編者按：在俄烏戰(zhàn)爭、氣候問題以及糧食問題的影響下，歐洲已有多國向歐盟提出援助請求。解決全球的糧食問題需要多國的參與和共同配合，盡管相關(guān)協(xié)議已經(jīng)出臺，但目前援助資金距離目標(biāo)仍然有不小的距離。此外，現(xiàn)有的歐盟法律限制了歐盟委員會的調(diào)動資源能力。然而，許多國家對于是否應(yīng)該賦予布魯塞爾更多的權(quán)力和資源感到猶豫。面對復(fù)雜的問題，多位專家號召歐洲各國以及歐盟做出更多的合作與準(zhǔn)備，在被動應(yīng)對之外，能夠擁有解決長期問題的能力。本文收錄了來自“Politico”雜志的兩篇文章：Eddy Wax的《世界糧食危機(jī)面臨惡化》、Zia Weise的《歐盟危機(jī)管理專員呼吁更多權(quán)力來應(yīng)對氣候影響》。中譯略有刪減。

世界糧食危機(jī)面臨惡化

俄羅斯和烏克蘭這兩個(gè)農(nóng)業(yè)大國之間長達(dá)6個(gè)月的戰(zhàn)爭，使本已搖搖欲墜的全球糧食系統(tǒng)陷入了全面災(zāi)難，數(shù)百萬人面臨饑餓。氣候變化、生活成本飆升和化肥價(jià)格上漲導(dǎo)致了糧食危機(jī)，而戰(zhàn)爭更是惡化了這場危機(jī)?；蕛r(jià)格的上漲造成了幾十年來最嚴(yán)重的全球糧食危機(jī)。盡管在聯(lián)合國的斡旋下，多國達(dá)成了名為“重新開放黑海供食品運(yùn)輸船只通行”的協(xié)議。但這依舊無法為非洲、亞洲和中東地區(qū)數(shù)百萬為食物而苦苦掙扎的人們帶去救援。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2022年8月7日，土耳其伊斯坦布爾，懸掛著土耳其國旗的“Polarnet”號輪船經(jīng)過博斯普魯斯海峽從烏克蘭運(yùn)來谷物。周六，一艘“Polarnet”號船載著1.2萬噸玉米抵達(dá)伊斯坦布爾海岸。

致力于消除全球饑餓的智庫香巴中心（Shamba Centre）的執(zhí)行董事卡林·斯莫爾（Carin small）指出：“我已經(jīng)在這個(gè)領(lǐng)域工作了15年多，這是我們所見過的最嚴(yán)重的危機(jī)。”根據(jù)“Ceres 2030” 智庫2020年的報(bào)告，人道主義機(jī)構(gòu)正在為解決更嚴(yán)重的饑餓狀況而準(zhǔn)備著，因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)每年面臨140億歐元的糧食安全支出缺口。數(shù)據(jù)顯示，共計(jì)36個(gè)國家超過一半的小麥進(jìn)口都依賴于烏克蘭和俄羅斯。歐洲糧倉的戰(zhàn)爭震動了全球糧食市場，迫使人道主義機(jī)構(gòu)削減了對也門等國的糧食配給。

聯(lián)合國的危機(jī)工作組正在監(jiān)測60多個(gè)難以承擔(dān)糧食進(jìn)口費(fèi)用的國家。高昂的能源價(jià)格和糧食市場的動蕩給資金緊張的發(fā)展中國家?guī)砹祟~外壓力。隨著全球越來越多人陷入饑荒，聯(lián)合國“希望在這十年間達(dá)成消除饑荒”的目標(biāo)，比以往任何時(shí)候都看起來更遙遠(yuǎn)。

