據(jù)十三屆全國人大一次會議審議通過的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，國家發(fā)展和改革委員會、國家工商行政管理總局和商務(wù)部三部委下屬的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)一并入了以國家工商行政管理總局為基礎(chǔ)新組建的國家市場監(jiān)督管理總局。整合后的新反壟斷執(zhí)法機構(gòu)隸屬于國家市場監(jiān)督管理總局，與后者的其他司局合署辦公。自此，我國反壟斷執(zhí)法中存在差不多十年之久的“三分天下”局面終于結(jié)束。

一、反壟斷執(zhí)法中的“三國演義”

自2008年8月1日《反壟斷法》生效以來，我國的反壟斷執(zhí)法權(quán)一分為三，已成為影響《反壟斷法》全面有效落實的原因之一。這十年來，反壟斷執(zhí)法常常被業(yè)界戲稱為“三國演義”。

依據(jù)國務(wù)院辦公廳2008年下發(fā)的有關(guān)各部委主要職責、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制的規(guī)定（又稱“三定方案”），國家發(fā)改委下屬的價格監(jiān)督檢查司，即2011年7月1日更名后的價格監(jiān)督檢查與反壟斷局（下稱“國家發(fā)改委反壟斷局”），延續(xù)了1998年5月1日起施行的《價格法》賦予的職權(quán)，適用《反壟斷法》第十三條第一款，可以查處競爭對手間串謀定價行為；并依據(jù)《反壟斷法》第十四條到十九條新賦予的職權(quán)，可以查處行業(yè)協(xié)會操縱價格行為、上游經(jīng)營者固定或限制下游經(jīng)銷商最低轉(zhuǎn)售價格，以及濫用支配地位過高或過低定價等價格壟斷行為。

從2011年10月起，國家發(fā)改委反壟斷局先后調(diào)查了中國電信、中國聯(lián)通濫用市場支配地位案，部分進口奶粉、鏡片和外資與合資品牌汽車三大行業(yè)限制最低轉(zhuǎn)售價格行為，以及液晶面板、汽車零配件、國際海運等領(lǐng)域的一系列國際價格卡特爾大案，更于2015年對高通公司（美國半導體和電信設(shè)備制造商）濫用市場支配地位行為開出破紀錄的約60.88億元罰款，可謂所到之處勢如破竹。

從2014年9月起至今，在三定方案并未做出調(diào)整的情況下，該局累計調(diào)查了全國各地7起行政機關(guān)濫用行政權(quán)力限制競爭的行為，做到了查辦一起曝光一起。2016年6月14日，《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》發(fā)布，國家發(fā)改委牽頭組建了公平競爭審查聯(lián)席會議，并在2017年敦促各省發(fā)改委年內(nèi)至少查辦并公布兩件濫用行政權(quán)力限制競爭案件。

相比頗具“曹魏風范”的國家發(fā)改委反壟斷局，商務(wù)部反壟斷局根據(jù)三定方案專門負責經(jīng)營者集中行為的反壟斷審查。由于這項職權(quán)與國家發(fā)改委和工商總局的反壟斷執(zhí)法權(quán)限交叉較少，又與2003年以來商務(wù)部條法司外資并購審查存在連續(xù)性，執(zhí)法人才儲備較多，因此可以“偏安東吳”。雖然，根據(jù)《反壟斷法》第九條規(guī)定，負責協(xié)調(diào)三大反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的國務(wù)院反壟斷委員會將其辦公室設(shè)在商務(wù)部反壟斷局，但自2013年國家發(fā)改委反壟斷局疾風驟雨般掀起一系列執(zhí)法浪潮之后，后者已成為影響反壟斷執(zhí)法指南起草、推動《反壟斷法》修訂的重要力量，更在2014年查辦高通案時，直揭反壟斷委員會專家咨詢組成員存在給企業(yè)做顧問收取顧問費的現(xiàn)象，使商務(wù)部終止了為高通案提供顧問意見的中國社科院研究員張昕竹的專家咨詢組聘任關(guān)系。

市場監(jiān)管是工商行政管理機關(guān)最核心的工作，自1992年12月1日《反不正當競爭法》生效后就一直承擔查處公用企業(yè)濫用獨占地位行為和政府部門限制市場競爭行為。但是由于處罰力度弱，而且絕大多數(shù)處罰決定沒有公開，所以無法起到以儆效尤的作用，更無法滿足改革開放深入發(fā)展，以及我國加入世貿(mào)組織后擴大開放的要求?！斗磯艛喾ā飞б詠恚瑖夜ど炭偩指鶕?jù)國務(wù)院三定方案延續(xù)了以往《反不正當競爭法》賦予的職能，其反壟斷與反不正當競爭執(zhí)法局（下稱“國家工商總局反壟斷局”）負責查處價格壟斷行為以外的壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位，以及濫用行政權(quán)力限制競爭行為。

