去年底，當(dāng)美國國會通過7000億軍費授權(quán)法案時，輿論一片嘩然，驚呼特朗普的擴軍大幕已經(jīng)拉開。實則不然。正如本專欄前一篇所討論的，那筆不太算數(shù)的7000億大單無法把特朗普送到擴軍起跑線。隨著2019財年軍費申請的拋出，特朗普擴軍的熱身跑才真正來到了最后一公里。

目前，美國2018財年的軍費撥款案仍未出臺。國會此前依照舊例，通過為期兩年的《（2011年）預(yù)算控制法案》修正案，上提了軍費帽。在當(dāng)前美國政府運作所依靠的臨時撥款案過期后（3月23日），最終的2018財年軍費撥款案將會與臨時上提后的預(yù)算帽找齊。正是在這一背景下，特朗普政府完成了首次自主編列的預(yù)算申請（2018財年預(yù)算在一定程度上仍是奧巴馬時代的延續(xù)）。

6860億美元怎么花

由于美國國會通過了針對2011年預(yù)算案的最新兩年期修正案，2018、19財年的國防（不僅包括軍費）與非國防預(yù)算水平都有明顯提升。在最新的2019年預(yù)算申請中，特朗普政府的國防開支部分充分利用了臨時預(yù)算帽給出的空間，而非國防開支則大大低于預(yù)算帽的限制。這顯示了特朗普政府花錢的重點，也反映了共和黨在民事支出方面的一貫觀點（及利益）。

數(shù)據(jù)：五角大樓

此次軍費申請7%的增幅并非冷戰(zhàn)后最高，但在軍費總量上已可以支撐特朗普的擴軍承諾。從人員擴編到主要武器系統(tǒng)的研發(fā)和裝備開支，里根擴軍之后的紀(jì)錄都被刷新。五角大樓對于此次6860億美元軍費申請的表述基礎(chǔ)是特朗普政府對于國家安全戰(zhàn)略的定調(diào)，特別是中俄帶來的挑戰(zhàn)與“威脅”。在這6860億中，6170億為基礎(chǔ)軍費，690億為應(yīng)急海外行動經(jīng)費（OCO）。這是一份幾乎滿足了美軍所有需要的申請。

數(shù)據(jù)：五角大樓

在行動與維護、人員開支、采購、研發(fā)這傳統(tǒng)的四個開支大頭中，行動與維護的費用依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他幾項。一方面，美軍遲遲無法從伊斯蘭世界的主要軍事行動中脫身；另一方面，在與其他主要大國有關(guān)的戰(zhàn)略方向上（如西太、東歐、非洲），美軍也加大了非戰(zhàn)爭行動的力度；再者，由于常年高強度行動帶來的裝備老化、高昂的維護保養(yǎng)費用以及一線部隊出現(xiàn)的管理和人員素質(zhì)問題，美軍在維護方面的開支居高不下。

數(shù)據(jù)：五角大樓

具體到主要軍種和國防項目，2019財年的申請為海軍與陸戰(zhàn)隊的預(yù)算提高了28%，根據(jù)美國海軍新版的30年造艦計劃，2019財年預(yù)算申請中的購艦數(shù)量為10艘，預(yù)計在2020年艦船總數(shù)達到299艘，2023年達到326艘。

空軍的預(yù)算比2018年提高了10%，增加的大頭將主要用于提高各聯(lián)隊飛行小時與彈藥配發(fā)量，因為新裝備采購方面空軍可支配的經(jīng)費在過去兩年已經(jīng)達到高點，只需要維持同一水平。

2019財年預(yù)算為陸軍申請的部分將主要用于增加部隊規(guī)模和裝備更新，這與最近幾年陸軍預(yù)算主要用于增強作戰(zhàn)單位戰(zhàn)備水平的重點是有所區(qū)別的。

