【編者按】

本文基于韓國由威權(quán)主義向自由民主轉(zhuǎn)型的歷史，探討了創(chuàng)新驅(qū)動中的政府角色。

1960年初，韓國在日殖民期遺留的工業(yè)基礎(chǔ)被內(nèi)戰(zhàn)破壞殆盡，技術(shù)、資本基礎(chǔ)為零，政府首次制定經(jīng)濟、科技發(fā)展規(guī)劃，開啟對發(fā)達(dá)國家的全面趕超。至20世紀(jì)80年代，韓國向重化工業(yè)轉(zhuǎn)型，并開始大規(guī)模的技術(shù)反求。 威權(quán)制度下，政府憑借國家力量主導(dǎo)市場，通過干預(yù)企業(yè)與銀行來主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與資本的方向，保障了政策的實施。

1987年向民主制度轉(zhuǎn)型后，韓國試圖建立市場增進型政府與自由主義發(fā)展模式，創(chuàng)新政策愈發(fā)包容、開放。

自由民主化制度下，政府試圖承擔(dān)市場增進者角色，制定去規(guī)制、促競爭、多元參與的新自由主義政策，形成了極高的研發(fā)投入與經(jīng)濟產(chǎn)出。但政府的自利考量與操作慣性制約了市場經(jīng)濟的快速發(fā)展。政府主導(dǎo)的去行政化歷程與威權(quán)制度的路徑依賴，使市場仍受主導(dǎo)型政府干擾；市場增進型政府尚未很好形成，政府主導(dǎo)仍內(nèi)嵌于創(chuàng)新體系的市場建構(gòu)，使創(chuàng)新政策內(nèi)容難以充分實現(xiàn)，這都為持續(xù)自主創(chuàng)新帶來潛在困擾。

數(shù)據(jù)顯示，作為創(chuàng)新國家的韓國，其風(fēng)投資本交易量占GDP比僅在全球排名第38位，以中小企業(yè)為主要支撐的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)聚集度全球僅排第29位。韓國創(chuàng)新發(fā)展存在孕育環(huán)境弱、多元參與弱、產(chǎn)業(yè)聚集弱、擴散效果差等諸多問題。

中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院講師蔣絢于文本中認(rèn)為，以上韓國制度轉(zhuǎn)型中的經(jīng)驗教訓(xùn)對具相似制度背景的中國具有重要啟示。期待進一步的討論。

韓國以世界最快速度實現(xiàn)了從模仿到創(chuàng)新的技術(shù)飛躍，形成三星、LG等極具國際影響力的創(chuàng)新型企業(yè)。圖為2014年5月，韓國首都首爾，一男子經(jīng)過三星手機的巨幅廣告牌。視覺中國 資料

一、導(dǎo)言:問題的提出

經(jīng)濟增長的驅(qū)動因素是學(xué)界探討的核心問題。古典經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為增長源于資本積累與專業(yè)分工的相互影響，新古典經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為投資、儲蓄與勞動力要素是關(guān)鍵變量，并初步談及技術(shù)進步的重要作用。

1912年，經(jīng)濟學(xué)家熊彼特（Joseph A. Sehumpeter，1883—1950）提出創(chuàng)新理論后，創(chuàng)新被視為提高全要素生產(chǎn)率與經(jīng)濟增長的根本動力。此后，經(jīng)濟學(xué)家從技術(shù)進步的經(jīng)濟增長貢獻度、技術(shù)創(chuàng)新過程、創(chuàng)新的經(jīng)濟演化作用，即經(jīng)濟系統(tǒng)中的創(chuàng)新和由此導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變等角度，對技術(shù)創(chuàng)新進行深入研究，認(rèn)為經(jīng)濟發(fā)展的實質(zhì)，并非提高資本積累，而是獲得動態(tài)變化的技術(shù)并將其轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品的過程。紐約大學(xué)斯特恩商學(xué)院教授鮑莫爾（William J. Baumol，1922—2017）甚至認(rèn)為18世紀(jì)后的經(jīng)濟增長皆應(yīng)歸因創(chuàng)新。

全球化背景下，創(chuàng)新議題再次興起。世界經(jīng)濟論壇（WEF）2009年9月發(fā)布的《2009—2010年全球競爭力報告》（The Global Competitiveness Report 2009—2010）指出，制度改善、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、人力資本提升、市場完善皆有助于持續(xù)增長，但其邊際效益均逐步遞減，唯創(chuàng)新使經(jīng)濟水平呈擴展性提高。因而，創(chuàng)新驅(qū)動問題備受關(guān)切。

創(chuàng)新，是指一定規(guī)則下，主體選擇技術(shù)、使用知識、形成產(chǎn)出、實現(xiàn)創(chuàng)新的過程，包含作為規(guī)則制定者的政府與創(chuàng)新參與者的互動關(guān)系，涉及政府角色的重要內(nèi)容。創(chuàng)新驅(qū)動究竟如何實現(xiàn)?政府可扮演何種角色?對這些問題的探討，可深入對創(chuàng)新理論的理解，也可對創(chuàng)新實踐形成有效參考。

近年，中國低廉勞動力基本吸納完畢，經(jīng)濟下行壓力增大，原先高流動性和規(guī)模經(jīng)濟下掩蓋的低效率問題日益突出。國際競爭、技術(shù)變革和知識產(chǎn)權(quán)加強，也加速瓦解出口驅(qū)動型發(fā)展與技術(shù)模仿戰(zhàn)略。技術(shù)革新成為中國提高經(jīng)濟水平的關(guān)鍵方式。中央政府2006年提出自主創(chuàng)新戰(zhàn)略，2013年強調(diào)科技創(chuàng)新是國家發(fā)展全局核心，2014年明確技術(shù)創(chuàng)新是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的關(guān)鍵，2015年提出“2020年進入創(chuàng)新型國家行列”。

中國致力于創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展之際，對創(chuàng)新型國家的研究與借鑒非常必要。由威權(quán)制度發(fā)展而來的東亞創(chuàng)新國家韓國，其創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的路徑、特征乃至問題、挑戰(zhàn)，特別是其中的政府角色，是具相似背景的中國實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動的極佳參考。

韓國，世界第十三大經(jīng)濟體，全球創(chuàng)新首位之國。20世紀(jì)60年代，其技術(shù)、經(jīng)濟尚極度匾乏，如今已有多項技術(shù)的市場占有率全球前五，成為全球技術(shù)、經(jīng)濟的主導(dǎo)國家。美國經(jīng)濟學(xué)家克魯格曼（Paul Krugman，1953—）曾斷言，其高速增長是源于資本投入而非技術(shù)變革。但韓國卻以世界最快速度實現(xiàn)了從模仿到創(chuàng)新的技術(shù)飛躍，形成三星、LG等極具國際影響力的創(chuàng)新型企業(yè)，是罕有實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動的新興國家，并至今保持創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)能力。

由威權(quán)制度向民主制度轉(zhuǎn)型是韓國顯著制度特征；同時，韓國創(chuàng)新發(fā)展之初，適合其威權(quán)制度背景的發(fā)展中國家創(chuàng)新理論十分薄弱，使其創(chuàng)新道路極具挑戰(zhàn)。因而，韓國如何發(fā)展為創(chuàng)新強國?政府從中扮演何種角色，形成哪些優(yōu)勢，又面臨哪些挑戰(zhàn)?這些問題值得學(xué)界與政界共同深入思考。

韓國的創(chuàng)新驅(qū)動吸引了一定的學(xué)界關(guān)注。學(xué)者對其創(chuàng)新政策供給、創(chuàng)新的趕超作用與發(fā)展階段以及創(chuàng)新的市場結(jié)構(gòu)需求進行過一定探討，也通過韓國與別國的比較研究，指出制度對創(chuàng)新的至關(guān)重要。一些學(xué)者專門研究了韓國創(chuàng)新驅(qū)動的具體方面，包括企業(yè)的技術(shù)發(fā)展能力、創(chuàng)新中小企業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新合作網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)獲得等方面。