但由于實踐中價格串謀往往與劃分市場、操縱投標、限制產(chǎn)量與銷量等非價格類協(xié)議并存，搭售、排他交易也往往與歧視定價、忠誠折扣、過高定價、交叉補貼等濫用市場支配地位行為交織在一起，所以工商系統(tǒng)與發(fā)改委系統(tǒng)之間長期存在的執(zhí)法權(quán)限交叉問題，只能因循“誰先立案誰查處的原則處理”的“搶單模式”來解決。例如，在各地保險業(yè)、建材業(yè)壟斷協(xié)議的查處中就都出現(xiàn)過這樣的情況。

相比之下，工商系統(tǒng)辦案數(shù)量在三大反壟斷執(zhí)法機構(gòu)中最少，已查結(jié)的58個案件中有39個為縣市區(qū)域內(nèi)案件，處罰金額低，社會影響小。而且由于工商系統(tǒng)取消了垂直管理，各地工商部門隸屬于各級地方政府，所以過去九年半，各地工商部門在公用企業(yè)濫用市場支配地位問題的查處上仍對《反不正當競爭法》存在路徑依賴。例如根據(jù)國家工商總局披露，2016年各地各級工商部門適用《反不正當競爭法》對公用企業(yè)立案1267件，同年各省適用處罰嚴格的《反壟斷法》的立案數(shù)量僅為14件，約為前者的9%。雖然國家工商總局也查處了利樂集團（瑞典食品加工與包裝解決方案提供商）濫用市場支配地位案，并先后于2014年、2015年啟動對微軟公司和阿里巴巴集團的反壟斷調(diào)查，工商系統(tǒng)依然難免給外界留下反壟斷執(zhí)法力度最弱的印象。

但2013年起，工商系統(tǒng)反壟斷執(zhí)法的處罰決定全部做到了全文在線公開，證據(jù)鏈條清晰，論證詳細，法條援引規(guī)范，為其他兩大反壟斷執(zhí)法系統(tǒng)樹立了依法行政的榜樣。因此，工商系統(tǒng)反壟斷執(zhí)法被業(yè)界喻為“諸葛治下的蜀漢”，并不為過。

二、反壟斷執(zhí)法最需要透明度

上述反壟斷執(zhí)法權(quán)“三分天下”的局面，終于通過新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革得以終結(jié)。

此時此刻，回頭直面過去，總結(jié)以往執(zhí)法權(quán)分散、交叉所導致的問題，無疑對反壟斷執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一后的工作具有重要的指導意義，也可以讓公眾了解過去十年反壟斷執(zhí)法中鮮為人知的問題與困境。這樣的梳理對那些反對反壟斷執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一的聲音，也是最好的回應(yīng)。在這些問題與困境之中，執(zhí)法透明度不足是首要的。

沒有執(zhí)法透明度，企業(yè)就無法預(yù)見其日常分銷合同、戰(zhàn)略合作、知識產(chǎn)權(quán)授權(quán)協(xié)議、行業(yè)自律規(guī)則、并購與合營等行為的法律后果。沒有執(zhí)法透明度，外界就無法監(jiān)督反壟斷執(zhí)法者如何行使自由裁量權(quán)，就難免誘發(fā)權(quán)力尋租，或者為地方政府、行業(yè)協(xié)會游說執(zhí)法者創(chuàng)造可能，導致應(yīng)立案的未立案，已立案的久拖不決以至違法者可以繼續(xù)靠拖延牟利，甚至出現(xiàn)執(zhí)法爛尾、應(yīng)重罰的卻從輕發(fā)落、應(yīng)整改的卻整改不到位等事端。沒有執(zhí)法透明，缺少社會監(jiān)督，各級反壟斷執(zhí)法者的上級機關(guān)，也容易被“蒙在鼓里”，競爭執(zhí)法以及反壟斷法配套規(guī)則、國家競爭政策的制定就容易被“少數(shù)人”、“少數(shù)企業(yè)”挾持。

換言之，反壟斷執(zhí)法透明度沒有強制性保障，不僅會讓企業(yè)家容易投機取巧，甚至走上行賄的歧路，還會使反壟斷執(zhí)法失去獨立性、中立性、權(quán)威性的基礎(chǔ)。

