(fā)展的需要。而草案不允許農(nóng)戶向集體外農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓其家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，無(wú)疑縮小甚至堵塞了這些離鄉(xiāng)入城農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的渠道，很可能導(dǎo)致其被迫留在農(nóng)村土地的鏈條中，繼續(xù)在城市和農(nóng)村之間過(guò)一種三心二意的雙棲生活，實(shí)在是沒(méi)有道理。

當(dāng)然，立法者始終擔(dān)心農(nóng)民失地后缺乏基本的生活保障，但法律完全可以在允許農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，為自己保留一個(gè)土地上的年金，即任何人受讓該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，都必須負(fù)擔(dān)向原初農(nóng)戶這一年金權(quán)利人按期支付年金的義務(wù)，如果其到期不能履行義務(wù)，則年金權(quán)利人可以收回土地。當(dāng)年德國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期，為在土地流轉(zhuǎn)的同時(shí)解決農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題，就創(chuàng)設(shè)了這種年金制度，這在德國(guó)法上被稱為土地債務(wù)。我國(guó)完全可以借鑒這一制度，以妥善解決家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓和承包農(nóng)戶基本生存保障之間的矛盾。

遺憾的是，草案不但沒(méi)有在這方面進(jìn)行制度創(chuàng)新，反而錯(cuò)誤地理解了三權(quán)分置的含義，在允許農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，卻剝奪了農(nóng)民原本享有的流轉(zhuǎn)家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利，這種制度倒退顯然是不合理的。

三、缺乏配套措施，欠缺可操作性

首要問(wèn)題是，經(jīng)營(yíng)權(quán)如何分置？

依傳統(tǒng)大陸法系的觀點(diǎn)，所謂經(jīng)營(yíng)權(quán)的分置，其實(shí)就是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人為他人設(shè)定次一級(jí)的用益物權(quán)即經(jīng)營(yíng)權(quán)。但這里的邏輯是必須存在一個(gè)第三人。問(wèn)題在于，草案又規(guī)定，農(nóng)戶可以以經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保向金融機(jī)構(gòu)融資，而金融機(jī)構(gòu)顯然并不具備經(jīng)營(yíng)土地的能力，因此，其只是拿經(jīng)營(yíng)權(quán)做擔(dān)保，在債務(wù)人資不抵債時(shí)，將經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣并優(yōu)先受償，而自己并不是經(jīng)營(yíng)權(quán)人。那么，此時(shí)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬于誰(shuí)？由于不存在其他第三人，只能說(shuō)經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬于農(nóng)戶自己。既然農(nóng)戶已經(jīng)享有了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，又如何為自己設(shè)定一個(gè)經(jīng)營(yíng)權(quán)出來(lái)？這無(wú)疑需要相關(guān)配套的制度規(guī)定。

其次是經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記問(wèn)題。草案第四十二條規(guī)定，“承包方可以用承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)?！?。這意味著經(jīng)營(yíng)權(quán)本身是被作為物權(quán)對(duì)待的。那么，為了保障擔(dān)保權(quán)人的利益，保障擔(dān)保權(quán)人在債務(wù)人不履行到期債務(wù)的情況下，可以直接占有土地并對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行拍賣或變賣，并以拍賣變賣價(jià)款優(yōu)先受償，不管對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)定采納登記生效主義還是登記對(duì)抗主義，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)及其擔(dān)保進(jìn)行登記公示都是必要的。

這里有兩個(gè)登記，一個(gè)是經(jīng)營(yíng)權(quán)本身的登記公示，一個(gè)是經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保的登記公示。遺憾的是，草案第三十九條規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，只需要將流轉(zhuǎn)合同向發(fā)包方備案而已，并無(wú)登記的要求。相反，第三十四條卻規(guī)定了承包土地在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部互換轉(zhuǎn)讓的登記。對(duì)集體內(nèi)部的互換和轉(zhuǎn)讓，因?yàn)榇蠹叶己苁煜?，屬于?nèi)部交易，公示并沒(méi)有顯得那么重要。因此，草案實(shí)際上是對(duì)不必登記公示的規(guī)定了登記公示，而對(duì)需要登記公示的，卻僅規(guī)定了備案，這值得進(jìn)一步斟酌。

再次是以經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押時(shí)，如果抵押權(quán)人行使抵押權(quán)，如何保護(hù)承包農(nóng)戶的利益？當(dāng)農(nóng)戶以經(jīng)營(yíng)權(quán)為銀行設(shè)定抵押，到期該農(nóng)戶無(wú)法清償債務(wù)，銀行按規(guī)定可以將經(jīng)營(yíng)權(quán)變賣。此時(shí)，盡管農(nóng)民還保留有作為剩余權(quán)的所謂“承包權(quán)”，但其在經(jīng)營(yíng)權(quán)存續(xù)期間，既不能占有土地，也不能使用土地或獲得收益；只有在經(jīng)營(yíng)權(quán)期限屆滿因而消滅，并由土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地返還給農(nóng)戶后，農(nóng)戶才能享有土地上的利益和保障，這也許已經(jīng)是二三十年以后的事了。那所謂的土地保障又從何談起呢？從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，為農(nóng)戶保留一個(gè)虛空的承包權(quán)，對(duì)于其生存保障并無(wú)多大價(jià)值。

其實(shí)，承包土地的農(nóng)戶的生存保障應(yīng)當(dāng)依靠土地上收益的現(xiàn)金流，而不是虛空的所謂土地承包權(quán)。如果農(nóng)戶能夠就土地上的一定收益享有權(quán)利，其是否是承包權(quán)人，都無(wú)關(guān)緊要。正如前文所說(shuō)，穩(wěn)定的年金收入有助于解決承包農(nóng)戶的生存保障問(wèn)題。反之，如果沒(méi)有這種土地上的現(xiàn)金流，農(nóng)戶保留一個(gè)承包權(quán)的空殼又有什么用處呢？

從這個(gè)角度上講，三權(quán)分置本身只不過(guò)是農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的一種形式，其社會(huì)保障作用的發(fā)揮還依賴于經(jīng)營(yíng)權(quán)本身必須附帶有每年向農(nóng)戶支付一定現(xiàn)金流的義務(wù)。任何人取得該土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，都必須按照一定標(biāo)準(zhǔn)向農(nóng)戶支付一定對(duì)價(jià)，并且，如果其不能按時(shí)支付，農(nóng)戶可以依法收回經(jīng)營(yíng)權(quán)?？上?，草案對(duì)該問(wèn)題也付之闕如。