然而，已有研究大多聚焦21世紀(jì)前的韓國科技創(chuàng)新，對其后的進展情況關(guān)注不足；同時，已有研究較為零散，缺乏一定理論框架下對韓國科技創(chuàng)新的系統(tǒng)梳理與探究，特別對其中政府角色的理論探討頗為缺少，難以在相關(guān)政策與制度間形成參照，從而難以回應(yīng)創(chuàng)新驅(qū)動的政府角色這一理論問題并提出實踐參考。因此，在系統(tǒng)的理論框架內(nèi)對創(chuàng)新國家韓國進行系統(tǒng)分析十分必要。

本研究采用政府視角，對韓國創(chuàng)新驅(qū)動與其政府作用進行系統(tǒng)研究，這既是對相關(guān)理論的必要回應(yīng)，也將為中國提供一定指導(dǎo)。

二、文獻回顧與研究框架建立

自創(chuàng)新理論誕生以來，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展中的政府功能問題，便形成不同流派的思考。從公共管理學(xué)科出發(fā)，相關(guān)研究可歸為政府創(chuàng)新政策的制定和政府對創(chuàng)新體系的完善兩大方面，為本文研究框架的建立奠定了很好的基礎(chǔ)。

（一）政府與創(chuàng)新政策

對產(chǎn)業(yè)活動中政府角色的研究，最早可追溯到18世紀(jì)的漢密爾頓（Alexander Hamilton）、斯密（Adam Smith）和19世紀(jì)的李斯特（Friedrich List）、李嘉圖（David Ricardo）的有關(guān)爭鳴，而后于20世紀(jì)80年代成為學(xué)界焦點。2016年北京大學(xué)國家發(fā)展研究院林毅夫和張維迎兩位教授的相關(guān)爭論，引發(fā)學(xué)界對新自由主義或新發(fā)展主義的再度思考。

創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)是通過研發(fā)與技術(shù)革新開拓市場并實現(xiàn)增長的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，其投入的高風(fēng)險性與過程的高不確定性，使政府角色更顯微妙，政府對創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的政策干預(yù)，是公共管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)乃至政治學(xué)的共同前沿思考。

新自由主義者反對產(chǎn)業(yè)政策，認(rèn)為政府信息缺乏、調(diào)整滯后，其產(chǎn)業(yè)干預(yù)效果也因制度和非制度因素制約而難以確定或無法遞增。對依靠市場機制激勵企業(yè)家發(fā)明、創(chuàng)造從而實現(xiàn)創(chuàng)新利潤的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，政府也無法事先挑出創(chuàng)新者給予扶持、激勵。

以政府積極干預(yù)為核心的新發(fā)展主義者則認(rèn)可公權(quán)力為促進國家發(fā)展而制定計劃與安排措施，并促使私人部門加以實施執(zhí)行的做法。諸多學(xué)者意識到，國家貧富差距源于知識水平差異，知識的生產(chǎn)、傳播、擴散是新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展與已有產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的關(guān)鍵前提，而新知識具公共品性質(zhì)與正面溢出效應(yīng)，其不確定性與風(fēng)險性也使創(chuàng)新經(jīng)濟單靠市場機制無法達(dá)成社會最優(yōu)，導(dǎo)致市場投資不足，社會學(xué)習(xí)低效，難以促進知識與技術(shù)所驅(qū)動的新產(chǎn)品的生產(chǎn)、新經(jīng)濟的形成以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改變涉及對新產(chǎn)業(yè)的巨大投資，但因無跡可尋，從而為投資帶來很大風(fēng)險，同時有待升級的人力資源與“干中學(xué)”產(chǎn)生的溢出效應(yīng)，使增長性投資的社會回報無法充分獲取，促使政府發(fā)揮除守夜人外的更多作用。因此，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變需積極的公共部門，需政府通過產(chǎn)業(yè)政策下的激勵機制引導(dǎo)資源流向戰(zhàn)略領(lǐng)域以改變經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。特別在技術(shù)、經(jīng)濟、信息、市場皆匱乏的發(fā)展早期，政府更能組織考察、提供設(shè)備、引進技術(shù)、發(fā)展科研，并協(xié)調(diào)大規(guī)模創(chuàng)新投入，以促進知識溢出，彌補技術(shù)不足，協(xié)調(diào)投資，協(xié)助企業(yè)減低成本，協(xié)助信息共享與技術(shù)學(xué)習(xí)，避免發(fā)展中地區(qū)僵化于要素驅(qū)動型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

政府的作用并非挑選與辨別贏家，而是基于一定范圍制定政策、鼓勵創(chuàng)新，促進知識社會的快速成長。哈佛大學(xué)教授羅德里克（Dani Rodrik，1957—）甚至認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策即使挑選了錯誤贏家，若有能力及時止損并追溯成本，選擇錯誤與調(diào)節(jié)修正也是有效產(chǎn)業(yè)政策的一個組成。此外，新古典主義信奉的市場制度的建設(shè)核心，正是依靠政府行政作用的去行政化過程，而行政力量的施政重點是維持穩(wěn)定，因而“去行政化悖論”極易形成。

因此，信息不對稱、人力資源瓶頸、投資高風(fēng)險、知識技術(shù)外溢等問題在創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)中普遍存在，使政策干預(yù)與否成為偽假問題。如何干預(yù)、何種條件下以何種方式干預(yù)等問題引發(fā)的干預(yù)模式選擇，政策工具與制度約束組合，才是一個關(guān)注的實質(zhì)所在。

羅德里克認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)具有嵌入性、獎懲性與透明性，認(rèn)為產(chǎn)權(quán)、法治、市場型激勵、可持續(xù)公共財政是通用的需要，并強調(diào)建立公私合作的制度安排，使目標(biāo)產(chǎn)業(yè)與其有效工具更加明確。

一些學(xué)者針對政府的直接投資、補貼、稅收優(yōu)惠等政策工具進行了實證檢驗，大致認(rèn)為，研發(fā)補貼會激勵企業(yè)特別是有政治關(guān)聯(lián)的企業(yè)的研發(fā)投資，但無政治關(guān)聯(lián)企業(yè)有更高的投資效率；產(chǎn)業(yè)政策不能提高企業(yè)的市場競爭力和創(chuàng)新投入效率，特別是在政府資源集中于少數(shù)企業(yè)的情況下；沒有良好的制度條件，政府的研發(fā)補貼不能促進有效的研發(fā)合作。因而，除政策工具的準(zhǔn)確選擇外，政府還需建立善治制度，以保障創(chuàng)新政策的有效實施。缺乏包容、參與、公開、公正、透明的善治背景，權(quán)力誘惑難免產(chǎn)生暗箱操作、腐敗尋租。

發(fā)展主義學(xué)者也強調(diào)政策干預(yù)通過制度管道向市場與社會的嵌入和滲透，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的政策工具和制度背景的合理確定，應(yīng)基于政策干預(yù)與制度設(shè)計能否順應(yīng)甚至增進市場，能否為市場提供投入從而扶持結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型并驅(qū)動經(jīng)濟增長。

（二）政府與創(chuàng)新體系建構(gòu)

創(chuàng)新體系的相關(guān)研究，可追溯到1841年李斯特提出的“政治經(jīng)濟的國家體系”，技術(shù)學(xué)習(xí)與采納被視為國家經(jīng)濟增長的主要考量。20世紀(jì)初熊彼特對技術(shù)與經(jīng)濟關(guān)系的揭示是另一思想根源，認(rèn)為技術(shù)變遷是經(jīng)濟發(fā)展的動力關(guān)鍵。

