2017年8月21日，國(guó)土資源部、住建部聯(lián)合印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，決定在十三個(gè)城市試點(diǎn)利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房。日前，國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明又在2018年全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上表示，中國(guó)將研究制定“權(quán)屬不變、符合規(guī)劃條件下，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)”，政府將不再是居住用地的唯一提供者。

上述方案和講話(huà)，都強(qiáng)調(diào)了集體建設(shè)用地可以用來(lái)建設(shè)租賃住房，實(shí)際上是賦予了集體對(duì)集體土地享有建設(shè)商品性住宅的開(kāi)發(fā)權(quán)，雖然只是對(duì)集體土地利用的一個(gè)突破，但其價(jià)值在于國(guó)家將放棄對(duì)土地開(kāi)發(fā)權(quán)的壟斷。相關(guān)試點(diǎn)以賦予集體土地開(kāi)發(fā)權(quán)為開(kāi)端，最終將會(huì)允許國(guó)有土地使用權(quán)人享有開(kāi)發(fā)權(quán)，從而深刻地改變中國(guó)的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)。

長(zhǎng)期以來(lái)，依照現(xiàn)行法律規(guī)定，土地的開(kāi)發(fā)權(quán)被壟斷在國(guó)家手里，同樣的是土地所有權(quán)，集體土地的開(kāi)發(fā)受到嚴(yán)格限制。集體土地只能用為集體內(nèi)部成員的宅基地、集體公共設(shè)施的建設(shè)用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)用地。集體不得在集體所有的土地上建設(shè)商品性住宅供集體外人士居住。如果需要在集體土地上進(jìn)行住宅開(kāi)發(fā)，必須首先由國(guó)家征收后再予以出讓?zhuān)瑢⒓w土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家土地所有權(quán)。國(guó)有土地使用權(quán)的出讓?zhuān)粌H是使用權(quán)的出讓?zhuān)彩情_(kāi)發(fā)權(quán)的賦予，在出讓合同中，土地的開(kāi)發(fā)密度、開(kāi)發(fā)條件都給予了明確的規(guī)定。

通過(guò)壟斷土地開(kāi)發(fā)權(quán)，國(guó)家壟斷了土地用途改變、增加開(kāi)發(fā)強(qiáng)度后所產(chǎn)生的土地增值，也由此形成了中國(guó)特色的土地財(cái)政。所謂出讓金的收入，很大程度上也包括土地開(kāi)發(fā)權(quán)的許可費(fèi)。

一、國(guó)家壟斷土地開(kāi)發(fā)權(quán)帶來(lái)的嚴(yán)重后果

但國(guó)家壟斷土地開(kāi)發(fā)權(quán)，也帶來(lái)一些嚴(yán)重后果。

首先，造成中國(guó)的房?jī)r(jià)偏高?，F(xiàn)在，一線(xiàn)城市的房?jī)r(jià)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出民眾的承受水平。房?jī)r(jià)偏高的根本原因，就是國(guó)家壟斷了住宅用途的土地供應(yīng)。大量的工業(yè)用地，由于地方政府存在著招商引資的壓力，其供應(yīng)往往是很低的地價(jià)，甚至是零地價(jià)，政府并且往往給與稅收減免等優(yōu)惠。而住宅用地的土地供應(yīng)，卻一直采取招、拍、掛的競(jìng)價(jià)方式，以至于拍出了一個(gè)又一個(gè)地王。房?jī)r(jià)的高企，透支了民眾的消費(fèi)能力，導(dǎo)致了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的畸形結(jié)構(gòu)，不利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。

