權(quán)力清單，就是把各級(jí)政府及其所屬工作部門掌握的各項(xiàng)公共權(quán)力進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)，并將權(quán)力的列表清單公之于眾，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。其中規(guī)定，“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程?！?015年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

目前，完善地方政府權(quán)力清單制度，需要推進(jìn)權(quán)力清單由1.0向2.0版本升級(jí)。

然而，筆者對比研究了三個(gè)區(qū)（最早探索權(quán)力清單制度的北京市西城區(qū)、第一個(gè)自貿(mào)區(qū)所在地上海市浦東新區(qū)、第一個(gè)公開省級(jí)權(quán)力清單的浙江省杭州市上城區(qū)）的權(quán)力清單后發(fā)現(xiàn)，權(quán)力清單在統(tǒng)一性和規(guī)范性方面存在不足，導(dǎo)致權(quán)力清單的權(quán)威性不夠，需要在其升級(jí)時(shí)予以調(diào)整和改進(jìn)。

一、地方政府權(quán)力清單在統(tǒng)一性和規(guī)范性方面存在不足

第一，權(quán)力清單的分類有不同，導(dǎo)致權(quán)力清單的條數(shù)有較大差異，統(tǒng)一性不夠。

分析三個(gè)區(qū)公開的權(quán)力清單，可以發(fā)現(xiàn)，權(quán)力清單在分類上有一定差異。

上海市浦東新區(qū)的權(quán)力類型有18種。北京市西城區(qū)的權(quán)力類型有10種。而杭州市上城區(qū)的權(quán)力類型有9種。具體內(nèi)容見表一。

權(quán)力分類不同，導(dǎo)致梳理出來的權(quán)力清單的總條款數(shù)有差異。而且不同區(qū)的相同部門梳理出的行政權(quán)力數(shù)也有較大差異。

具體而言，上海浦東新區(qū)行政權(quán)力條目數(shù)最多，北京西城區(qū)次之，杭州市上城區(qū)最少。以衛(wèi)計(jì)委為例，西城區(qū)衛(wèi)計(jì)委的行政權(quán)力事項(xiàng)為1013項(xiàng)，浦東新區(qū)衛(wèi)計(jì)委的行政權(quán)力事項(xiàng)為373項(xiàng)，上城區(qū)衛(wèi)計(jì)委的行政權(quán)力事項(xiàng)為60項(xiàng)。

第二，權(quán)力清單分類中的“其他行政權(quán)力”條款相差較大，規(guī)范性不強(qiáng)。

將“其他行政權(quán)力”設(shè)置為兜底條款，是權(quán)力清單梳理和形成的常規(guī)做法。然而，具體分析后發(fā)現(xiàn)，浦東新區(qū)在權(quán)力分類中設(shè)置了行政征用、行政合同、行政指導(dǎo)、行政規(guī)劃、行政決策等模塊。但西城區(qū)和上城區(qū)均沒有設(shè)置這些模塊，而是將它們納入“其他行政權(quán)力”條目之中。

這就導(dǎo)致其他行政權(quán)力條目差距比較大。以衛(wèi)計(jì)委為例，西城區(qū)衛(wèi)計(jì)委的其他行政權(quán)力數(shù)為34項(xiàng)，占本部門行政權(quán)力總數(shù)的3.35%；浦東新區(qū)衛(wèi)計(jì)委的其他行政權(quán)力數(shù)為5項(xiàng)，占本部門行政權(quán)力總數(shù)的1.34%；上城區(qū)衛(wèi)計(jì)委其他行政權(quán)力共24項(xiàng)，占本部門行政權(quán)力總數(shù)的40%。

第三，不同地區(qū)同一部門的權(quán)力清單在具體條款上差異較大，權(quán)威性不足。

三個(gè)不同地區(qū)相同部門的權(quán)力清單差異同樣較大。以衛(wèi)計(jì)委來看，三個(gè)區(qū)共同的行政權(quán)力中差異最大的是行政處罰，西城區(qū)衛(wèi)計(jì)委共有行政處罰926項(xiàng)，占該部門行政權(quán)力總數(shù)的91.41%；浦東新區(qū)衛(wèi)計(jì)委有行政處罰305項(xiàng)，占該部門全部行政權(quán)力的81.7%；而上城區(qū)衛(wèi)計(jì)委的行政處罰權(quán)為0。