20世紀(jì)80年代，丹麥學(xué)者倫德瓦爾（Bengt-Aake Lundvall，1941—）、英國學(xué)者弗里曼（Christopher Freeman， 1921—2010）、美國學(xué)者尼爾森（Richard R. Nelson，1930—）等不滿于主流經(jīng)濟學(xué)對技術(shù)變遷的忽視，替代性構(gòu)建了技術(shù)變遷在宏觀經(jīng)濟行為、結(jié)構(gòu)變遷過程和經(jīng)濟制度轉(zhuǎn)型中的角色的理論。倫德瓦爾和弗里曼繼而提出國家創(chuàng)新體系概念，尼爾森等將其詮釋為創(chuàng)新活動參與者的相互作用整體，體系規(guī)則影響創(chuàng)新主體選擇技術(shù)、使用知識、形成產(chǎn)出、實現(xiàn)創(chuàng)新，強調(diào)政府規(guī)則對創(chuàng)新主體的互動影響。

學(xué)者們從不同角度對國家創(chuàng)新體系進行了研究，均涉及政府在其中的角色作用。弗里曼從經(jīng)濟周期角度出發(fā)，認(rèn)為技術(shù)革新呼喚新的制度規(guī)范。哈佛大學(xué)商學(xué)院教授波特（Michael E. Porter，1947—）從企業(yè)發(fā)展角度，認(rèn)為創(chuàng)新因素包括要素條件、需求條件、產(chǎn)業(yè)條件，以及創(chuàng)新過程中的政府影響。尼爾森與其合作者、賓夕法尼亞大學(xué)沃頓商學(xué)院教授溫特（Sidney G. Winter，1935—）將企業(yè)、大學(xué)和國家技術(shù)政策的相互作用置于核心，認(rèn)為創(chuàng)新與研發(fā)、教育、勞工關(guān)系、金融制度密切相關(guān)。演化經(jīng)濟學(xué)者從發(fā)展演變角度，認(rèn)為創(chuàng)新主體關(guān)系的動態(tài)演化再塑造著主體的行為、能力、新問題、新對策乃至最終演進方向，政府作為資源和規(guī)制供給者，其干預(yù)成效取決于干預(yù)行為的系統(tǒng)性和響應(yīng)性，其創(chuàng)新政策需從系統(tǒng)角度加以衡量。

近年，創(chuàng)新體系研究分為測度與制度兩方面，共同體現(xiàn)了政府在創(chuàng)新發(fā)展的制度建設(shè)中的重要作用。測度研究關(guān)注變量提取，主要以創(chuàng)新主體網(wǎng)絡(luò)和制度環(huán)境為基礎(chǔ)，關(guān)注資源投入、市場需求、企業(yè)服務(wù)與制度支撐，強調(diào)企業(yè)的核心地位，以及政府對市場環(huán)境與制度背景的有效塑造。制度研究直接透過制度設(shè)計考察創(chuàng)新運行的機制、過程，認(rèn)為制度安排影響資源分配與創(chuàng)新成本，對企業(yè)要素整合和市場運行機制有根本影響，改善制度可使創(chuàng)新從風(fēng)險主導(dǎo)轉(zhuǎn)向收益主導(dǎo)，從而促進創(chuàng)新的動力形成與能力提高。具特定情境與脈絡(luò)的制度背景，作為創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)性因素，將塑造特定的創(chuàng)新主體行為和創(chuàng)新模式特征。

（三）研究框架建構(gòu)

產(chǎn)業(yè)政策角度的研究，強調(diào)了創(chuàng)新的政策工具與制度約束的合理結(jié)合；體系建構(gòu)角度的研究，揭示了制度設(shè)計的重要影響。然而，兩者均未具體闡明，政府如何通過制度結(jié)構(gòu)及其承載的政策工具，對創(chuàng)新運行、結(jié)果形成影響。系統(tǒng)、清晰的分析框架也同樣缺乏。

意大利經(jīng)濟學(xué)家雷奧奇尼（Riccardo Leoncini）的創(chuàng)新子系統(tǒng)理論可一定程度回應(yīng)本文需求，但仍待擴展。該理論將創(chuàng)新系統(tǒng)分解為知識、技術(shù)產(chǎn)品、市場與制度四個子系統(tǒng)。（1）知識子系統(tǒng)由科學(xué)知識和技術(shù)知識組成?？茖W(xué)有一般、基礎(chǔ)性原則，技術(shù)具針對、應(yīng)用性特征，兩者具共同演化潛能。大學(xué)、公共研發(fā)機構(gòu)和私人實驗室是主要主體（2）技術(shù)產(chǎn)品子系統(tǒng)旨在產(chǎn)生可售產(chǎn)品，以企業(yè)為主要主體，以知識為投入，產(chǎn)出特定技術(shù)產(chǎn)品。（3）市場子系統(tǒng)中，消費者購買創(chuàng)新產(chǎn)品，實現(xiàn)商業(yè)轉(zhuǎn)化。家庭消費是市場系統(tǒng)主要構(gòu)成，有時政府也通過公共購買發(fā)揮作用。（4）制度子系統(tǒng)，通過制定規(guī)則，促進或鎖定子系統(tǒng)的發(fā)展、交流。創(chuàng)新是子系統(tǒng)共同發(fā)展的結(jié)果，譬如:知識子系統(tǒng)為技術(shù)產(chǎn)品子系統(tǒng)提供知識；技術(shù)產(chǎn)品子系統(tǒng)為市場子系統(tǒng)提供商品；市場子系統(tǒng)為技術(shù)產(chǎn)品子系統(tǒng)、甚至知識子系統(tǒng)反饋需求，促進產(chǎn)品創(chuàng)新與科技變革。

該理論從創(chuàng)新活動角度，明確了制度影響創(chuàng)新運行的具體結(jié)構(gòu)，但仍存在一定不足:一是對子系統(tǒng)關(guān)系的理解較為線性；二是將制度弱化為子系統(tǒng)之一以及子系統(tǒng)間的互動橋梁；三是除制度外，未顯現(xiàn)政府其他的職能作用。

本文結(jié)合產(chǎn)業(yè)政策與體系研究的主要特征，認(rèn)為政府通過政策設(shè)計與其制度約束影響體系建構(gòu)，并針對上述研究不足，將創(chuàng)新子系統(tǒng)理論做如下擴展:（1）將制度作為系統(tǒng)載體，根本性影響子系統(tǒng)運行；（2）將受制度約束的創(chuàng)新政策，作為政府影響子系統(tǒng)的媒介，探索政府如何塑造各子系統(tǒng)的主體活動與交流互動；（3）多元理解子系統(tǒng)的交集互動:知識與產(chǎn)品子系統(tǒng)交集是創(chuàng)新知識作為資本進入產(chǎn)品生產(chǎn)，產(chǎn)品與市場子系統(tǒng)交集是技術(shù)產(chǎn)品商業(yè)轉(zhuǎn)化，知識與市場子系統(tǒng)交集是知識以商業(yè)形式滿足市場需求。見圖1。

調(diào)整后的創(chuàng)新子系統(tǒng)理論，理論探討更具層次，實證分析更可操作，能綜合、清晰、系統(tǒng)地分析創(chuàng)新驅(qū)動的政府角色。在此框架下，本文對韓國制度轉(zhuǎn)型前后的創(chuàng)新發(fā)展進行研究，著重分析政府如何通過不同的制度安排與政策制定，促進創(chuàng)新系統(tǒng)發(fā)展。本文是單案例研究，但韓國的創(chuàng)新驅(qū)動起步于威權(quán)體制，而后經(jīng)歷民主改革，獨特的制度背景賦予此案例豐富的研究細(xì)節(jié)與重要的研究意義。

以下將首先呈現(xiàn)韓國創(chuàng)新的制度基礎(chǔ)與政策選擇，繼而利用所建研究框架分析政策、制度對創(chuàng)新驅(qū)動的具體影響，從而揭示韓國創(chuàng)新驅(qū)動的政府角色與模式特征，最后在呈現(xiàn)案例意義的基礎(chǔ)上，探索對中國的啟示與參考。

