11月18日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行的通知》（《通知》）。

 《通知》從做好項(xiàng)目前期論證、推動(dòng)項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作、嚴(yán)防隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保障項(xiàng)目陽光運(yùn)行四方面提出14條舉措。

在做好項(xiàng)目前期論證方面，《通知》提出規(guī)范開展財(cái)政承受能力論證，省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)壓實(shí)轄內(nèi)市縣財(cái)政部門財(cái)政承受能力論證責(zé)任，指導(dǎo)市縣財(cái)政部門規(guī)范開展財(cái)政承受能力論證工作，嚴(yán)守每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任不超過當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出10%的紅線（以下簡稱10%紅線）。PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任超過10%紅線的地區(qū)，不得新上PPP項(xiàng)目；PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目。

其實(shí)早在2015年財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》就提出要求，示范項(xiàng)目所在地財(cái)政部門要認(rèn)真做好示范項(xiàng)目物有所值定性分析和財(cái)政承受能力論證，有效控制政府支付責(zé)任，合理確定財(cái)政補(bǔ)助金額，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。

2018年，財(cái)政部還對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力進(jìn)行了論證，論證結(jié)果顯示，總體看，財(cái)政承受能力10%的限額有力控制了各地PPP項(xiàng)目的數(shù)量、規(guī)模。

針對(duì)此次《通知》再強(qiáng)調(diào)這一紅線，上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)金融學(xué)院副教授、金融發(fā)展研究所副所長鐘輝勇對(duì)澎湃新聞?dòng)浾弑硎?，一是為了控制地方政府通過PPP模式給地方財(cái)政帶來比較大的財(cái)政壓力，二是也可以通過這種方式來倒逼地方政府提高PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出效率。

“這些年很多地方的‘10%紅線’已經(jīng)到了，但是又想上項(xiàng)目，就有一些地方通過各種理由規(guī)避‘10%紅線’?！?北京市惠誠律師事務(wù)所律師薛起堂對(duì)記者表示。

《通知》對(duì)一些規(guī)避“10%紅線”的行為進(jìn)行約束，包括，嚴(yán)禁“借用”未受益地區(qū)財(cái)政承受能力空間、嚴(yán)禁脫離項(xiàng)目實(shí)際通過“報(bào)小建大”等方式調(diào)整項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任等。

今年以來，PPP領(lǐng)域出臺(tái)多項(xiàng)鼓勵(lì)政策。今年4月，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十一次會(huì)議提出，要推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作模式規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行，引導(dǎo)社會(huì)資本參與市政設(shè)施投資運(yùn)營。5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》，提出規(guī)范有序推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作。10月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《第十次全國深化“放管服”改革電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案》，鼓勵(lì)商業(yè)銀行信貸資金等通過銀團(tuán)貸款、政府和社會(huì)資本合作（PPP）等方式，按照市場(chǎng)化原則加大對(duì)重要項(xiàng)目建設(shè)的中長期資金支持力度。

PPP投資情況企穩(wěn)回升。財(cái)政部PPP中心發(fā)布的《全國PPP綜合信息平臺(tái)管理庫項(xiàng)目2022年三季度報(bào)》顯示，今年以來，新入庫項(xiàng)目430個(gè)、投資額6935億元。三季度，新入庫項(xiàng)目151個(gè)、投資額2349億元。其中，9月新入庫項(xiàng)目44個(gè)、投資額1016億元。

薛起堂認(rèn)為，得益于政策的鼓勵(lì)，今年P(guān)PP項(xiàng)目的數(shù)量有所增加，此次出臺(tái)的《通知》也是為了在項(xiàng)目數(shù)量上來的同時(shí)，嚴(yán)格控制、保證其規(guī)范發(fā)展，這樣才長遠(yuǎn)可持續(xù)。

《通知》中提到的“保障社會(huì)資本充分競爭”，在薛起堂看來也是亮點(diǎn)之一，尤其是明確規(guī)定“地市級(jí)、縣區(qū)級(jí)地方人民政府實(shí)際控制的國有企業(yè)（上市公司除外）可以代表政府方出資參與PPP項(xiàng)目，不得作為本級(jí)PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方?！?/p>

2014年財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》曾明確“本指南所稱社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國有企業(yè)?！?/p>

“后來，這一規(guī)定被突破，出現(xiàn)本級(jí)政府的國有企業(yè)還在投本級(jí)政府的項(xiàng)目?！毖ζ鹛谜f，“很多地方政府好的項(xiàng)目都讓自己政府的國有企業(yè)做了，這樣就沒有保障社會(huì)資本的充分競爭?！贝舜巍锻ㄖ穼⑦@一要求回歸，也是為了讓市場(chǎng)充分競爭。

與之相通，《通知》在隨后的規(guī)范存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目運(yùn)作方面提出，TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交）項(xiàng)目不得由本級(jí)政府實(shí)際控制的國有企業(yè)作為社會(huì)資本方搞“自我循環(huán)”，不得通過將無經(jīng)營性收益的公益性資產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓或者分年安排財(cái)政資金支付資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓成本等方式虛增財(cái)政收入。