另一方面，干旱正在籠罩非洲之角，使肯尼亞、埃塞俄比亞和索馬里的大約2600萬人在未來六個(gè)月內(nèi)面臨糧食短缺。超過700萬頭牲畜已經(jīng)死去。在整個(gè)東非，約有5000萬人面臨嚴(yán)重的糧食不安全問題。挪威難民委員會秘書長簡·埃格蘭（Jan Egeland）在推特上寫道：“一場完全可以預(yù)防的饑荒威脅著非洲之角地區(qū)?！彼f，這是一場“無人談?wù)摰木薮笪C(jī)”。黎巴嫩也是俄羅斯和烏克蘭小麥的主要進(jìn)口國，該國的實(shí)際食品通脹率高達(dá)122%。世界銀行（World Bank）的數(shù)據(jù)顯示，幾乎所有中低收入國家的國內(nèi)食品價(jià)格通脹都處在高位。

埃塞俄比亞提格雷地區(qū)的難民中心，一個(gè)孩子伸手去拿毯子上的食物。

這意味著，即使在沒有面臨糧食短缺的國家，人們也難以負(fù)擔(dān)食物。從秘魯?shù)讲悸〉?，各地的人們都在為基本生活必需品支付著更多的費(fèi)用。據(jù)世界糧食計(jì)劃署稱，在這場糧食危機(jī)中，46個(gè)國家的4900萬人可能會陷入饑荒或“類似饑荒的狀況”，這已經(jīng)創(chuàng)下了歷史新高。

受影響最嚴(yán)重的國家是埃塞俄比亞、尼日利亞、南蘇丹、阿富汗、索馬里和也門，這些國家有75萬人面臨著饑餓和死亡，其中僅埃塞俄比亞的提格雷地區(qū)就有40萬人面臨著威脅，那里正發(fā)生著內(nèi)戰(zhàn)。此外，較低的外匯儲備使得斯里蘭卡難以進(jìn)口糧食。被推翻的政府試圖通過禁止進(jìn)口化肥來改善其國際收支危機(jī)，這一做法（加上完全禁止使用化肥），導(dǎo)致該國一半的水稻作物被毀。智庫“關(guān)注全球南方”（Focus on the Global South）的執(zhí)行董事沙爾馬里·古塔爾（Shalmali Guttal）表示:“過去一年，國內(nèi)糧食產(chǎn)量大幅下降，燃料短缺使生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸和零售變得非常困難，糧食和燃料進(jìn)口價(jià)格高得令人望而卻步?！?/p>

解決問題之路充滿坎坷

此前，俄羅斯、烏克蘭、土耳其和聯(lián)合國達(dá)成了協(xié)議，重啟烏克蘭黑海港口的食品出口，這在一定程度上緩解了市場壓力。在6月至7月期間，小麥價(jià)格下降了14.5%，原因是烏克蘭倉庫中儲存的約2000萬噸谷物有望出口。但自7月22日簽署以來，該協(xié)議迎來了緩慢而不穩(wěn)定的開始。此后，沖突隨之而來。烏克蘭雖然對為農(nóng)民帶來財(cái)政救濟(jì)感到樂觀，但也表示相關(guān)舉措成功的可能性很小。

迄今為止，冒著危險(xiǎn)進(jìn)入海上走廊的十幾艘船，基本上都是戰(zhàn)爭爆發(fā)后滯留在烏克蘭的船只。讓大量船只抵達(dá)烏克蘭仍然是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)，其中也包括聯(lián)合國特許的、載有糧食援助的船只。即使烏克蘭和俄羅斯開足馬力出口，專家們也擔(dān)心該協(xié)議很容易就會遭到作廢。兩位農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫·格勞伯（Joseph Glauber）和戴維·拉博德（David Laborde）寫道：“這足以恢復(fù)戰(zhàn)前的狀況嗎？未必。只要有新沖突的風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司就可能不愿提供保險(xiǎn)?！?/p>

同時(shí)，國際發(fā)展機(jī)構(gòu)也在屏息以待。聯(lián)合國機(jī)構(gòu)國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金（IFAD）副總裁多米尼克·齊勒（Dominik Ziller）指出:“目前還不清楚烏克蘭是否真的能設(shè)法出口所有急需出口的東西。我們?nèi)匀粨?dān)心，這些主食的短缺可能會引發(fā)大宗商品市場的動蕩，并導(dǎo)致價(jià)格再次上漲，這將再次對農(nóng)村地區(qū)最貧窮的人造成最嚴(yán)重的打擊?！?/p>