第二，國(guó)家壟斷土地開(kāi)發(fā)權(quán)，間接造成民眾的土地權(quán)益不斷受到侵害。國(guó)家對(duì)土地開(kāi)發(fā)權(quán)的壟斷，意味著任何土地想改變用途，進(jìn)行更高密度和更高強(qiáng)度的開(kāi)發(fā)，都必須首先由國(guó)家（具體表現(xiàn)為基層政府）征收，然后再由國(guó)家出讓使用權(quán)和開(kāi)發(fā)權(quán)于受讓人，即使這一出讓中受讓人并非為了公共利益的需要。因此導(dǎo)致了中國(guó)的所謂征收，并非為了公共利益的需要，而是土地要進(jìn)行更高密度的開(kāi)發(fā)。即使不符合公共利益方面的要求，即使原來(lái)的土地使用權(quán)人的使用權(quán)尚在權(quán)利期限內(nèi)，為了改變用途，基層政府也不得不征收。同時(shí)，也因?yàn)榈胤秸蝎@取出讓金的動(dòng)力，征收就變得很難控制，由此導(dǎo)致了地方政府和農(nóng)民之間的矛盾和糾紛。換句話(huà)說(shuō)，國(guó)家對(duì)土地開(kāi)發(fā)權(quán)的壟斷，某種程度上是以不斷征收農(nóng)民土地并不斷予以出讓為代價(jià)的，這是一種間接侵犯農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)為手段的土地開(kāi)發(fā)制度。

第三，國(guó)家壟斷土地開(kāi)發(fā)權(quán)，不利于土地的高效利用。在國(guó)家壟斷土地開(kāi)發(fā)權(quán)的模式下，土地權(quán)利人的開(kāi)發(fā)范圍，是國(guó)家所明確規(guī)定的，國(guó)家規(guī)定做什么，權(quán)利人就只能做什么。這使得當(dāng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況發(fā)生變化的時(shí)候，土地權(quán)利人很難根據(jù)自己的需要，根據(jù)自己的判斷，及時(shí)地調(diào)整土地的開(kāi)發(fā)使用方式，而必須等待國(guó)家征收以后，再去和其他人競(jìng)價(jià)獲取新用途的土地使用權(quán)和開(kāi)發(fā)權(quán)。

由于出讓采取了招、拍、掛的方式，現(xiàn)有的土地權(quán)利人未必在土地招、拍、掛中成功勝出，因此在實(shí)踐中往往導(dǎo)致，對(duì)一塊土地，政府根據(jù)規(guī)劃改變了用途，但原使用權(quán)人的使用權(quán)，依然在有效期內(nèi)，政府要征收，因?yàn)榍啡狈?wù)于公共利益方面的名義而很難進(jìn)行；另一方面，現(xiàn)使用權(quán)人又沒(méi)有根據(jù)新的土地利用規(guī)劃改變具體土地利用的權(quán)利，由此形成政府收不回，而使用權(quán)人又無(wú)法開(kāi)發(fā)的尷尬困境。

相反，如果賦予土地權(quán)利人以開(kāi)發(fā)權(quán)，而政府控制土地利用的規(guī)劃，就可以使土地使用權(quán)人根據(jù)規(guī)劃的改變，及時(shí)地調(diào)整開(kāi)發(fā)的策略，及時(shí)地改變土地的用途；賦予土地權(quán)利人以開(kāi)發(fā)權(quán)，就等于賦予了土地的權(quán)利人因時(shí)、因地、因人而利用土地的自由，將形成在土地利用方面的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，有助于實(shí)現(xiàn)土地的高效利用。

第四，國(guó)家壟斷土地開(kāi)發(fā)權(quán)，不利于反腐倡廉。由于地方政府成為土地的經(jīng)營(yíng)者，由于地方政府的商人化，地方政府招商引資進(jìn)行GDP競(jìng)賽就非常難以避免。而為招商引資，地方政府往往要在土地，尤其是工業(yè)用地的出讓金方面，進(jìn)行減免和優(yōu)惠，這里就必然形成巨大的利益尋租空間。當(dāng)一塊土地的用途需要改變，需要出讓新的開(kāi)發(fā)權(quán)的時(shí)候，雖然法律規(guī)定開(kāi)發(fā)權(quán)的出讓要進(jìn)行招、拍、掛，進(jìn)行公開(kāi)競(jìng)價(jià)，但實(shí)際上往往難以做到。