三、制度與政策:政府對創(chuàng)新驅(qū)動的干預(yù)途徑

政府往往通過制度安排與政策設(shè)計發(fā)揮作用。制度作為人為型塑互動關(guān)系的約束，常被用來解釋經(jīng)濟增長和技術(shù)變遷。無論國家規(guī)定的正式制度或是社會認(rèn)可的非正式制度，對政策的制定與效能皆有影響。

本文探討推動韓國經(jīng)濟增長的正式政治經(jīng)濟制度即決定政府與社會各部門關(guān)系的根本性制度下的正式與非正式經(jīng)濟組織關(guān)系，包括政企關(guān)系、政銀關(guān)系與企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等長期形成的制度安排。這些制度安排決定了經(jīng)濟政策的走向與效能，對創(chuàng)新的成本、能力、機制、結(jié)果具極大影響，決定技術(shù)的發(fā)展速度與變革方向，體現(xiàn)一國創(chuàng)新的格局特征。

受制度支撐與約束的創(chuàng)新政策，從系統(tǒng)角度看，須有動態(tài)演化特征，以回應(yīng)創(chuàng)新發(fā)展中動態(tài)變化的政策需求。因而，對韓國的制度安排與創(chuàng)新政策演變的簡要梳理十分必要。

（一）制度基礎(chǔ):從威權(quán)統(tǒng)治到民主改革

韓國于1940年從日本殖民統(tǒng)治下獨立，其后至1987年，采用中央命令型威權(quán)制度。軍政府下的首任總統(tǒng)自獨立伊始便開始培養(yǎng)財團，即在共同財務(wù)和管理制度控制下保持長期信任、忠誠、合作關(guān)系的大型跨行業(yè)企業(yè)，將沒收的日本殖民企業(yè)以極低價格賣給財團，并實施保護政策，開啟裙帶資本主義發(fā)展。財團迅速壯大，成為國家經(jīng)濟的堅實基礎(chǔ)。

20世紀(jì)60年代，樸正熙政府確立鐵腕政府主導(dǎo)的國家發(fā)展模式。與前政府有裙帶關(guān)系的企業(yè)財團在新政府壓力下，積極配合產(chǎn)業(yè)政策，投身國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展。威權(quán)政府主導(dǎo)下的發(fā)展模式有這樣一些特點:

（1）政企關(guān)系方面:國家采用私有化制度，但國家與市場高度融合，政府對經(jīng)濟的干預(yù)直接、猛烈，政府而非市場是企業(yè)的約束力量。政府根據(jù)掌握的選擇權(quán)，自主選擇產(chǎn)業(yè)與企業(yè)進行扶持。政府是企業(yè)主要監(jiān)督代理人，對企業(yè)的投資決策與控制權(quán)變更等事務(wù)實施強大影響。

（2）政銀關(guān)系方面:金融機構(gòu)被收歸國有，運作于中央財經(jīng)部門之下，政府因此控制信貸，將信貸配置到政府意愿的行業(yè)與企業(yè)。大企業(yè)財團是指令性貸款的主要接受者，獲得幾乎所有的國有信貸，銀行監(jiān)管與風(fēng)險管理體系均十分欠缺。

（3）企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面:韓國大部分大公司是家族企業(yè)，采用代理制管理方式，代理人員即經(jīng)理向股東負(fù)責(zé)，大股東對企業(yè)有絕對控制權(quán)。在政企密切關(guān)系下，企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)缺乏外部監(jiān)督和內(nèi)部審查，企業(yè)主要由內(nèi)部而非外部投資人作為大股東控制，財團內(nèi)部企業(yè)間通過大股東的直接股權(quán)、相互持股與交叉擔(dān)保，形成財團子公司和附屬公司之間、集團主席和領(lǐng)導(dǎo)人之間的資本相互交織的控制網(wǎng)絡(luò)與復(fù)雜體系。

綜合而言，威權(quán)制度下，政府與內(nèi)部交織盤錯的財團以高度集中化的金融為核心，共同致力于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成政府主導(dǎo)下的國家發(fā)展型經(jīng)濟發(fā)展模式。

20世紀(jì)80年代末，在全球經(jīng)濟自由化與政治民主化浪潮沖擊下，前蘇聯(lián)、東歐等威權(quán)國家經(jīng)歷了規(guī)模空前的政治經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型。隨著中產(chǎn)階級的不斷壯大和勞工階級的力量增長，國民對經(jīng)濟自由化逐漸有所訴求，期望擺脫高度控制市場的政府主導(dǎo)力量。諸多因素促使韓國當(dāng)局于1987年實施了民主化改革。1997年亞洲金融危機爆發(fā)后，國際貨幣基金組織（IMF）和美國也向韓國施加了經(jīng)濟自由改革的壓力，特別是韓國政府在銀行體系瀕臨破產(chǎn)之際，以停止傳統(tǒng)經(jīng)濟功能并實行新自由主義改革為條件，從IMF獲得570億美元的援助以應(yīng)付危機。

國內(nèi)外環(huán)境的雙重驅(qū)動下，韓國政府既主動又被動地實施自由化改革，試圖淡化管制者角色，對企業(yè)與銀行放松控制，促進經(jīng)濟開放和自由民主。原則上，新制度強調(diào)規(guī)制完善與對政府嵌入的制約，政府干預(yù)形態(tài)向新自由主義轉(zhuǎn)變，干預(yù)模式向市場增進轉(zhuǎn)型。

（1）政企關(guān)系方面:政府通過法律和監(jiān)管維護企業(yè)運行的市場機制，加強市場紀(jì)律，收緊對企業(yè)的直接扶持條件，取消對大企業(yè)的優(yōu)待與保護，政策資源分配由政府裁量向績效競爭傾斜，干預(yù)工具由政治性租金向條件性（Contingent）租金傾斜。

（2）政銀關(guān)系方面:政府實行金融私有，開放國內(nèi)金融市場，取消金融部門的進入壁壘和資產(chǎn)限制，解除對信貸分配的直接干預(yù)和任命銀行高層的特殊權(quán)力，放松對金融的規(guī)制、對銀行及其貸款的監(jiān)督。政府建立獨立的金融監(jiān)管體系，成立銀行監(jiān)督委員會，評估與限制不良企業(yè)獲得金融資本。

（3）企業(yè)內(nèi)部治理方面:政府加強企業(yè)內(nèi)部約束，促進大企業(yè)重組以精簡業(yè)務(wù)并消除內(nèi)部企業(yè)間相互的信貸擔(dān)保、資本獲得與交叉持股，促進內(nèi)部企業(yè)互換關(guān)鍵子公司以加強經(jīng)營專門化。為此，政府采取獎懲雙重手段促進企業(yè)改革:既對企業(yè)切斷信貸并實施稅收審查；又為其提供減稅優(yōu)惠，增加內(nèi)部人所有權(quán)。

然而，制度改革依靠的是政府自上而下的行政力量帶來的深度干預(yù)甚至強制，政府并未真正退出市場。官僚改革，政客猶在，傳統(tǒng)裙帶資本內(nèi)嵌于自由民主制度，形成裙帶民主政治經(jīng)濟，市場增進型發(fā)展模式實現(xiàn)困難。政商間利益輸送依然存在，政府對銀行的影響依然很強，財團改革的進程亦十分緩慢。

（二）創(chuàng)新政策演變歷程

制度是政策的支持與制約，因而本文對韓國的創(chuàng)新政策梳理以制度改革為轉(zhuǎn)折，回顧從創(chuàng)新伊始到制度改革階段與改革之后至今階段的創(chuàng)新政策簡要內(nèi)容（見表1）。