化肥價(jià)格飆升也導(dǎo)致了糧食種植成本上升。一名聯(lián)合國官員警告說，這是一場“巨大的”危機(jī)。如果全球各地的農(nóng)民為了減少他們的成本，而減少使用促進(jìn)產(chǎn)量的化學(xué)品，那么這場危機(jī)可能被延長。在戰(zhàn)爭開始前，化肥的價(jià)格已經(jīng)很高；但由于該行業(yè)對天然氣的依賴（自戰(zhàn)爭以來，天然氣的價(jià)格也急劇上升），導(dǎo)致化肥的價(jià)格也進(jìn)一步上漲。國際糧食政策研究所（IFPRI）表示:“化肥價(jià)格的飆升和對不能獲得化肥的擔(dān)憂給未來的收成蒙上了陰影，因此糧食價(jià)格可能會在未來較長時(shí)間內(nèi)保持在高位?！?/p>

除去戰(zhàn)爭和化肥價(jià)格上漲外，世界上許多地方正經(jīng)歷著極端天氣現(xiàn)象，部分原因是氣候變化。南亞和美國的極端高溫，歐洲、東非的大部分地區(qū)的干旱，以及韓國的洪水都意味著大量農(nóng)作物的死亡，使現(xiàn)有的食物變得更加昂貴。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2022年8月9日，烏克蘭基輔州，麥田里的農(nóng)業(yè)機(jī)械。

在聯(lián)合國世界糧食安全委員會中代表農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的羅賓娜·安德森（Robynne Anderson）指出：“我認(rèn)為，總體而言，全球谷物和油籽庫存非常緊張，這是食品通脹的一部分”。 據(jù)預(yù)測，2022年小麥產(chǎn)量將在四年來迎來首次下降。她認(rèn)為：“我們需要各大洲的農(nóng)業(yè)能夠保持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，因?yàn)闅夂蜃兓鸵馕吨腥嗽跒樯娑鴴暝??！?/p>

包括法國和德國在內(nèi)的國家出臺了一系列政治舉措來應(yīng)對這場危機(jī)，但專家們認(rèn)為，如果沒有大量的資金注入，這些舉措將不會奏效?！斑@些都是非常好的舉措，”致力于消除全球饑餓的智庫香巴中心的斯莫爾說，“但目前還不清楚是否存在相應(yīng)的資金?！笔澜缂Z食計(jì)劃署今年已經(jīng)籌集了80億美元的捐款，但推行相關(guān)措施共需要220億美元。如果資金到位，緊急援助可能有助于避免今年饑餓危機(jī)造成進(jìn)一步的破壞；但專家也指出，世界需要系統(tǒng)性的變革。

農(nóng)發(fā)基金的齊勒說:“當(dāng)發(fā)生危機(jī)時(shí)，人們總是準(zhǔn)備好進(jìn)行緊急救援，這不會創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展，但可以防止人們死亡。當(dāng)它涉及創(chuàng)造復(fù)原力、為長期發(fā)展融資時(shí)，就更難調(diào)動資金。”

歐盟危機(jī)管理專員呼吁更多權(quán)力來應(yīng)對氣候影響

歐盟危機(jī)管理負(fù)責(zé)人對Politico表示，歐盟應(yīng)考慮擴(kuò)大布魯塞爾的權(quán)力，以應(yīng)對日益頻繁的氣候?yàn)?zāi)害?，F(xiàn)存的法律框架限制了歐盟委員會在面對政府請求幫助時(shí)，協(xié)調(diào)后備援助的能力。

隨著全球變暖每十分之一度，毀滅性的洪水和火災(zāi)將變得更加常見，預(yù)計(jì)各地的援助請求將會增加。歐盟危機(jī)管理專員亞內(nèi)茲·雷納席奇（Janez Lenar?i?）在歐盟委員會總部接受采訪時(shí)表示：“在這個(gè)條約下，歐盟無法擁有飛機(jī)、或雇用的機(jī)組人員和飛行員。因?yàn)槊袷卤Ｗo(hù)目前是由各國政府單獨(dú)管轄的。如果我們決定修改條約，就應(yīng)該討論如何加強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)對能力，包括在歐洲層面的決策能力?！?/p>