第四，不同區(qū)對相同行政行為的歸類不同，法律依據(jù)也有差異，精細(xì)化程度有待提高。

三個(gè)區(qū)在權(quán)力清單所列的法律依據(jù)上有一定差異。以民政局為例，浦東新區(qū)將收養(yǎng)關(guān)系歸類為行政審批，而西城區(qū)和上城區(qū)則將之歸類為行政確認(rèn)。同時(shí)，西城區(qū)和浦東新區(qū)都以《中華人民共和國收養(yǎng)法》第15條為法律依據(jù)，而上城區(qū)除此之外還列出了《中國公民收養(yǎng)子女登記辦法》第2、12、41條作為依據(jù)。在法律依據(jù)的詳細(xì)程度上，上城區(qū)在法律依據(jù)中列出了相關(guān)條文的具體內(nèi)容，而浦東新區(qū)和西城區(qū)則僅僅列出了條目。

二、提高地方政府權(quán)力清單統(tǒng)一性和規(guī)范性的政策建議

權(quán)力清單將分散在各個(gè)法律、法規(guī)中的行政權(quán)力梳理并整合到一張清單之中，其梳理和形成過程應(yīng)當(dāng)以法律為依據(jù)?？傮w而言，不同地區(qū)的權(quán)力清單可以根據(jù)各地不同情況有所差異，但應(yīng)該大體一致，這樣才能體現(xiàn)權(quán)力清單的統(tǒng)一性和規(guī)范性，進(jìn)而彰顯其科學(xué)性和權(quán)威性。

首先，制定法律法規(guī)，為推進(jìn)地方政府權(quán)力清單的升級(jí)和完善提供制度保障。

目前，中央層面關(guān)于權(quán)力清單的制度規(guī)定，主要是2015年3月印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》。從法律地位上看，其在法律系統(tǒng)中的階位比較低；在內(nèi)容方面，其規(guī)定相對比較籠統(tǒng)，精細(xì)化程度不夠。

因此，筆者建議中央層面充分吸收近兩年來地方政府在權(quán)力清單方面好的經(jīng)驗(yàn)和做法，充分注意頂層設(shè)計(jì)和基層運(yùn)作相結(jié)合，制定權(quán)力清單方面法律法規(guī)，為推動(dòng)權(quán)力清單升級(jí)提供制度保障。

其次，完善權(quán)力分類，分設(shè)“必須設(shè)置項(xiàng)”和“自選特色項(xiàng)”，提高權(quán)力清單的統(tǒng)一性和科學(xué)性。

在權(quán)力清單法律法規(guī)中，明晰和明確權(quán)力清單的分類，提高權(quán)力清單的統(tǒng)一性和規(guī)范性。筆者建議權(quán)力清單的分類設(shè)立“必須設(shè)置項(xiàng)”和“自選特色項(xiàng)”。必須設(shè)置項(xiàng)是地方政府推進(jìn)權(quán)力清單升級(jí)的規(guī)定動(dòng)作，在此基礎(chǔ)上形成相對統(tǒng)一的地方政府權(quán)力清單2.0版本；自選特色項(xiàng)是各個(gè)地方政府根據(jù)自身管理和服務(wù)的特殊性而自行設(shè)計(jì)的選項(xiàng)，可以考慮實(shí)行限額2到3項(xiàng)，體現(xiàn)權(quán)力分類“大體一致、略有差異”的特點(diǎn)。

再次，明晰兜底條款，促進(jìn)“其他行政權(quán)力”分類的規(guī)范化。

對“其他行政權(quán)力”進(jìn)行規(guī)范，防止地方政府將“其他行政權(quán)力”作為一個(gè)筐，把各種無法在規(guī)定項(xiàng)中容納的權(quán)力事項(xiàng)放入其中，真正推進(jìn)地方政府簡政放權(quán)。因此，筆者建議作為兜底條款的“其他行政權(quán)力”堅(jiān)持“兩不”原則，即不可精簡的必需行政權(quán)力、不可納入既定選項(xiàng)的行政權(quán)力才能納入“其他行政權(quán)力”。并且，不斷縮小“其他行政權(quán)力”的種類和范圍。

最后，推進(jìn)動(dòng)態(tài)更新管理，提高地方政府權(quán)力清單的系統(tǒng)性和適應(yīng)性。

權(quán)力清單制度不是一蹴而就的工作，而是一項(xiàng)長期性制度；不是一次梳理和公布的簡單工作，而是一項(xiàng)持續(xù)性工程，應(yīng)隨著行政權(quán)力的變化及時(shí)加以調(diào)整和修改。因此，筆者建議對現(xiàn)有地方政府權(quán)力清單的法律依據(jù)進(jìn)行梳理和整理，強(qiáng)化規(guī)范和統(tǒng)一。同時(shí)，及時(shí)跟蹤行政權(quán)力的變化情況，推動(dòng)權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)更新管理。

（本文系國家社科基金項(xiàng)目《大城市區(qū)級(jí)政府權(quán)力清單的分類依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)化流程再造研究》的階段性成果，部分內(nèi)容曾發(fā)表在《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第一期，經(jīng)作者授權(quán)轉(zhuǎn)載）