流行病、食品安全、恐怖主義等危機頻現(xiàn)，使人類社會早已進入風險社會。與此同時，轉(zhuǎn)基因、核電等技術(shù)進步，也令各種危機進一步升級并愈加難以預料。層出不窮的應(yīng)急事件，讓人們對自身和家庭的安全感到擔憂，并期望政府能夠強化危機管理能力。民眾之所以對危機感到擔憂，同其對社會和政府的信任密不可分。

總體來說，政府危機治理能力包括能力和合法性兩個方面。一方面是政府預防和應(yīng)對危機的能力，這同政府掌握的資源和應(yīng)急管理架構(gòu)有關(guān)。另一方面是政府能否獲得民眾的信任和支持，并在危機管理時得到社會的支持和配合。如果民眾認為政府有能力和合法性去治理危機，那么相對來說就會感到更加安全，對社會問題的擔憂程度也會降低。

對中國這樣的多級政府而言，民眾對中央和地方政府的信任有所不同。相對來說，民眾更加信任中央政府，而對地方政府的信任則偏低。在非典、汶川地震等重大災(zāi)害和危機發(fā)生時，中央政府往往發(fā)揮較強的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，使民眾對中央政府的信任更強。同中央政府相比，地方政府在處理危機事件時經(jīng)常暴露出問題和不足，令民眾的信任也受到負面影響。中央和地方政府在危機管理中扮演不同作用，而民眾對不同層級政府的信任，可能會對其風險感知產(chǎn)生不同作用。

從社會信任的角度來看，如果人們比較容易相信社會上的陌生人，那么他們會感到更加安全，對社會風險的感知也會較低。所謂患難見真情，“一方有難八方支援”，社會互助會增強人們對應(yīng)對危機能力的信心。因此，社會信任會降低人們對社會問題的擔憂。

我們利用2013年中國30個省會城市居民的調(diào)查數(shù)據(jù)，研究政府信任和社會信任對民眾風險感知的影響。該調(diào)查根據(jù)各個城市的人口規(guī)模進行抽樣，每個城市分層隨機抽取150至300人，共計包括6000多人。

為衡量民眾的風險感知，調(diào)查問卷包括一道問題：在日常生活中，您是否經(jīng)常為下述問題感到擔心？答案包括刑事犯罪、交通事故、火災(zāi)/水災(zāi)、公共秩序混亂、食品安全、藥品安全、突發(fā)性傳染?。ㄈ绶堑?、禽流感等）、黑惡勢力、環(huán)境污染共9個選項。通過因子分析，我們將上述風險歸為兩類，一類包括刑事犯罪等6項，都是有關(guān)公共危機事件的；另一類包括食品安全、藥品安全、突發(fā)性傳染病3項，都是有關(guān)公共衛(wèi)生風險的。

為衡量民眾對中央和地方政府的信任程度，我們請受訪者對如下兩個陳述給出自己的評價：“中央政府出臺的政策一般而言是可信任的”；“本地政府出臺的政策一般而言是可信任的”。每個陳述提供五個答案供受訪者選出一個，即不擔心、不大擔心、一般、比較擔心、非常擔心，分別賦值1分至5分。需要說明的是，這樣的調(diào)查只能衡量民眾對政府出臺的政策是否信任，而未能全面涵蓋民眾對政府的信任。

社會信任往往較難衡量，因為人們可能會掩飾自己的真實想法。比如，過往的調(diào)查通常使用的問題是：你會信任一個陌生人嗎？為了測量社會信任，我們使用一道有趣的問題：假設(shè)您要出遠門一段時間，如果有必要，您會不會考慮把家里的鑰匙交給鄰居以便應(yīng)付一些緊急情況？我們認為，如果受訪者會考慮的話，那么則意味著他們所在的社區(qū)信任水平較高。由此得到的答案可以在一定程度上度量社會信任。

研究顯示，民眾最擔心的是食品安全和藥品安全，其次是環(huán)境污染，而這些都同公共衛(wèi)生關(guān)系密切。相對來說，民眾對交通事故、傳染病等的擔憂程度較低。民眾對社會問題的擔憂主要涉及兩個領(lǐng)域，分別是公共危機事件（如交通事故）和公共衛(wèi)生風險（如食品安全）。與公共危機事件相比，民眾更加擔憂公共衛(wèi)生問題。與此同時，不同城市的受訪者對社會風險的擔憂程度也有所不同（如圖1所示）。

研究表明，受訪者更加信任中央政府而不是地方政府。一半的受訪者對中央和地方政府的信任水平是一樣的，三成的受訪者更加信任中央政府，只有不到兩成的受訪者更加信任地方政府。與此同時，在對中央和地方政府的信任方面，各個城市的差別也非常明顯。我們發(fā)現(xiàn)，不到兩成的受訪者會在長期外出時將鑰匙交給鄰居，這意味著受訪者所在城市社區(qū)的社會信任水平較低。

我們發(fā)現(xiàn)，民眾對中央政府越信任，就會感到越安全，特別是在公共危機事件方面。這在一定程度上說明，對中央政府的信任會緩解民眾的社會風險感知。民眾對地方政府越信任，反而越對公共危機事件感到擔憂。這可能同地方政府的危機應(yīng)對能力不足有關(guān)，也同地方政府在危機處理時經(jīng)常成為“替罪羊”不無關(guān)系。此外，調(diào)查使用的問題涉及政府出臺的政策，這可能會影響我們的研究結(jié)果。

研究表明，民眾的社會信任程度不影響其對社會問題的擔憂。換句話說，民眾的社會信任程度與其對社會問題的擔憂關(guān)聯(lián)度不大。這可能是因為，社會信任水平較高的民眾，也會因此而更加擔憂社會風險。比如，相較于政府的公開信息發(fā)布，他們可能更相信口口相傳，從而往往導致以訛傳訛、謠言四起。值得注意的是，社會信任和政府信任因素都不影響民眾對公共衛(wèi)生風險的擔憂，說明信任因素在這些危機方面的影響不大。

這項研究表明，民眾的性別、年齡、學歷、媒體接觸和宗教信仰等都會影響其對社會問題的擔憂，而失業(yè)、家庭收入、婚姻狀況、是否有兒童、政治面貌等不影響民眾的風險感知。相對來說，女性、年齡較大、學歷較高的受訪者更加擔憂社會風險。

有宗教信仰的民眾對公共衛(wèi)生風險的擔憂更低，而經(jīng)常接觸媒體的受訪者則會更加擔心。宗教信仰能夠給人心靈的安靜，并使人們更加彼此互助，這可能更容易令人們感到安全。危機事件往往因媒體披露而放大社會風險，所以經(jīng)常瀏覽新聞的民眾會感到更加不安全。

本研究顯示，民眾普遍信任中央政府，從而進一步加強中央政府的危機管理能力，有助于降低民眾對社會風險的擔憂并增強民眾的社會安全感。十三屆全國人大一次會議設(shè)立應(yīng)急管理部，有力整合了過去分散在各個部門的應(yīng)急管理職能，對增強中央政府的危機管理能力至關(guān)重要，也有助于提升民眾的社會安全感。

（本文原文由中國人民大學公共管理學院副教授馬亮與挪威奧斯陸大學政治科學系教授Tom Christensen合作撰寫。出版信息如下：Ma, L., & Christensen, T. [2018]. Government Trust, Social Trust, and Citizens' Risk Concerns: Evidence from Crisis Management in China. Public Performance & Management Review, forthcoming。由馬亮改寫為中文。）