在戰(zhàn)略力量方面，導(dǎo)彈防御一如既往得到了特別重視。這里只談其中很有趣的一筆“小”款項，僅6600萬美元，將用于機載激光反導(dǎo)系統(tǒng)。機載激光武器系統(tǒng)（ABL）因經(jīng)費、技術(shù)等原因下馬以來，隨著無人機技術(shù)發(fā)展和使用經(jīng)驗的日益豐富、激光器技術(shù)的進步如輕型化和平均功率的提高，美軍于幾年前重啟了機載激光反導(dǎo)項目。相比之前依托波音747-400F機體的ABL，無人機在長航時滯空、隱身性、高空規(guī)避大氣環(huán)境影響等方面都有優(yōu)勢，理論上除了可以進行助推段反導(dǎo)之外，還可以打擊敵方發(fā)射裝置及高超音速飛行器。在核方面，這次的預(yù)算申請履行了早先《核態(tài)勢評估》的承諾，將重建美國的核基礎(chǔ)設(shè)施納入計劃。其中重點包括77億7千萬美元用于升級美國核項目設(shè)施，以及23億美元用于B-21戰(zhàn)略轟炸機的研發(fā)。

在人員方面，一方面新的預(yù)算申請希望增加現(xiàn)役部隊人數(shù)，另一方面，軍人工資標(biāo)準(zhǔn)將上調(diào)2.6%，成為近十年美軍工資幅度最大的一次上漲。在海外行動方面，阿富汗的經(jīng)費有小幅下降，而伊拉克、敘利亞以及東歐駐軍的開支水平將得到提升。

以上是此次軍費申請的概況，總體來說這是一份穩(wěn)中求進、主次分明的清單。如果我們進一步審視這份申請的一些特點，如軍種差異與重點項目，便能夠更好地理解其戰(zhàn)略判斷基礎(chǔ)，特別是對于中俄挑戰(zhàn)的重視。

邊緣維穩(wěn)與大國挑戰(zhàn)

雖然軍種差異在任何一個國家的軍費使用中都不稀奇，美國恐怕尤其如此。但新預(yù)算申請中出現(xiàn)的軍種差異清晰體現(xiàn)了特朗普政府對于美國未來國防安全戰(zhàn)略重心的理解。各軍種有不同的任務(wù)定位，一是在地緣大國的邊緣地帶維穩(wěn)，二是應(yīng)對新興大國挑戰(zhàn)。

從人員和行動及維護、裝備采購與研發(fā)這四項軍費大頭來說，在各軍種中，各項占陸軍軍費申請比例分別為35%、43%、15%與6%；在空軍，這些數(shù)字則分別為20%、32%、26%與21%。海軍與陸戰(zhàn)隊相對平衡。

很明顯，這幾個軍種的思路和未來任務(wù)定位是不同的。陸軍基本上是在力圖維持一支今天的軍隊，而空軍以及一定程度上的海軍則更側(cè)重為明天的軍隊做準(zhǔn)備。前線作戰(zhàn)的需要和考慮當(dāng)然可以作為不同軍種經(jīng)費使用差異的解釋，但對未來安全環(huán)境與戰(zhàn)略挑戰(zhàn)的考量才是最重要的因素。

陸軍的任務(wù)是繼續(xù)扮演在主要大國邊緣地帶“維穩(wěn)”的角色，而海空軍（特別是后者）的經(jīng)費規(guī)劃則毫不避諱地宣示了一種決心，體現(xiàn)了特朗普政府的國家安全戰(zhàn)略基調(diào)，那便是應(yīng)對崛起大國與美國之間縮小的軍事力量代差，并寄望于重建這種代差，即“抵消”思路。2019財年預(yù)算申請是特朗普政府第一次全面接管預(yù)算編列和相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃，面對中國的崛起和俄羅斯在軍事方面的局部復(fù)蘇，美國各軍種之間要面對和承擔(dān)不同的任務(wù)，在維持即戰(zhàn)力與拓展未來力量成長空間兩方面的比重上要做出不同的取舍。這是特朗普政府國際安全戰(zhàn)略環(huán)境判斷的體現(xiàn)。

除了軍種差異之外，一些具體的政策與項目也體現(xiàn)了特朗普政府對國家安全態(tài)勢的評估，特別是對地緣大國的提防，例如越來越受重視的高超音速武器。無論是否使用“抵消戰(zhàn)略”這一名頭，高超音速武器都是美國在面對新興大國挑戰(zhàn)時優(yōu)先級別非常高、并試圖依靠其來定義未來戰(zhàn)場規(guī)則的研發(fā)項目。而這些瞄準(zhǔn)明日之美軍的項目，也正如前文所述集中在空海軍。