比如說(shuō)，土地上已經(jīng)有了一個(gè)給定用途的土地使用權(quán)人，其在土地上有建筑物、構(gòu)筑物或者樹(shù)木等，而不愿意搬遷，但政府又要開(kāi)發(fā)，勢(shì)必要和現(xiàn)權(quán)利人有一定的協(xié)商，允許現(xiàn)使用權(quán)人分享一定的利益，或者令對(duì)方以某種方式成為新的開(kāi)發(fā)權(quán)人。再有，有些土地開(kāi)發(fā)，在招、拍、掛出讓之前，必須有未來(lái)的開(kāi)發(fā)人前期介入，包括勘測(cè)、設(shè)計(jì)與規(guī)劃等，這些前期介入者也要求在未來(lái)取得土地的使用權(quán)和開(kāi)發(fā)權(quán)。一方面要堅(jiān)持公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式，另一方面又要確保特定人取得土地使用權(quán)和開(kāi)發(fā)權(quán)，這導(dǎo)致實(shí)踐中的串標(biāo)等違規(guī)行為不可避免。

因此，國(guó)家壟斷土地開(kāi)發(fā)權(quán)，地方政府就會(huì)陷入兩難的困境，完全按照招、拍、掛公開(kāi)競(jìng)價(jià)，可能導(dǎo)致土地的開(kāi)發(fā)無(wú)法進(jìn)行，沒(méi)有辦法確保最合適的土地開(kāi)發(fā)人獲得土地開(kāi)發(fā)權(quán)。而如果采取措施讓合適的土地開(kāi)發(fā)人獲得土地開(kāi)發(fā)權(quán)，又不得不犧牲公開(kāi)的競(jìng)價(jià)機(jī)制，從而可能導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失，使地方政府承擔(dān)巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)。

總之，國(guó)家壟斷土地開(kāi)發(fā)權(quán)，是基于國(guó)家的商人化，基于國(guó)家對(duì)土地利益的追求而形成的一種過(guò)時(shí)的土地開(kāi)發(fā)和財(cái)政模式。在反腐倡廉不斷推進(jìn)深入，在地方政府債務(wù)高企，亟需獲得新的穩(wěn)定收入來(lái)源的情況下，在中國(guó)積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一元、和諧包容、共同發(fā)展的背景下，這樣的操作已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)發(fā)展的需要。

尤其是，面臨高昂房?jī)r(jià)透支經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的現(xiàn)實(shí)，要切實(shí)降低企業(yè)成本，降低民眾生活成本，從對(duì)房地產(chǎn)的依賴(lài)轉(zhuǎn)變到對(duì)科技創(chuàng)新的依賴(lài)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，國(guó)家壟斷土地開(kāi)發(fā)權(quán)的模式必須廢棄。

二、正確理解國(guó)家土地開(kāi)發(fā)權(quán)壟斷的放棄

國(guó)家放棄壟斷土地開(kāi)發(fā)權(quán)，不是國(guó)家對(duì)土地利用規(guī)劃管制的軟化。為實(shí)現(xiàn)土地的高效利用，為實(shí)現(xiàn)城市生活的安全及其他社會(huì)公共利益，土地規(guī)劃及其管制，是世界各國(guó)的通行做法。未來(lái)國(guó)家土地開(kāi)發(fā)權(quán)壟斷的放棄，只是賦予了土地使用權(quán)人，根據(jù)規(guī)劃的變更，在規(guī)劃的范圍內(nèi)，自主調(diào)整土地具體利用的自由。

換句話(huà)說(shuō)，在國(guó)家壟斷土地開(kāi)發(fā)權(quán)的模式下，土地使用人利用土地，不僅必須符合規(guī)劃的需要，而且必須取得國(guó)家對(duì)土地利用的具體許可或者授權(quán)，是典型的“只有國(guó)家允許的，才是行為人可做的”這樣一個(gè)資源使用模式。而未來(lái)國(guó)家放棄開(kāi)發(fā)權(quán)壟斷并將開(kāi)發(fā)權(quán)賦予給土地權(quán)利人之后，只要不違反規(guī)劃，使用權(quán)人就可以在土地規(guī)劃的范圍內(nèi)，自主決定土地的利用和開(kāi)發(fā)。這屬于典型的“只要國(guó)家不禁止，權(quán)利人就可以自由加以利用”，實(shí)際上是一種政府關(guān)于土地利用的“負(fù)面清單”模式，這將極大拓展土地使用人的利用自由，也將使政府能集中更多精力和資源，去做好規(guī)劃的制定、實(shí)施和監(jiān)督工作。