其一，威權(quán)制下的引進與趕超創(chuàng)新。

1960年初，韓國在日殖民期遺留的工業(yè)基礎(chǔ)被內(nèi)戰(zhàn)破壞殆盡，技術(shù)、資本基礎(chǔ)為零，政府首次制定經(jīng)濟、科技發(fā)展規(guī)劃，開啟對發(fā)達(dá)國家的全面趕超。政府引進國外技術(shù)，特別是輕紡、電力、交通等出口加工與社會基礎(chǔ)性技術(shù)。政府采用本土工業(yè)保護主義，實行貿(mào)易進出口替代；引進外商直接投資，但控制外資進入比例；降低技術(shù)轉(zhuǎn)讓門檻，采取采購交鑰匙工程。私人部門沒有研發(fā)的迫切需要與足夠的人力支持，因而政府成立科技研究院與科技部，專門研究科技產(chǎn)業(yè)。工業(yè)振興廳、國家研究院等多個政府研究機構(gòu)陸續(xù)成立，吸引了海外韓國技術(shù)人才?；A(chǔ)科學(xué)培訓(xùn)計劃開啟，但未受到足夠重視。20世紀(jì)70年代末，僅占GDP0.3%的科技預(yù)算中，90%以上劃撥公共研究機構(gòu)。輕工業(yè)逐步具備出口能力，但企業(yè)缺乏研發(fā)需要，與研究機構(gòu)無甚交流。

20世紀(jì)80年代，韓國向重化工業(yè)轉(zhuǎn)型，并開始大規(guī)模的技術(shù)反求。重化工業(yè)的復(fù)雜技術(shù)依賴資本的集中投入，因而政府的科技預(yù)算顯著增加，支出對象由公共研究轉(zhuǎn)向企業(yè)研發(fā)。政府通過《發(fā)明特許實驗補助》、《研究用品特別消費稅免除》等條例為企業(yè)提供費稅與貸款優(yōu)惠，降低金融準(zhǔn)入，鼓勵風(fēng)險資本，鼓勵企業(yè)間與產(chǎn)學(xué)研間的研發(fā)競爭與合作。政府放寬外資進入，對國內(nèi)外企業(yè)一視同仁；限定關(guān)鍵技術(shù)引進，協(xié)助企業(yè)參與引進技術(shù)的學(xué)習(xí)反求。大企業(yè)獲得大部分政策資源，研發(fā)投資顯著提升，重化工業(yè)的技術(shù)競爭力逐漸加強，科技論文發(fā)表數(shù)位居世界第29位。同時，后發(fā)優(yōu)勢逐漸用盡，隨后面臨的國際競爭，對自主創(chuàng)新形成迫切需求。

其二，民主制下的自主與持續(xù)創(chuàng)新。

1990年后，發(fā)達(dá)國家的技術(shù)保護使核心技術(shù)引進困難，通過自主創(chuàng)新，形成內(nèi)生型技術(shù)進步是韓國經(jīng)濟的迫切需要，半導(dǎo)體、電子、通信是重點的產(chǎn)業(yè)聚焦領(lǐng)域。同時，民主制度改革使政府對私人部門的直接干預(yù)逐漸減弱。政府職能部門參與研發(fā)，由總理級科技委員會進行協(xié)調(diào)；強調(diào)大學(xué)的基礎(chǔ)研究，為韓國排名前五的大學(xué)提供50億韓元撥款；減弱對公共研究機構(gòu)的資助，管控其項目的預(yù)算、績效。政府激勵企業(yè)研發(fā)，加強官產(chǎn)合作研發(fā)；針對中小企業(yè)進行公共采購，保護中小企業(yè)創(chuàng)新和個人的知識產(chǎn)權(quán)。韓國技術(shù)引進逐漸減少，獨立研發(fā)能力逐漸增強，半導(dǎo)體、電子、通信類產(chǎn)品成為出口主導(dǎo)；但基礎(chǔ)研究依然薄弱，專利開發(fā)水平不高。

21世紀(jì)后，發(fā)達(dá)國家的高科技發(fā)展使韓國反思對短期、大規(guī)模技術(shù)開發(fā)的追求，政府開始聚焦信息、納米、航空航天、智能機器等科技領(lǐng)域，提高研發(fā)經(jīng)費至GDP的5%，加強基礎(chǔ)科研與人才培養(yǎng)，并深化市場改革。

一方面，政府精簡職能，將創(chuàng)新部整合為教育科技部和知識經(jīng)濟部，并將部分職能交給民間。譬如政府將其主導(dǎo)的風(fēng)險評定轉(zhuǎn)交民間風(fēng)險機構(gòu)執(zhí)行；發(fā)行高科技國債，吸引民資；宏觀經(jīng)濟低迷時，積極投入以彌補市場。2009年，受全球金融危機影響，韓國20%的民企縮減研發(fā)，政府為此增加11. 4%的研發(fā)投入，為研發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓與風(fēng)投發(fā)展減免稅負(fù)，鼓勵企業(yè)預(yù)留技術(shù)開發(fā)金，激發(fā)成果快速轉(zhuǎn)化。另一方面，政府大力資助基礎(chǔ)研究，2012年，將研發(fā)預(yù)算的50%投入基礎(chǔ)研究，成立獨立基礎(chǔ)科學(xué)院，鼓勵在國內(nèi)外設(shè)立機構(gòu)，鼓勵國外學(xué)者廣泛參加；政府?dāng)U張大學(xué)，聯(lián)合研究型理工大學(xué)和公共研究機構(gòu)建設(shè)國家研發(fā)中心，支持企業(yè)教學(xué)，開發(fā)青少年潛力，儲備研發(fā)人才；加強產(chǎn)學(xué)間與國際間的科研人才流動，提高本國人才待遇。

近年，政府認(rèn)可高校與公共研究機構(gòu)對公共研究成果的產(chǎn)權(quán)獨立所有，激發(fā)了這些機構(gòu)的研發(fā)熱情，以及企業(yè)對公共研發(fā)的投資動力。此外，政府加強對中小企業(yè)的公共購買，保障購買份額，增強買方信息，減少采購管理負(fù)擔(dān)。韓國創(chuàng)新競爭力逐漸增加，近年躍居世界之首。

四、制度、政策與創(chuàng)新體系建構(gòu)

在威權(quán)制度向民主制度的轉(zhuǎn)型過程中，韓國的創(chuàng)新政策也歷經(jīng)六十年的動態(tài)演進。政府的制度安排和政策工具如何影響創(chuàng)新運行?政府具體發(fā)揮何種職能?通過政府視角下的創(chuàng)新子系統(tǒng)擴展框架，可探求政府如何通過制度約束與政策工具，促進知識子系統(tǒng)、技術(shù)產(chǎn)品子系統(tǒng)與市場子系統(tǒng)的發(fā)展與互動，從而在體系建構(gòu)中發(fā)揮特定作用。

（一）創(chuàng)新趕超與國家發(fā)展型政府

持續(xù)軍事競爭下生存的國家，需政府培育生產(chǎn)，其政策制定者也常有強烈民族情緒，因而以家庭為紐帶、結(jié)合國內(nèi)財富與權(quán)力的財團才能應(yīng)對已在世界經(jīng)濟中站穩(wěn)腳跟的外國企業(yè)。財團就是在經(jīng)濟部門獲得寡頭地位，且對政治領(lǐng)袖感激涕零的企業(yè)家階層，是鞏固政權(quán)基礎(chǔ)的必須群體。這催生了威權(quán)制度下的國家發(fā)展型政府，這個政府扶持有生產(chǎn)主導(dǎo)權(quán)的階層，向企業(yè)提供優(yōu)惠稅率、基礎(chǔ)設(shè)施等以換取持續(xù)財政收入，新興財閥和工業(yè)金融體系由此形成。國家獨立后，處于技術(shù)、經(jīng)濟趕超階段的韓國正反映這種情形，發(fā)展型政府通過政策設(shè)計主導(dǎo)創(chuàng)新發(fā)展。