此次軍費申請對于美國高超音速武器的發(fā)展將起到歷史性的作用。一方面，研發(fā)預(yù)算與項目數(shù)量都大大增加。預(yù)算提高了136%，由空軍、五角大樓先進技術(shù)開發(fā)署（DARPA）、防長辦公室及海軍分別負(fù)責(zé)的預(yù)研與型號項目總數(shù)已達8個，此次預(yù)算申請中的新增項目便有4個。這4個新增項目分別為：1）空軍主導(dǎo)的型號項目空射快反武器（ARRW），目標(biāo)是實現(xiàn)空射戰(zhàn)術(shù)級高超音速助推滑翔彈的試飛；2）空軍主導(dǎo)型號項目高超音速常規(guī)打擊武器（HCSW），定位同樣是戰(zhàn)術(shù)級高超音速助推滑翔彈試飛；3）DARPA主導(dǎo)并努力促成陸軍更多介入的預(yù)研作戰(zhàn)火力項目（OPFIRES），定位為陸射戰(zhàn)術(shù)級高超音速助推滑翔導(dǎo)彈技術(shù)驗證；4）海軍主導(dǎo)的型號常規(guī)快速打擊項目（CPS），定位為潛射戰(zhàn)略級高超音速助推滑翔彈研制。

數(shù)據(jù)：五角大樓

另一方面，高超音速武器的項目研制體系也出現(xiàn)了重大調(diào)整，DARPA與防長辦公室開始在高超音速武器項目上讓渡主導(dǎo)權(quán)。DARPA與防長辦公室在過去很長時間主導(dǎo)著高超音速武器的研究工作。本次預(yù)算申請出臺前后，他們?yōu)榱耸垢叱羲夙椖揩@得更多支持，不斷在公開場強調(diào)中俄挑戰(zhàn)甚至威脅。他們是成功的，高超音速項目已開始全面從技術(shù)預(yù)研轉(zhuǎn)為軍種主導(dǎo)的型號研制。

在美軍口徑中，中俄兩國出于反制美國反導(dǎo)體系的需要，在高超音速裝備研制方面已將美國甩在了后面。無論俄國最近高調(diào)公開的高超音速武器性能是否有宣傳的那樣出色或只是前蘇聯(lián)慣用的“戰(zhàn)略忽悠”（在一些性能如機動性上，俄方給出的信息是存在自相矛盾的），美軍很樂意把這種消息作為加速自身高超音速項目發(fā)展的理由。而中國對美國構(gòu)成的挑戰(zhàn)顯然更切實一些?？紤]到比俄羅斯更穩(wěn)健的強軍舉措、更健康的經(jīng)濟基礎(chǔ)以及技術(shù)研發(fā)和裝備生產(chǎn)體系，美軍高層是有理由感到焦慮的，如多次在公眾場合宣稱中國已通過東風(fēng)-17等項目對美國實現(xiàn)了趕超。

從這份預(yù)算申請空軍所主導(dǎo)的兩個高超音速項目ARRW和HCSW上，可以看出美軍的急迫。這兩個同為空射戰(zhàn)術(shù)級助推滑翔彈的項目，從技術(shù)特征和戰(zhàn)術(shù)要求來看，呈現(xiàn)了高低搭配的特點，在技術(shù)實現(xiàn)難度上一個步子比較大，一個則比較穩(wěn)妥。這種“兩條腿走路”的立項方式是為了讓美軍能夠盡早獲得相關(guān)作戰(zhàn)能力。一種面對競爭對手而時不我待的心態(tài)十分明顯。

2019財年預(yù)算申請吹響了特朗普擴軍的號角，不過它終究只是漫長軍費程序的第一步，華盛頓軍費政治的一些基本面依然不會發(fā)生改變：在2011年《預(yù)算控制法案》到期之前，關(guān)于國防與非國防開支的黨派政治將始終存在，軍費案仍然極有可能難產(chǎn)；被2011年法案所“加持”的本就冗長且意外叢生的軍費流程意味著，雖然新的兩年期修正案提高了預(yù)算帽，但2019財年的預(yù)算案想要按期完成仍是有挑戰(zhàn)的；那么2019財年開始之后（2018年10月1日）的一段時期內(nèi)軍費支出仍有可能是基于繼續(xù)撥款案的體制（也就是18財年軍費案的水平）。此外，我們不能忽視另一個重要因素：今年，是中期選舉年。