非營利組織分布的密度主要受人口規(guī)模、老齡化率、外來人口比例、人均GDP、捐贈占比、政府支持等因素的影響。圖為2018年4月1日，江蘇省太倉市某小區(qū)舉行“千人公益徒步 關(guān)愛星星兒童”活動。 視覺中國 圖

過去二十年間，中國非營利組織發(fā)展迅猛，成為推動社會發(fā)展的一股重要組織力量。根據(jù)民政部發(fā)布的《2016年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》，截至2016年底，中國總共有70.2萬個社會組織，比2015年增長6.0％。但是，各地的非營利組織數(shù)量和增長情況卻差異極大。一些地區(qū)的社會組織迅速增長，而另一些地區(qū)的社會組織則乏善可陳。為什么非營利組織在各地的分布會如此不同？

非營利組織是社會的重要支柱之一，因此理解非營利組織的發(fā)展就具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。已有研究已較多涉及非營利組織的規(guī)模、范圍、地理分布、流行程度、地理密度和增長率等問題。但這些研究主要是跨國分析，或是在美國等發(fā)達國家進行的。相對來說，對中國非營利組織的地理分布卻研究甚少。已有對中國非營利組織的研究，多數(shù)是對特定地區(qū)的非營利組織進行案例研究，或者對多個地區(qū)的比較分析，缺少基于大樣本的定量研究。

在最近一項研究中，我們使用服務(wù)需求異質(zhì)性、人力資源和社會資本、政府支持三個理論視角，去解釋中國非營利組織的地理分布狀況。

一、非營利組織發(fā)展的影響因素

關(guān)于非營利組織（NPO）或非政府組織（NGO）的地理分布和增長，已有學(xué)者提出了許多理論，包括政府失靈和市場失靈理論、供給側(cè)理論、信任理論、福利國家理論、相互依賴理論等。

理解非營利組織的發(fā)展，至關(guān)重要的是解釋國家（政府）與社會之間的關(guān)系。政府與非營利組織的關(guān)系既可以是對立性或替代性的，也可以是相互依賴或互補性的。政府失靈理論認為，在提供公共服務(wù)并滿足公民的差異化服務(wù)需求方面，非營利組織比政府更有優(yōu)勢。政府適合“一刀切”地提供統(tǒng)一服務(wù)，這樣一來就無法滿足民眾各不相同的差異化需求。相對來說，非營利組織更擅長為民眾提供差別化和定制化的服務(wù)，并會在政府失靈的情況下涌現(xiàn)出來。因此，在政府缺位的情況下，非營利組織可以獲得更快的發(fā)展，以彌補政府提供公共服務(wù)的不足。

與之相反，相互依賴理論認為，政府和非營利組織是相互依賴的。二者可以建立伙伴關(guān)系或合作網(wǎng)絡(luò)，滿足公民的共同服務(wù)需求；政府與非營利組織各有所長，也可以分別滿足民眾的不同需求。因此，政府與非營利組織并非非此即彼的零和博弈，而是可以實現(xiàn)雙贏。在政府表現(xiàn)較好的地區(qū)，非營利組織也可以得到蓬勃發(fā)展，而不會受到政府的抑制。

組織生態(tài)理論指出，同一個產(chǎn)業(yè)或區(qū)域的組織會與其同行相互競爭，以獲得稀缺的資源并占據(jù)市場地位。就像自然生態(tài)條件下的物競天擇和適者生存一樣，在非營利組織密度較高的地區(qū)，由于同質(zhì)化競爭的排斥效應(yīng)，非營利組織的增長率會下降。

還有學(xué)者將上述理論加以綜合，并從非營利組織的供給和需求兩個方面加以解釋。無論是因為政府失靈、市場失靈還是公民的服務(wù)需求是多元化的，來自社會的強大需求都是推動非營利組織發(fā)展的關(guān)鍵因素。因此，在政府或市場無法滿足公民需求的地區(qū)，非營利組織將得到快速發(fā)展。

與此同時，非營利組織依賴政府補貼、捐贈、服務(wù)費等資源，因此來自供給側(cè)的資源供給也至關(guān)重要。特別是對中國的許多草根非營利組織而言，各種正式和非正式的資源對其生存與發(fā)展而言性命攸關(guān)。就此而言，在政府支持力度較大和捐贈基礎(chǔ)較好的地區(qū)，非營利組織的發(fā)展更加健康。

總體來說，將供給和需求這兩個方面加以結(jié)合，就可以對非營利組織的增長進行更加系統(tǒng)的解釋。

二、如何解釋中國各地的非營利組織發(fā)展？

中國是典型的“強政府、弱社會”的國家，非營利組織發(fā)展同政府的管控關(guān)系密切。一方面，政府對社會組織嚴加管控以維護社會穩(wěn)定。另一方面，政府吸納社會組織，將其作為公共服務(wù)提供的重要力量。

與此同時，中國是關(guān)系取向的社會，在正式制度缺失的情況下，非正式的人際關(guān)系往往在非營利組織發(fā)展方面發(fā)揮重要作用。同其他國家相比，盡管中國非營利組織的發(fā)展有獨特之處，但也同樣可以從供需理論加以解釋，即非營利組織的發(fā)展受到供給和需求兩個方面的因素綜合作用。

從服務(wù)需求的角度來說，民眾對公共服務(wù)的需求量和多元化程度越高，非營利組織就越容易得到快速增長。在服務(wù)需求的多元化方面，特別是少數(shù)民族、老年人、外地移民等群體對非營利組織的需求相對較強。我們認為，一個地區(qū)的總?cè)丝凇⒊擎?zhèn)登記失業(yè)率、少數(shù)民族人口比例、老齡化人口比例、外來人口比例等因素，同非營利組織的密度和增長可能存在正相關(guān)關(guān)系。