在創(chuàng)新政策上，發(fā)展型政府主導(dǎo)著知識子系統(tǒng)中的技術(shù)發(fā)展與技術(shù)產(chǎn)品子系統(tǒng)的發(fā)展。韓國創(chuàng)新發(fā)展初期，知識子系統(tǒng)基礎(chǔ)薄弱，無法提供足夠的科學(xué)知識或技術(shù)知識，完全由政府從國外引進。政府降低技術(shù)引進門檻，并以其研究機構(gòu)作為唯一研發(fā)主體，吸收與學(xué)習(xí)引進技術(shù)，初步發(fā)展了知識子系統(tǒng)中的技術(shù)知識。同時，政府控制進口和外資，保護國內(nèi)企業(yè)，促進技術(shù)產(chǎn)品子系統(tǒng)的發(fā)育。技術(shù)、經(jīng)濟有所積累后，為實現(xiàn)技術(shù)反求，政府控制技術(shù)引進，并保障企業(yè)對引進技術(shù)的學(xué)習(xí)反求，也通過稅收減免等激勵企業(yè)研發(fā)，促進知識子系統(tǒng)中的技術(shù)知識發(fā)展。同時，政府提供國有信貸，開放商品與資本的國際市場競爭，促進技術(shù)產(chǎn)品子系統(tǒng)發(fā)展。然而，政府對創(chuàng)新政策的關(guān)注范圍較窄，對知識子系統(tǒng)中的科學(xué)知識、市場子系統(tǒng)以及系統(tǒng)間互動也頗為疏忽。

威權(quán)制度下，政府憑借國家力量主導(dǎo)市場，通過干預(yù)企業(yè)與銀行來主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與資本的方向，保障了政策的實施。

（1）政企關(guān)系上:政策資源嚴(yán)重傾向大企業(yè)。發(fā)展早期，私人資本積累低、金融中介不發(fā)達(dá)，僅企業(yè)財團有能力投資研發(fā)、實現(xiàn)收益，從而貢獻公共財政，承擔(dān)社會福利與就業(yè)，因此，政府熱衷向大企業(yè)財團輸送政策利益，為其降低經(jīng)營風(fēng)險，提高市場份額，快速強化知識子系統(tǒng)中的技術(shù)知識并發(fā)展技術(shù)產(chǎn)品子系統(tǒng)。

（2）政銀關(guān)系上:政府以行政命令壓制消費，鼓勵儲蓄與投資，采取金融國有等措施，將社會資源通過信貸轉(zhuǎn)到高風(fēng)險、高投入的技術(shù)相關(guān)企業(yè)、人力與基礎(chǔ)設(shè)施，避免了當(dāng)時條件下由市場配置帶來的低儲蓄、低投資式經(jīng)濟運行，以及低端要素驅(qū)動型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。譬如1974年，韓國財政赤字已達(dá)20億美元，并逢全球石油危機與經(jīng)濟短缺，但政府仍冒風(fēng)險，高額貸款引進技術(shù)，由此促進了知識系統(tǒng)發(fā)展，間接促進了技術(shù)產(chǎn)品系統(tǒng)發(fā)展，顯著提升了重化工業(yè)的競爭實力。

（3）企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上:復(fù)雜的技術(shù)需要各部門有效配合，有著龐大、靈活、多投資渠道、高度行業(yè)分化與協(xié)作的內(nèi)部組織的大企業(yè)財團具有很強優(yōu)越性。財團在中央集中控制下，一方面可使技術(shù)經(jīng)驗在不同領(lǐng)域互通，帶來技術(shù)的快速擴散，另一方面使企業(yè)低風(fēng)險地進入高風(fēng)險、高投入的新領(lǐng)域，使財團在高速增長、深化的研發(fā)中走在前面，由此促進技術(shù)知識子系統(tǒng)與產(chǎn)品生產(chǎn)子系統(tǒng)的快速發(fā)展。

因此，趕超時期，國家發(fā)展型政府以行政手段集中資源，并向創(chuàng)新主體分配。創(chuàng)新政策由純保護主義轉(zhuǎn)向保護與競爭并重的國家發(fā)展主義，聚焦知識子系統(tǒng)中的技術(shù)知識發(fā)展與技術(shù)產(chǎn)品子系統(tǒng)發(fā)展，體系主體由政府公共研究機構(gòu)為主，轉(zhuǎn)變?yōu)榇笃髽I(yè)為主、政府公共研究機構(gòu)為輔。

然而，國家發(fā)展型政府雖迅速實現(xiàn)了技術(shù)趕超，也為創(chuàng)新驅(qū)動帶來阻礙?？唆敻衤缭?983年就曾提出，無論是面向成熟產(chǎn)業(yè)還是新興高科技產(chǎn)業(yè)，政府通過指導(dǎo)贏家來干預(yù)資源配置的行動，難免受政治因素左右。不僅產(chǎn)業(yè)的高風(fēng)險性給予利益集團獲取額外政策資源的理由，政策的落實也使受惠企業(yè)形成依賴，嚴(yán)重影響效率的提高。

韓國的經(jīng)濟官僚在制定政策時也受政治干涉，經(jīng)濟干預(yù)主要是為少數(shù)商業(yè)和政治精英輸送利益，政府動員的政策資源大量流向與政府有關(guān)系的而非最具競爭力的企業(yè)。韓國的早期問題在于，后發(fā)展國家往往強調(diào)結(jié)果而非法治，因襲威權(quán)制度下的發(fā)展型政府選擇官僚而非市場來約束企業(yè)。

（1）政企關(guān)系方面:官員掌握的選擇權(quán)帶來的尋租機會無法抵御，賢能政治文化維持困難。推動韓國經(jīng)濟增長的政治經(jīng)濟制度帶來裙帶資本主義，政府取代市場，保護既得利益。通過實施創(chuàng)新發(fā)展政策，名義公平的政策資源，被政府以“挑選贏家”方式輸送給特定企業(yè)，極易引發(fā)嚴(yán)重的機構(gòu)性腐敗。例如，20世紀(jì)70年代至80年代，韓國軍方曾將370億美元的國防采購計劃作為技術(shù)轉(zhuǎn)移工具交給當(dāng)?shù)毓?，部分利潤被國防部管理產(chǎn)業(yè)政策的官員捕獲。此外，作為創(chuàng)新載體的企業(yè)，易因政府優(yōu)待而重規(guī)模、輕利潤，導(dǎo)致高負(fù)債問題頻發(fā)，從而更加依賴政策優(yōu)待而非利潤增加，使負(fù)債問題不斷加劇。

（2）政銀關(guān)系方面:政府為引導(dǎo)經(jīng)濟和部門動向，控制以信貸為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)融資系統(tǒng)。國有銀行按照政府意愿向政府偏好的企業(yè)或行業(yè)提供直接、保護性便宜信貸。創(chuàng)新經(jīng)濟的寡頭市場中，銀行將指令性貸款投向風(fēng)險高的科技項目，由于信貸提供基于政府意愿而非銀行利潤，且金融被政府控制后一般不會加強責(zé)任制度，從而極易產(chǎn)生投資浪費。這不僅妨礙金融部門成熟，也造成不良資產(chǎn)積累。數(shù)據(jù)表明，20世紀(jì)70年代至90年代，不良資產(chǎn)占GDP的20%，貸款規(guī)模和產(chǎn)業(yè)平均利潤率之間存在負(fù)面關(guān)系；1986年，五大商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)占貸款總額11%，高于凈權(quán)益三倍之多。

（3）企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面:財團內(nèi)部企業(yè)的相互控股，使財團內(nèi)最無效的企業(yè)也因內(nèi)部企業(yè)間的復(fù)雜融資安排而繼續(xù)經(jīng)營，使企業(yè)負(fù)債問題累積。內(nèi)部企業(yè)的互相扶持機制，外加政府、高負(fù)債銀行部門、高負(fù)債企業(yè)部門的捆綁，形成高負(fù)債經(jīng)濟，連鎖性導(dǎo)致銀行負(fù)債或壞賬的持續(xù)發(fā)生。因此，韓國相互依賴的政企關(guān)系、贏弱的金融監(jiān)管、缺乏條理的財團內(nèi)部治理，使金融系統(tǒng)幾近崩潰，宏觀經(jīng)濟嚴(yán)重受損，創(chuàng)新驅(qū)動無以保障，失去了孕育環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展前景。

（二）自主創(chuàng)新持續(xù)與市場增進型政府?