對幫助的需求正在增加，與歷史上的情況相比，火災(zāi)季節(jié)持續(xù)時(shí)間更長，結(jié)束時(shí)間更晚。此外，火災(zāi)正在各國發(fā)生，而不僅僅發(fā)生在地中海地區(qū)。今年歐盟面臨著具體的挑戰(zhàn)，各地幾乎同時(shí)發(fā)起了援助請求。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2022年8月11日，法國西南部貝林-貝利特附近，消防隊(duì)員連夜在野火現(xiàn)場工作。

7月中旬，多個(gè)國家正與席卷森林和田野的大火作斗爭，這些森林和田野由于極端的高溫和持續(xù)的干旱已經(jīng)變得極度干燥。到7月底，歐洲的火災(zāi)季節(jié)已經(jīng)過半，歐盟已經(jīng)處理了6次援助請求；作為對比，2021年歐洲全年只有9次援助請求。僅從7月中旬起，法國、葡萄牙、捷克共和國和斯洛文尼亞都分別向布魯塞爾請求了空中支援。

即使在目前的法律限制下，歐盟在災(zāi)難應(yīng)對方面的作用也在不斷擴(kuò)大。歐盟正在建立一個(gè)名為rescEU的共同應(yīng)急儲備，目前包括消防車隊(duì)和醫(yī)療儲備，但未來還將包括應(yīng)對化學(xué)、生物和核事故的資源，以及避難所和發(fā)電機(jī)等與應(yīng)急物流和能源供應(yīng)相關(guān)的設(shè)備。雷納席奇坦言：“一方面，我們受到了條約的限制；但另一方面，我們越來越感覺到，歐盟需要更多地在民事保護(hù)方面貢獻(xiàn)出自己的力量。”

歐盟也在積極擴(kuò)大其消防能力。目前的防衛(wèi)隊(duì)是臨時(shí)的，歐盟會在每年野火季節(jié)前建立隊(duì)伍。今年夏天，布魯塞爾正在協(xié)調(diào)和資助由克羅地亞、法國、希臘、意大利、西班牙和瑞典提供的12架飛機(jī)和一架直升機(jī)的運(yùn)作。這些國家將與歐盟委員會共同決定所有部署。但在2030年之前，布魯塞爾希望擁有調(diào)動12架消防飛機(jī)和9架直升機(jī)的能力。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2022年8月16日，克羅地亞西貝尼克的弗爾波列，一架加拿大航空公司的消防飛機(jī)正在向野火灑水。60多名消防隊(duì)員、21輛車、4輛加拿大飛機(jī)和3輛空中拖拉機(jī)參與滅火。

然而，鑒于條約的限制，布魯塞爾不能擁有或購買任何飛機(jī)，也不能決定飛機(jī)的部署時(shí)間、地點(diǎn)和使用期限。雷納席奇認(rèn)為，改變這一狀況將簡化災(zāi)害應(yīng)對過程；但各國政府通常不愿賦予布魯塞爾更多權(quán)力。雷納席奇承認(rèn)，關(guān)于建立聯(lián)合民防部隊(duì)的討論造成了“類似于無休止的、不斷重復(fù)的關(guān)于所謂歐洲軍隊(duì)的討論”。這位專員還指出，應(yīng)對氣候影響只是準(zhǔn)備中的一小部分，并呼吁歐盟國家緊急加強(qiáng)預(yù)防措施。

雷納席奇表示：這意味著要削減排放，“以防止氣候進(jìn)一步惡化”，但也要為火災(zāi)和洪水等極端天氣事件的增加做好準(zhǔn)備。他說，到目前為止，歐盟應(yīng)對危機(jī)的能力還算穩(wěn)定：“但如果我們在預(yù)防和準(zhǔn)備方面做得不夠，我不確定歐盟是否能持續(xù)解決危機(jī)。如果我們只專注于應(yīng)對，那么用不了多久，我們就會不知所措?！?/p>