在信息不對稱、市場發(fā)展瞬息萬變的環(huán)境下，推進專業(yè)化很強的反壟斷執(zhí)法工作，尤其離不開以執(zhí)法透明為前提的社會監(jiān)督來助力，否則容易讓反壟斷執(zhí)法工作不明不白地穿上“皇帝的新衣”，陷入進退失據(jù)的兩難。

2008年11月，曾參與《反壟斷法》起草的原商務(wù)部條約法律司巡視員郭京毅就因大肆收受賄賂而被捕。其先后利用《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》自由裁量空間大、執(zhí)法不透明的便利，在國美電器收購永樂家電案中收受國美電器董事局主席黃光裕賄賂110萬元，在SEB集團（法國小家電巨頭）收購蘇泊爾集團（中國炊具行業(yè)龍頭企業(yè)）一案中收受蘇泊爾集團董事長蘇顯澤賄賂30萬元。

三、商務(wù)部反壟斷局信息披露有限

由于2007年8月30日頒布的《反壟斷法》僅明確規(guī)定，附條件批準或禁止實施的并購、合營等經(jīng)營者集中案件需要商務(wù)部反壟斷局公布審查決定全文，所以截至2017年底，商務(wù)部反壟斷局僅公布了35個附條件批準和2個禁止實施的經(jīng)營者集中案件審查決定，且全部為涉外案件，而1952個無條件批準的案件都沒有公布審查批準的理由和證據(jù)。

由于從認定是否構(gòu)成經(jīng)營者集中、是否達到申報標準、是否未達申報標準也應(yīng)申報、是否已在獲批之前實施了經(jīng)營者集中行為、是否應(yīng)依法申報而未申報所以應(yīng)被立案調(diào)查、如何界定相關(guān)市場、如何計算市場份額、如何分析競爭格局到如何評估并購案對市場競爭的影響，每個環(huán)節(jié)都存在自由裁量權(quán)，所以在缺乏信息披露的情況下，外界很難監(jiān)督這些自由裁量權(quán)是否使用得當，是否做到了執(zhí)法尺度的統(tǒng)一和公平。因此，外國媒體和企業(yè)難免質(zhì)疑商務(wù)部反壟斷局對國內(nèi)企業(yè)的并購和涉及外資企業(yè)的并購是否適用了一樣嚴格的審查尺度。尤其是：一方面，中國南車與中國北車（均從事鐵路機車和城市軌交車輛及相關(guān)產(chǎn)品設(shè)計制造）合并、中海集團與中遠集團（航運業(yè)兩大央企）合并、組建中國鐵塔公司（由原“中國通信設(shè)施服務(wù)股份有限公司”更名而得）、中國建材與中國中材（均為建筑行業(yè)央企）合并之類央企合并重組，以及金隅股份與冀東水泥重組等地方國企的整合相繼無條件獲批，而另一方面，阿里巴巴、騰訊、京東、攜程、美團、滴滴等國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)巨頭企業(yè)之間的并購業(yè)務(wù)多年來無一依法申報，但也無一因而被處罰、被拆分。

2014年4月起，商務(wù)部反壟斷局要求，對市場競爭影響小、涉及市場份額少于25%的經(jīng)營者集中簡易案件實施申報信息摘要公示，接受社會監(jiān)督。這一定程度上使外界了解了經(jīng)營者集中申報的部分情況。但是，商務(wù)部反壟斷局卻并沒有“舉輕以明重”，同樣公布那些對市場競爭影響更大，更應(yīng)當接受社會監(jiān)督的非簡易案件。而且，即便是對簡易案件的審查，也沒有及時公布審查結(jié)論。這為一些申報人通過錯誤陳述、隱瞞或提交錯誤數(shù)據(jù)信息，來換取簡易案件資格，爭取早日獲批創(chuàng)造了可乘之機。這樣的案件即便東窗事發(fā)，最終按普通案件審查，也沒有曝光或公開處罰過一起，例如杜蕾斯母公司利潔時（英國快速消費品生產(chǎn)巨頭）收購美贊臣（美國奶粉生產(chǎn)商）案。

許多并購案件的審批結(jié)果，獲批時間都倍受國內(nèi)資本市場關(guān)注，例如目前有待商務(wù)部反壟斷局批準的高通收購恩智浦（荷蘭半導體企業(yè)）案，后者就有很多股東本身是對沖基金。審批不確定性大，透明度低，乃至于有國內(nèi)媒體曾在2013年3月20日商務(wù)部記者招待會上提問時質(zhì)疑：“商務(wù)部是全球最年輕的并購交易監(jiān)管機構(gòu)，但它也被投資者視為立場難以解讀，并且極易受到政治決策影響的一個監(jiān)管者。這種不透明性所帶來的不確定性，給一些對沖基金獲得意外利潤帶來了機會……”