從人力資源和社會捐贈的供給方面而言，當?shù)啬芊裉峁┳銐虻闹驹刚吆途栀涃Y金，同非營利組織發(fā)展密切相關(guān)。我們認為，人均受教育年限、人均GDP、社會捐贈總額占GDP的比重、志愿者登記人數(shù)占總?cè)丝诘谋戎氐纫蛩?，可能同非營利組織發(fā)展正相關(guān)。

最后，從政府支持的角度來看，政府購買社會組織服務(wù)占預(yù)算總支出的比重同非營利組織發(fā)展正相關(guān)。相對來說，在行政級別越高的城市，非營利組織從政府獲得的支持力度就越大。政府支持也屬于供給方面的影響因素，我們將其單獨列出，以突出其對非營利組織的重要性。

三、對153個中國地級城市的定量分析

我們使用中國慈善聯(lián)合會2016年發(fā)布的第四屆（2014-2015年度）中國城市公益慈善指數(shù)報告披露的數(shù)據(jù)，研究非營利組織發(fā)展的影響因素。該報告向全國所有城市的民政部門發(fā)出數(shù)據(jù)統(tǒng)計和信息公開的申請，并對收到數(shù)據(jù)的城市進行評估和排名。該報告共計收到256個城市的數(shù)據(jù)，其中有153個地級城市，我們將其作為研究樣本。相對來說，樣本城市的總?cè)丝诤屯鈦砣丝诟啵司芙逃晗抟哺L，經(jīng)濟發(fā)展水平也更佳。

我們將各個城市的非營利組織數(shù)量除以總?cè)丝?，來衡量非營利組織的密度。具體來說，非營利組織包括公募基金、非公募基金、民辦非企業(yè)單位、社區(qū)組織等。如圖1所示，各地的非營利組織密度差異較大，一些地區(qū)達到每萬人有15個以上的非營利組織，而許多地區(qū)則不足5個。除了非營利組織的密度，我們還利用非營利組織數(shù)量從2014年到2015年的變化情況來衡量非營利組織的增長。

圖1 中國大陸地區(qū)地級市非營利組織密度（單位：每萬人非營利組織數(shù)量）

數(shù)據(jù)分析表明，非營利組織分布的密度主要受人口規(guī)模、老齡化率、外來人口比例、人均GDP、捐贈占比、政府支持等因素的影響。

從服務(wù)需求角度來看，人口規(guī)模越大，非營利組織的密度越高。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率和少數(shù)民族人口比例同非營利組織密度不存在明顯的相關(guān)關(guān)系，表明二者不是驅(qū)動非營利組織發(fā)展的主要因素。許多非營利組織都是為老年人和外來務(wù)工人員提供援助的，所以二者的需求同非營利組織發(fā)展關(guān)系密切。

從供給角度而言，經(jīng)濟狀況和社會捐贈是驅(qū)動非營利組織發(fā)展的關(guān)鍵因素，政府支持也發(fā)揮不容忽視的積極作用。我們沒有發(fā)現(xiàn)人口平均受教育年限和志愿者比例的顯著作用，說明人力資源和社會資本并沒有明顯影響非營利組織發(fā)展。上述研究表明，服務(wù)需求、社會資本和人力資源、政府支持同非營利組織的密度存在或強或弱的相關(guān)關(guān)系。

總體來說，服務(wù)需求方面的影響較弱，非營利組織分布的密度主要同各類有形資源的供給息息相關(guān)。這并不是說民眾的服務(wù)需求不重要，而可能同非營利組織的異地項目運營乃至遠程控制有關(guān)。比如，非營利組織的注冊地和運營地可能分離，非營利組織在資源富足的地區(qū)注冊以獲得稀缺資源，而在服務(wù)需求較強的地區(qū)運營項目。

對非營利組織增長的分析顯示，只有人口規(guī)模和政府支持同其存在明顯的相關(guān)關(guān)系，而其他因素則沒有產(chǎn)生顯著影響。我們還發(fā)現(xiàn)，非營利組織密度較高的地區(qū)，非營利組織的增長率較低，這符合組織生態(tài)理論的觀點。

四、進一步的討論

對中國153個地級市的研究表明，非營利組織的增長只同當?shù)氐娜丝谝?guī)模和政府支持有關(guān)。這項研究揭示了非營利組織發(fā)展背后的邏輯，也為進一步推動非營利組織發(fā)展提供了經(jīng)驗依據(jù)。

這項研究表明，非營利組織的分布密度和增長受到不同因素的影響。相對來說，非營利組織的分布密度主要受到歷史和地理因素的影響，同當?shù)氐馁Y源稟賦關(guān)系密切，而這在短期內(nèi)很難改變。但是，非營利組織的增長則同政府支持有很大關(guān)聯(lián)，說明來自政府的支持可以為非營利組織發(fā)展提供有力支撐。這意味著加大政府投入和支持，提供更加寬松的環(huán)境，可以有力促進非營利組織發(fā)展。

值得注意的是，這里僅考慮了登記注冊的非營利組織，顯然有大量尚未登記注冊的非營利組織未納入分析，而這有待于未來加以完善。隨著非營利組織登記注冊制度的改善，這一問題將可以得到極大緩解。如前所述，非營利組織的注冊和運營可能分屬多地，因此有必要從其項目運營的角度進行更進一步研究。此外，未來可以開展長期追蹤研究，以克服橫截面數(shù)據(jù)的局限。

（本文原文由中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授馬亮與中國礦業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授劉蕾合作撰寫，由馬亮改寫為中文。原始出版信息如下：Ma, L., & Liu, L. (2018). What Drives Nonprofit Prevalence and Growth in Local China: Is It Demand-Driven or Resource-Oriented?. China: An International Journal, forthcoming.）