舊制度和新生產(chǎn)潛力間的矛盾，催生制度變革的到來，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展得以持續(xù)。技術(shù)、經(jīng)濟發(fā)展后，多樣難測的社會需求和全球競爭下自主創(chuàng)新的必要，使政府主導(dǎo)下的發(fā)展主義逐漸不合時宜，競爭性市場格局與包容性政策制度才能提高創(chuàng)新福利，利于自主創(chuàng)新的有效持續(xù)。1987年民主制度轉(zhuǎn)型后，韓國試圖建立市場增進型政府與自由主義發(fā)展模式，創(chuàng)新政策愈發(fā)包容、開放。

轉(zhuǎn)型后，創(chuàng)新政策制定方面的變化在于，政策對創(chuàng)新體系形成相對更為全面的考量。知識子系統(tǒng)中，科學(xué)知識以基礎(chǔ)研究為根基，是自主創(chuàng)新的重要根源，因而20世紀(jì)90年代起，政府開始資助基礎(chǔ)研究，資助對象從大學(xué)主體擴展到大學(xué)、公共研究機構(gòu)、國外學(xué)者等多元主體；應(yīng)用研究支撐的技術(shù)知識方面，政府由親自參與并激勵企業(yè)，淡出為政府退出而僅激勵企業(yè)，并在宏觀經(jīng)濟動蕩時投資補充市場；同時，政府通過人才培育、激勵和交流，為知識系統(tǒng)提供持續(xù)力量。技術(shù)產(chǎn)品子系統(tǒng)方面，政府由資助企業(yè)，發(fā)展為多元激勵民資、風(fēng)投。市場子系統(tǒng)方面，政府針對中小企業(yè)進行公共采購。子系統(tǒng)互動方面，政府資助產(chǎn)學(xué)研跨界人才培養(yǎng)以形成研發(fā)、技術(shù)產(chǎn)品生產(chǎn)和市場激勵三者之間的相互了解，鼓勵技術(shù)轉(zhuǎn)讓使研發(fā)成果更好地走進產(chǎn)品開發(fā)與生產(chǎn)領(lǐng)域，協(xié)助商業(yè)轉(zhuǎn)化以通過市場營銷激勵技術(shù)產(chǎn)品生產(chǎn)。

因此，自由民主制度下，政府試圖向市場增進型轉(zhuǎn)型，努力淡化管制者角色，一定程度改善了宏觀經(jīng)濟環(huán)境。企業(yè)自由度提高，資本流動自由度增強，政府激勵的財團公司改革也一定程度減少了企業(yè)間的資本交錯關(guān)系，財團資本結(jié)構(gòu)改善很多。

在以新自由主義為方向，全面關(guān)注子系統(tǒng)發(fā)展、互動的創(chuàng)新政策作用下，韓國自主創(chuàng)新取得很大發(fā)展，并形成以企業(yè)為主的主體格局。國內(nèi)企業(yè)研發(fā)支出占GDP之比與國內(nèi)企業(yè)資助的研發(fā)支出占GDP之比，均排名全球前二，中高以上科技制造業(yè)產(chǎn)出占總制造業(yè)產(chǎn)出比高居世界第五。然而，韓國的自由民主制度轉(zhuǎn)型與政府職能轉(zhuǎn)變，一方面來自政府渴望在經(jīng)濟趕超后實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展和自主創(chuàng)新的內(nèi)在需求，另一方面來自亞洲金融危機后國際組織與發(fā)達(dá)經(jīng)濟體施加的新自由主義經(jīng)濟改革的外在壓力。國內(nèi)需求與國際壓力的雙重驅(qū)動下，韓國政府的轉(zhuǎn)型是一種主動性改革與被動性選擇相互交織的復(fù)雜過程。

威權(quán)制度的長期存在，使政府干預(yù)在市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中持續(xù)帶來干擾。主觀上，政府未打算從市場退出，技術(shù)統(tǒng)治論者試圖保持政府權(quán)威地位，以政府聲望為后盾對自由民主化改革進行頂層設(shè)計。政府一方面倡導(dǎo)政企分開和經(jīng)濟自由，另一方面依靠自上而下的行政主導(dǎo)，依靠官僚機構(gòu)深度干預(yù)市場，形成“去行政化悖論”。客觀上，政府干預(yù)模式呈現(xiàn)路徑依賴特征，在透明開放與自由經(jīng)濟的承諾下，過去的威權(quán)主義制度對市場制度至今有很大影響。

（1）政企關(guān)系方面:政府將政策資源分配由主觀決定改以客觀績效為本，但曾有制度偏向大企業(yè)與大股東，有強烈的既得利益色彩，抵制權(quán)利公平分配，因而實施新制度以保護其他投資者的難度很大，政客和財團間的利益關(guān)系猶在，裙帶資本依然縈繞，極大阻礙了法治的實施和企業(yè)透明度的增加。

（2）金融機構(gòu)方面:國有銀行雖已實施私有化改革，直接信貸條件也開始收緊，但政府對銀行的影響依然很強，包括決定銀行主席任命，銀行也依然對一些企業(yè)提供指令性貸款。同時，政府取消了對金融機構(gòu)的進入壁壘和資產(chǎn)限制，但因監(jiān)管機制并未很好建立，一些金融機構(gòu)成為受財團控制的內(nèi)部資本市場。

（3）企業(yè)內(nèi)部治理方面:政府采取強制手段促進企業(yè)改革。為解決財團內(nèi)部公司的交叉控股問題，政府以切斷對財團的信貸為手段，直接介入財團內(nèi)部的精簡改革。同時，政府為激勵財團應(yīng)對改革，增加了企業(yè)內(nèi)部人的股東權(quán)益，使內(nèi)部人對企業(yè)有更大控制權(quán)，進一步弱化小股東權(quán)益。

因此，自由民主化制度下，政府試圖承擔(dān)市場增進者角色，制定去規(guī)制、促競爭、多元參與的新自由主義政策，全面關(guān)注子系統(tǒng)的發(fā)展與互動，形成了極高的研發(fā)投入與經(jīng)濟產(chǎn)出。但政府的自利考量與操作慣性制約了市場經(jīng)濟的快速發(fā)展。政府主導(dǎo)的去行政化歷程與威權(quán)制度的路徑依賴，使市場仍受主導(dǎo)型政府干擾；市場增進型政府尚未很好形成，政府主導(dǎo)仍內(nèi)嵌于創(chuàng)新體系的市場建構(gòu)，使創(chuàng)新政策內(nèi)容難以充分實現(xiàn)，這都為持續(xù)自主創(chuàng)新帶來潛在困擾。

首先，創(chuàng)新政策資源的配置，造成大企業(yè)主導(dǎo)型創(chuàng)新體系的依舊維系，對國家創(chuàng)新的獨立自主形成阻礙。雖然新制度下，創(chuàng)新政策資源的分配以企業(yè)客觀績效為本，但由于政、銀、企關(guān)系依然密切，導(dǎo)致創(chuàng)新政策資源仍被與政府關(guān)系緊密的企業(yè)財團捕獲，維持了大企業(yè)壟斷型創(chuàng)新市場結(jié)構(gòu)。由此，創(chuàng)新政策中，針對中小企業(yè)發(fā)展的公共采購和商業(yè)轉(zhuǎn)化的政策，效果并不顯著。