由于商務(wù)部反壟斷局批準經(jīng)營者集中個案后，要經(jīng)過商務(wù)部部長簽發(fā)審查決定，才能將審查決定送達給當事人，且整個流程從受理到立案，從補充材料到召開專家論證會、延長調(diào)查期限，直至最終批準，都沒有信息披露，因此容易出現(xiàn)當事人還沒拿到批文，而獲批信息就已經(jīng)走漏的情況，極易誘發(fā)內(nèi)幕交易。

例如，2014年由阿里巴巴集團董事局主席馬云作為自然人控股的浙江融信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有限公司收購恒生電子公司一案，在9月26日正式審查決定送達前，財新傳媒記者就已于9月21日率先在題為“商務(wù)部內(nèi)部已無條件批準馬云收購恒生集團”的報道中寫道：“從權(quán)威渠道了解的進展是，商務(wù)部對此案的內(nèi)部審批意見已經(jīng)形成，待完成程序后不日即將公布?！?

四、發(fā)改委系統(tǒng)反壟斷執(zhí)法處罰決定披露仍不完全

2014年，代表在華歐洲企業(yè)的中國歐盟商會曾反復建議我國提高反壟斷執(zhí)法透明度。當年9月，國家發(fā)改委反壟斷局開始公開其做出的處罰決定全文。但對從輕或減免處罰的細節(jié)，仍披露不足。

例如，2014年，國家發(fā)改委對12家日本企業(yè)進行反壟斷調(diào)查，建設(shè)機械企業(yè)住友公司提出了書面陳述申辯材料，“要求按照合資公司歸屬住友的權(quán)益對銷售額進行部分修正”。發(fā)改委反壟斷局采納了該材料，將住友的罰款金額調(diào)減5232萬元人民幣。但這種罰款減輕的情形在我國沒有公開的先例，也缺少法律依據(jù)，更沒有公開聽證，且沒有在國家發(fā)改委官方公告《日本十二家企業(yè)實施汽車零部件和軸承價格壟斷被國家發(fā)展改革委罰款12.35億元》和對住友的處罰決定（發(fā)改辦價監(jiān)處罰[2014]9號）中提及。

地方發(fā)改委系統(tǒng)反壟斷執(zhí)法機構(gòu)中，只有上海做到了所有反壟斷處罰決定全部全文在線公開。刨除近一半省份發(fā)改委和物價局下設(shè)的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)至今還未適用《反壟斷法》查辦案件的情況，其余省份中，只有江蘇、北京、甘肅、山西、陜西和湖北省的物價局做到了部分價格壟斷行為處罰決定的全文公開，且往往缺乏媒體宣傳。

例如，江蘇省反壟斷執(zhí)法機構(gòu)2017年8月30日對Vivo手機江蘇總經(jīng)銷商限制最低價格的處罰，直到2018年全國兩會期間才公開向媒體介紹?？梢詫φ盏氖?，2015年江蘇省物價局對奔馳汽車同類限制最低轉(zhuǎn)售價格行為的違法處罰就及時予以曝光，且處罰力度為奔馳上一年度在江蘇銷售額的7%，是處罰Vivo力度（上一年度總經(jīng)銷額1%）的7倍。

界面新聞2015年3月4日發(fā)布的獨家報道“奔馳反壟斷調(diào)查最終被罰5億”披露：“從奔馳內(nèi)部證實，奔馳方面主動交代了中國一些區(qū)域的確存在壟斷行為，這一舉動換得了發(fā)改委不進一步主動出擊查處被交代地區(qū)之外的其他地區(qū)，所以處罰額度比預(yù)估大大減小?！眻?zhí)法者的這種安排同樣缺乏《反壟斷法》依據(jù)，涉嫌違反《行政處罰法》，但在該報道被國內(nèi)外媒體轉(zhuǎn)載以后并未被辟謠。

負責Oppo和Vivo在江蘇、安徽、山東、浙江四省總經(jīng)銷的江蘇百勝電子有限公司半年多以前是否也與執(zhí)法者達成類似妥協(xié)，至今沒有官方披露。

可喜的是，自2014年9月以來，發(fā)改委系統(tǒng)非常重視對濫用行政權(quán)力限制競爭案件的曝光，對落實公平競爭審查制度起到推動作用，這方面的進展也獲得歐美同行的好評。2007年起，國家發(fā)改委主管的《中國價格監(jiān)督檢察》雜志（后更名為《中國價格監(jiān)管與反壟斷》）定期刊載價監(jiān)司即后來的價格監(jiān)督檢查與反壟斷局的工作大事記，披露鮮為人知的辦案細節(jié)，尤其是沒有被媒體廣為報道的案件的細節(jié)，例如對出版、民航、石化、證券等領(lǐng)域價格操縱行為的舉報受理與調(diào)查進展。但遺憾的是，該欄目自2014年起中斷后，就再沒恢復，以至外界無法監(jiān)督哪些案件的調(diào)查因為何種原因被停了下來。