簡(jiǎn)言之，未來(lái)國(guó)家放棄開(kāi)發(fā)權(quán)壟斷，等于國(guó)家將放棄地主身份，主要負(fù)責(zé)公權(quán)力的行使，而把土地利用的具體自由，賦予給具體的土地使用權(quán)人，這將實(shí)現(xiàn)關(guān)于土地的公權(quán)和私權(quán)的分置與平衡。

但國(guó)家放棄壟斷土地開(kāi)發(fā)權(quán)，并不意味著國(guó)家放棄對(duì)土地增值的分享，所改變的只是分享模式。國(guó)家壟斷土地開(kāi)發(fā)權(quán)，很重要的一個(gè)理由，被認(rèn)為是孫中山提出的“漲價(jià)歸公”，即土地之所以增值，并非土地使用權(quán)人個(gè)人的投資或者勞動(dòng)的投入所致，而更多是公共設(shè)施建設(shè)所帶來(lái)的增值。固然，漲價(jià)不可全部地給予使用權(quán)人，國(guó)家有權(quán)利也有理由加以分享，但問(wèn)題在于分享的模式。

現(xiàn)代發(fā)達(dá)國(guó)家，大部分采取的是財(cái)產(chǎn)稅或者物業(yè)稅的分享模式，不管土地的用途如何，每年土地權(quán)利人都應(yīng)該按照土地價(jià)值的一定比例，繳納土地稅或者物業(yè)稅。當(dāng)土地用途改變時(shí)，土地產(chǎn)生增值，相應(yīng)地國(guó)家分享的收入就會(huì)自動(dòng)增加。而且這一分享模式，相對(duì)于出讓金這種一次性買(mǎi)斷，有一個(gè)穩(wěn)定的現(xiàn)金流，保障了政府財(cái)政的安全。

而國(guó)家壟斷土地開(kāi)發(fā)權(quán)模式下的出讓制度，卻可能由于短期內(nèi)政府賣(mài)地獲得的出讓金驟增，而讓政府產(chǎn)生財(cái)政幻象，以至于過(guò)度支出，一旦日后出讓金不可持續(xù)，政府財(cái)政將會(huì)遭遇巨大困難。同時(shí)，由于出讓模式是一次性買(mǎi)斷，很難避免在估價(jià)等過(guò)程中判斷者的失誤或者尋租。但征收財(cái)產(chǎn)稅或者物業(yè)稅卻可以有效地避免這一問(wèn)題，可以說(shuō)，不但可以避免國(guó)有資產(chǎn)流失，也可防范出讓過(guò)程中的貪污腐敗等尋租問(wèn)題。

國(guó)家將放棄壟斷土地開(kāi)發(fā)權(quán)，雖然沒(méi)有明確解禁小產(chǎn)權(quán)房，但實(shí)際上為小產(chǎn)權(quán)房的合法化提供了一個(gè)有效路徑。雖然相關(guān)方案和講話(huà)都強(qiáng)調(diào)允許集體在其建設(shè)用地上建設(shè)租賃住房，即只租不賣(mài)。但一旦允許租賃，相關(guān)長(zhǎng)期租約照樣可以使承租人取得穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)，從而達(dá)到和買(mǎi)賣(mài)類(lèi)似的效果。

問(wèn)題的核心并不在于是否可以買(mǎi)賣(mài)，而在于是否允許集體在其建設(shè)用地上建設(shè)高密度的用于外部人居住的住宅，即是否賦予集體土地商品性住宅的開(kāi)發(fā)權(quán)。目前深圳很多集體開(kāi)發(fā)建設(shè)的此類(lèi)租賃住宅，將因此獲得合法性。