數(shù)據(jù)顯示，韓國技術(shù)競爭力集中于少數(shù)有政治影響的大企業(yè)，2014年，韓國在美授權(quán)專利數(shù)的55. 8%集中于三星集團與LG電子。高度集中的創(chuàng)新市場結(jié)構(gòu)使小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展弱，技術(shù)創(chuàng)新嚴(yán)重不足，也難對創(chuàng)新大企業(yè)形成供給，因此大企業(yè)生產(chǎn)所需的價值鏈過程產(chǎn)品，仍靠國外進口而非本土科技小企業(yè)提供，其創(chuàng)新生產(chǎn)既受國外制約又缺乏本國環(huán)境。雖然韓國的企業(yè)研發(fā)支出高居世界前位，但企業(yè)行為受政府較大干預(yù)，從而創(chuàng)新體系實質(zhì)并非市場機制下的企業(yè)主導(dǎo)，且創(chuàng)新經(jīng)濟難以自主獨立。

其次，內(nèi)部人為大股東的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致創(chuàng)新投資多元的嚴(yán)重不足。韓國大公司以家族企業(yè)為多，內(nèi)部人為大股東，占絕對控制權(quán)，代理人即經(jīng)理人主要對大股東負(fù)責(zé)，同時金融機構(gòu)因大多被政府或大企業(yè)控制，一般不會加強責(zé)任制度或主動表達(dá)和保護小股東聲的音與權(quán)利。該治理結(jié)構(gòu)避免了外部監(jiān)督和內(nèi)部審查，不僅妨礙金融廣化，也制約了多元投入，限制了創(chuàng)新的多元參與和投資保障，對創(chuàng)新政策中的民資吸引形成很大阻礙。

最后，政府影響下形成的創(chuàng)新壟斷結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致社會信任低、知識傳播慢，從而造成創(chuàng)新的擴散與孕育不足。信任基于有規(guī)則、誠實的行為所指向的社會期望，缺少信任的社會必須實施一套規(guī)則、制度、甚至強制手段來促進合作。信任度低下限制了很多自發(fā)性的社會交往，社會因而很難有效組織與實現(xiàn)創(chuàng)新，導(dǎo)致政策上對吸引民資與風(fēng)險投資以及鼓勵科技中小企業(yè)發(fā)展的努力收效甚小。

數(shù)據(jù)顯示，作為創(chuàng)新國家的韓國，其風(fēng)投資本交易量占GDP之比僅在全球排名第38位，以中小企業(yè)為主要支撐的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)聚集度全球僅排第29位。韓國創(chuàng)新發(fā)展存在孕育環(huán)境弱、多元參與弱、產(chǎn)業(yè)聚集弱、擴散效果差等諸多問題。

總結(jié)與啟示

韓國利用半世紀(jì)時間，實現(xiàn)了由模仿創(chuàng)新向自主創(chuàng)新的動態(tài)演變。在制度由威權(quán)主義向自由民主的轉(zhuǎn)型中，創(chuàng)新政策也不斷調(diào)整。由于韓國的制度變遷具有政府的主動性改革與被動性選擇的雙重驅(qū)動，因而其創(chuàng)新發(fā)展道路呈現(xiàn)長期而復(fù)雜的歷程。

一方面，政策逐漸深入，由僅關(guān)注技術(shù)產(chǎn)品子系統(tǒng)和知識子系統(tǒng)中的技術(shù)知識，到全面關(guān)注知識子系統(tǒng)、技術(shù)產(chǎn)品子系統(tǒng)以及市場子系統(tǒng)的發(fā)展、互動；另一方面，政策逐漸包容，由聚焦政府研發(fā)機構(gòu)的發(fā)展主義模式，過渡到關(guān)注廣泛多元參與的市場增進模式。

韓國的制度安排及其支撐與約束的創(chuàng)新政策，大體適合了各創(chuàng)新階段的不同需求。趕超階段，威權(quán)主義的國家發(fā)展型政府利用行政手段集中與分配資源、引進技術(shù)、促進生產(chǎn)，快速實現(xiàn)了技術(shù)趕超，并形成大企業(yè)壟斷的創(chuàng)新結(jié)構(gòu)。自主創(chuàng)新階段，自由民主制度下的政府，努力向市場增進型角色轉(zhuǎn)變，通過以企業(yè)為核心的全面、包容性的新自由主義創(chuàng)新政策，促進自主創(chuàng)新的實現(xiàn)。

然而，威權(quán)制度的路徑依賴與自上而下的自由化改革，使政府主導(dǎo)對市場的干擾依然徘徊，市場增進型政府的建設(shè)充滿阻礙，大企業(yè)集中型格局仍是韓國創(chuàng)新體系的結(jié)構(gòu)特征，這種低參與性和低擴散性的創(chuàng)新格局很難令人樂觀看待韓國自主創(chuàng)新的前景。

中國政府對創(chuàng)新驅(qū)動的有意識推動始于1978年“科技是第一生產(chǎn)力”的著名論斷。此后，1985年，中央《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》啟動了科技創(chuàng)新體系改革；1995年，“科教興國”曾為國家首要任務(wù)。近年，后發(fā)優(yōu)勢的耗盡，催生了政府2006年做出自主創(chuàng)新決定。中國是政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟，與韓國的制度背景有一定相似性。征諸韓國的經(jīng)驗教訓(xùn)，有必要進一步反思中國創(chuàng)新驅(qū)動的制度背景與政策制定。

制度上，政府主導(dǎo)是中國創(chuàng)新驅(qū)動的結(jié)構(gòu)性障礙。

第一，政、企、銀關(guān)系的政府主導(dǎo)依然存在，國有企業(yè)是政策資源主要受益客體。國企在無需創(chuàng)新即可取得壟斷利潤的條件下，缺乏技術(shù)進步壓力，其全要素生產(chǎn)率年平均增長率不足非國有部門的三分之一，反映了科技部門資金分配與創(chuàng)新績效的嚴(yán)重脫節(jié)，體現(xiàn)了全社會創(chuàng)新資源配置結(jié)構(gòu)的低下效率。制度環(huán)境也對私人部門的投資動力形成阻礙，導(dǎo)致市場競爭環(huán)境缺失，資本市場難以發(fā)展，創(chuàng)新參與結(jié)構(gòu)集中，創(chuàng)新擴散速度緩慢。

第二，政府主導(dǎo)模式使中國在監(jiān)管質(zhì)量、法治和政府有效性方面十分落后。在企業(yè)對創(chuàng)新政策的資源占有方面，政企關(guān)系仍是主要因素，企業(yè)的政府公關(guān)能力比技術(shù)創(chuàng)新能力依然更顯重要。只有完善的市場機制才能使企業(yè)家關(guān)注創(chuàng)新而非借機尋租。因此，政府治理結(jié)構(gòu)上，需淡化政府對市場的過強干預(yù)，但建立保護市場競爭的制度環(huán)境；資本組織方式上，為開放資本市場與加強金融監(jiān)管，應(yīng)建立有效、透明的回應(yīng)性政府，完善法治和監(jiān)管環(huán)境。

中國具備一定的技術(shù)積累，但自主創(chuàng)新能力不足，建立企業(yè)主導(dǎo)的自主創(chuàng)新體系是當(dāng)務(wù)之急。需對政策做出如下調(diào)整:（1）為發(fā)展知識子系統(tǒng)，應(yīng)加強基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究，加強對研究單位的公共知識產(chǎn)權(quán)保護，加強科技人才的廣泛儲備；（2）為發(fā)展技術(shù)產(chǎn)品子系統(tǒng)，應(yīng)減免企業(yè)的行政阻礙與財政負(fù)擔(dān)，開放資本市場，加強金融監(jiān)督；（3）為發(fā)展市場子系統(tǒng)，應(yīng)加強針對創(chuàng)新中小企業(yè)的公共采購；（4）為促進子系統(tǒng)互動，應(yīng)扶持技術(shù)轉(zhuǎn)讓與商業(yè)轉(zhuǎn)化，加強跨界人才培養(yǎng)。

（本文原刊于《公共行政評論》2017年第6期，原題：“制度、政策與創(chuàng)新體系建構(gòu):韓國政府主導(dǎo)型發(fā)展模式與啟示”。略去參考文獻，正文略有簡化，經(jīng)重新編輯，并由作者審定。經(jīng)授權(quán)刊用。）