五、工商系統(tǒng)反壟斷執(zhí)法透明度仍有提升空間

雖然《反壟斷法》對處罰決定的公開并未做強制要求，但是從2013年7月30日起，國家工商總局反壟斷局對自身及各省反壟斷執(zhí)法機構(gòu)做到了所有處罰決定全部全文在線公開。只不過，反壟斷執(zhí)法權(quán)三分所形成“競爭關(guān)系”并沒有促使發(fā)改委系統(tǒng)的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)和商務(wù)部反壟斷局也同樣做到每個案件都全文公開

但是由于缺乏每季度或每年度對各省工商反壟斷執(zhí)法工作進展的集中通報，相比過去5年累計公開查結(jié)7個反壟斷案件的內(nèi)蒙古工商、湖南工商，至今還有黑龍江、吉林、河北、北京、天津、上海、福建、貴州、西藏、青海、甘肅、陜西、山西合計13個?。ㄊ?、自治區(qū)）九年半沒有適用《反壟斷法》公開查結(jié)一個案件，可見地方反壟斷執(zhí)法阻力之大，國法落實之難，官員問責之艱。

值得一提的是，工商系統(tǒng)查辦的濫用行政權(quán)力限制競爭案件，無論是1992年12月1日以來適用《反不正當競爭法》查辦的，還是2008年8月1日以來適用《反壟斷法》查辦的，幾乎都沒有公開。這客觀上導致相關(guān)執(zhí)法工作根本起不到以儆效尤的作用，以至于全國各地各級行政機關(guān)、管理公關(guān)事務(wù)的組織長期存在大量被國內(nèi)外企業(yè)詬病的濫用行政權(quán)力限制競爭行為，阻礙我國國內(nèi)統(tǒng)一市場、公平競爭秩序的形成，損害民間投資者的利益。直到2018年2月12日江蘇省工商局公布《關(guān)于依法糾正蘇州市道路運輸管理機構(gòu)濫用行政權(quán)力排除競爭、限制競爭行為的建議》, 工商系統(tǒng)才算實現(xiàn)濫用行政權(quán)力限制競爭案件曝光率“零的突破”。

另一方面，工商系統(tǒng)反壟斷執(zhí)法個案調(diào)查處理周期普遍較長。許多案件雖僅涉縣市范圍，但從立案到查結(jié)，可以前后拖沓三年以上。例如，廣西自治區(qū)工商部門查處的河池市保險行業(yè)壟斷協(xié)議案，自2013年12月19日立案，至2017年3月20日才查結(jié)，持續(xù)了39個月。

與國家工商總局調(diào)查周期同樣多于三年的利樂案、微軟案不同，一些地方工商部門查辦的反壟斷案件沒有披露立案時間，調(diào)查進展，聽證情況。由于國家工商總局與各省工商局已不是垂直領(lǐng)導關(guān)系，難以直接介入地方個案執(zhí)法，所以，如果沒有對相關(guān)信息的統(tǒng)一披露，地方工商部門的反壟斷執(zhí)法進程就無法受到社會有效監(jiān)督，外界就無法了解，哪些案件立案后因為哪些原因而被停止調(diào)查，或者因為哪些原因而調(diào)查進展緩慢。例如，因京東商城舉報，國家工商總局2015年11月授權(quán)浙江工商局調(diào)查阿里巴巴集團旗下天貓商城與商家簽訂排他協(xié)議是否違反《反壟斷法》，該案至今石沉大海。

六、展望未來

反壟斷執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)一，宣告我國反壟斷執(zhí)法進入了一個新時代。但是除了機構(gòu)名稱新、牌子新以外，究竟反壟斷執(zhí)法將新在哪里，這需要首先完善保障執(zhí)法透明的規(guī)則，確保反壟斷執(zhí)法全過程接受社會監(jiān)督。唯有如此，反壟斷執(zhí)法的獨立性、中立性、權(quán)威性才能真正得以樹立，才能真正推動各地市場監(jiān)管機構(gòu)在反壟斷執(zhí)法規(guī)范化、精細化上開展競爭，全面改進我國的反壟斷執(zhí)法，更好地為進入新時代的中國特色社會主義市場經(jīng)濟保駕護航。