三、賦予農(nóng)民集體土地開(kāi)發(fā)權(quán)所需要的制度配套

首先是從土地出讓金財(cái)政要向土地稅收財(cái)政轉(zhuǎn)變，即建立財(cái)產(chǎn)稅或者物業(yè)稅的配套制度。

從歷史的經(jīng)驗(yàn)看，封建國(guó)家“普天之下莫非王土”。尤其是在英國(guó)，自1066年諾曼征服之后，土地被視為國(guó)王所有，國(guó)王在最初都將自己視為土地的所有權(quán)人，而將土地使用權(quán)或者保有權(quán)出讓給人民。這一做法的背景是國(guó)家的稅收能力不足，出讓金因此承擔(dān)著稅收的功能。后來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，隨著現(xiàn)代民族國(guó)家的建立，英國(guó)等國(guó)家及時(shí)實(shí)現(xiàn)了從出讓金到稅收的轉(zhuǎn)變。英國(guó)如此，澳大利亞也是如此。在澳大利亞各州建立初期，領(lǐng)土被宣布為女王所有，政府也建立了一套競(jìng)價(jià)的出讓機(jī)制。但一旦出讓完畢，由于政府無(wú)法承擔(dān)不斷征收土地不斷再出讓的政治風(fēng)險(xiǎn)，因此逐步承認(rèn)了民眾穩(wěn)定的永久性土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，而改采了土地物業(yè)稅制度。

中國(guó)內(nèi)地的土地使用權(quán)出讓制度源于香港，其制度原理和英國(guó)的土地制度一脈相承，即國(guó)家擁有土地的所有權(quán)，民眾從國(guó)家手里獲得土地使用權(quán)。最初的使用權(quán)也是有期限的，但依國(guó)家規(guī)定，使用權(quán)到期后自動(dòng)續(xù)期，等于間接變?yōu)橛谰谩Ｏ鄳?yīng)地，如果規(guī)劃即土地的用途改變，土地使用人就可做出相應(yīng)調(diào)整，根據(jù)新的規(guī)劃用途進(jìn)行開(kāi)發(fā)，而不必由國(guó)家征收后再按照新用途進(jìn)行出讓?zhuān)@等于間接賦予了土地權(quán)利人以土地開(kāi)發(fā)權(quán)。相應(yīng)地，國(guó)家的出讓金將變成按照年度繳納的差餉即物業(yè)稅或者土地稅。

實(shí)際上中國(guó)目前正面臨著放棄出讓金制度，改采物業(yè)稅制度的有利契機(jī)。目前，國(guó)內(nèi)多個(gè)住宅小區(qū)，土地使用權(quán)已經(jīng)到期，根據(jù)《物權(quán)法》第一百四十九條的規(guī)定，住宅類(lèi)出讓土地使用權(quán)到期后自動(dòng)續(xù)期，從而，再次要權(quán)利人一次性繳納巨額出讓金，基本上是不現(xiàn)實(shí)的。但如果房屋所有權(quán)人完全獨(dú)享自動(dòng)續(xù)期后的土地利益，也沒(méi)有道理。通過(guò)物業(yè)稅制度，就可以很好地解決續(xù)期后國(guó)家對(duì)土地價(jià)值的分享問(wèn)題。而一旦物業(yè)稅制度得以建立，國(guó)家就不再需要借助壟斷開(kāi)發(fā)權(quán)獲得高額出讓金來(lái)分享土地利益，從而將為承認(rèn)集體土地的開(kāi)發(fā)權(quán)，乃至承認(rèn)國(guó)有土地上土地使用權(quán)人的土地開(kāi)發(fā)權(quán)掃清制度障礙。

其次，土地開(kāi)發(fā)權(quán)賦予本身，將為物業(yè)稅的順利出臺(tái)奠定基礎(chǔ)。在反對(duì)物業(yè)稅的理由中，很重要的一條就是，物業(yè)稅是對(duì)土地私有者征收的稅，而我國(guó)實(shí)行土地公有（具體分為城市土地的國(guó)家所有和農(nóng)村土地的集體所有兩種形式），個(gè)人只是擁有使用權(quán)，并非所有權(quán)。但實(shí)際上，我國(guó)的土地使用權(quán)就相當(dāng)于大陸法系其他國(guó)家的土地所有權(quán)，不論在城市還是農(nóng)村，土地已經(jīng)以使用權(quán)形式間接變成了民眾個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)。試想一下，如果一個(gè)土地使用權(quán)不但是永久的，而且還可以在國(guó)家規(guī)劃的范圍內(nèi)自由開(kāi)發(fā)利用，這和大陸法系的土地所有權(quán)又有什么區(qū)別呢？

國(guó)家放棄壟斷土地開(kāi)發(fā)權(quán)，還要正確處理其后土地開(kāi)發(fā)權(quán)的歸屬?；\統(tǒng)地說(shuō)允許集體土地進(jìn)入住宅租賃市場(chǎng)是不準(zhǔn)確的，還要明確規(guī)定到底誰(shuí)是開(kāi)發(fā)權(quán)的主體。是作為土地所有權(quán)人的農(nóng)民集體？還是作為土地使用權(quán)人的農(nóng)民個(gè)人。

國(guó)土資源部《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》規(guī)定，村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織可以自行開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)，也可以通過(guò)聯(lián)營(yíng)、入股等方式建設(shè)運(yùn)營(yíng)集體租賃住房。這里強(qiáng)調(diào)的是，開(kāi)發(fā)的主體是集體經(jīng)濟(jì)組織，而集體經(jīng)濟(jì)組織本來(lái)就是集體土地所有權(quán)的行使者，可見(jiàn)，依目前規(guī)定，開(kāi)發(fā)權(quán)的主體是集體而非農(nóng)民個(gè)人。但這樣會(huì)引起的另一個(gè)問(wèn)題是，如果允許集體開(kāi)發(fā)，而不允許農(nóng)民個(gè)人享有開(kāi)發(fā)權(quán)，集體為了開(kāi)發(fā)，必然要對(duì)農(nóng)民的宅基地予以收回，原來(lái)國(guó)家征收集體土地再予出讓的做法，就會(huì)在集體和農(nóng)民個(gè)人之間重演，國(guó)家的土地財(cái)政，就會(huì)演變成集體的土地財(cái)政。

而且，由于集體的公法地位尚不明確，集體對(duì)農(nóng)民宅基地的收回尚無(wú)法被認(rèn)定為征收，集體也缺乏對(duì)村民有效的威懾力，一旦發(fā)生糾紛，更難處理。對(duì)此如何應(yīng)對(duì)，還需要進(jìn)一步明確。

筆者認(rèn)為，既然土地開(kāi)發(fā)權(quán)是賦予具體的土地使用權(quán)人根據(jù)土地利用規(guī)劃及時(shí)調(diào)整具體土地利用方式的自由，土地開(kāi)發(fā)權(quán)原則上應(yīng)該由具體的土地使用權(quán)人享有才能發(fā)揮這一制度目的。因此我們建議，不管是國(guó)有土地還是集體土地，土地開(kāi)發(fā)權(quán)都應(yīng)該賦予給具體占有土地的使用權(quán)人。

當(dāng)然，在集體土地上，如果并不存在具體的宅基地使用權(quán)人或者建設(shè)用地使用權(quán)人，則無(wú)疑，集體自身是集體土地使用權(quán)的享有者，相應(yīng)地也就是該土地開(kāi)發(fā)權(quán)的所有者。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，在十三個(gè)城市進(jìn)行利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的試點(diǎn)以及國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明的最新講話(huà)，允許集體在其土地上建設(shè)用于租賃的商品住房，乃至允許非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地也可以作為住宅用地，表面上看是一次住宅供地的改革，將擴(kuò)大供地主體，直接效應(yīng)會(huì)是降低房?jī)r(jià)，但其制度效應(yīng)的本質(zhì)在于，國(guó)家將放棄對(duì)土地開(kāi)發(fā)權(quán)的壟斷，而將土地的開(kāi)發(fā)權(quán)賦予給具體的土地使用人。隨著社會(huì)的發(fā)展，被賦權(quán)的主體也會(huì)從目前的農(nóng)民集體，不斷地?cái)U(kuò)展到具體的土地使用權(quán)人，從而開(kāi)啟土地開(kāi)發(fā)利用上政府“負(fù)面清單”的管理模式。其制度變革的偉大意義，不容忽視。