此外，薛起堂認(rèn)為，在強(qiáng)化項(xiàng)目履約管理方面，《通知》強(qiáng)調(diào)“政府方應(yīng)帶頭誠信履約，維護(hù)良好營商環(huán)境”也值得關(guān)注，“政府5年一換屆，而PPP的項(xiàng)目時(shí)長可能達(dá)10-30年，強(qiáng)調(diào)政府方帶頭誠信履約也是為了避免‘新官不理舊賬’的問題?！?/p>

從2014年P(guān)PP模式作為吸引調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)的重要方式至今，其規(guī)模一直在壯大。前述《全國PPP綜合信息平臺(tái)管理庫項(xiàng)目2022年三季度報(bào)》顯示，2014年以來，累計(jì)入庫項(xiàng)目10331個(gè)、投資額16.5萬億元；累計(jì)簽約項(xiàng)目8430個(gè)、投資額13.8萬億元，累計(jì)開工建設(shè)項(xiàng)目6651個(gè)、投資額11.0萬億元。

與此同時(shí)，制度建設(shè)的不完善成為PPP模式發(fā)展的瓶頸。2021年，財(cái)政部曾在《對(duì)十三屆全國人大四次會(huì)議第9528號(hào)建議的答復(fù)》中提到，現(xiàn)行PPP管理制度法律層級(jí)和效力較低，且由于PPP監(jiān)管趨嚴(yán)等原因，部分地方開始采用一些尚無制度規(guī)范的非傳統(tǒng)投融資模式實(shí)施項(xiàng)目，存在一定地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。對(duì)此，財(cái)政部表示將配合司法部等有關(guān)方面加快推進(jìn)PPP立法進(jìn)程。

“沒有統(tǒng)一立法，各部委、各地都在出臺(tái)相關(guān)文件，導(dǎo)致管理混亂，如果出臺(tái)統(tǒng)一的立法，將有利于PPP的健康運(yùn)營。”薛起堂說。

此外，鐘輝勇認(rèn)為，地方政府在推出項(xiàng)目方面，應(yīng)重點(diǎn)推出真正有收益的項(xiàng)目，提高社會(huì)資本參與的積極性。同時(shí)，在與社會(huì)資本的合作方面，應(yīng)該更加有市場(chǎng)化的思維。

以下為《通知》全文：

關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行的通知

財(cái)金〔2022〕119號(hào)

各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)政局：

　　為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行，現(xiàn)就有關(guān)事項(xiàng)通知如下： 

　　一、做好項(xiàng)目前期論證 

　?。ㄒ唬┏浞肿龊庙?xiàng)目前期工作。地方財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同有關(guān)方面科學(xué)把握PPP模式的適用范圍，對(duì)于屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、需求長期穩(wěn)定、回報(bào)機(jī)制清晰、收益水平合理、具有運(yùn)營內(nèi)容的項(xiàng)目，可采用PPP模式實(shí)施，優(yōu)先實(shí)施具有強(qiáng)運(yùn)營屬性、具有長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益的項(xiàng)目。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)會(huì)同有關(guān)方面依法依規(guī)做好項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)、用地、環(huán)評(píng)等前期工作，科學(xué)編制項(xiàng)目實(shí)施方案，合理設(shè)置項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和投資回報(bào)機(jī)制，探索開展綠色治理（ESG）評(píng)價(jià)，充分挖掘項(xiàng)目潛在經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益，算好整體賬和長遠(yuǎn)賬，持續(xù)增強(qiáng)項(xiàng)目決策的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性、規(guī)范性。 

　?。ǘ┮?guī)范開展財(cái)政承受能力論證。省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)壓實(shí)轄內(nèi)市縣財(cái)政部門財(cái)政承受能力論證責(zé)任，指導(dǎo)市縣財(cái)政部門規(guī)范開展財(cái)政承受能力論證工作，嚴(yán)守每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任不超過當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出10%的紅線（以下簡稱10%紅線）。合理分擔(dān)跨地區(qū)、跨層級(jí)項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任，嚴(yán)禁通過“借用”未受益地區(qū)財(cái)政承受能力空間等方式，規(guī)避財(cái)政承受能力10%紅線約束。審慎合理預(yù)測(cè)一般公共預(yù)算支出規(guī)模和增長率，嚴(yán)禁脫離項(xiàng)目實(shí)際通過“報(bào)小建大”等方式調(diào)整項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任，規(guī)避財(cái)政承受能力10%紅線約束。PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任超過10%紅線的地區(qū)，不得新上PPP項(xiàng)目；PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目。 

　?。ㄈ簩?shí)項(xiàng)目庫管理責(zé)任。財(cái)政部授權(quán)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心（以下簡稱財(cái)政部PPP中心）負(fù)責(zé)全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫（以下簡稱PPP項(xiàng)目庫）的建設(shè)、管理及信息統(tǒng)計(jì)、發(fā)布、篩查等工作。PPP項(xiàng)目庫分為準(zhǔn)備庫和執(zhí)行庫，處于項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購階段的項(xiàng)目納入準(zhǔn)備庫，主要用于項(xiàng)目儲(chǔ)備和交易撮合；處于項(xiàng)目執(zhí)行階段的項(xiàng)目納入執(zhí)行庫，重點(diǎn)加強(qiáng)項(xiàng)目全生命周期預(yù)算管理、績效管理、履約管理。PPP項(xiàng)目庫項(xiàng)目堅(jiān)持“屬地管理”原則，地方財(cái)政部門負(fù)責(zé)本級(jí)PPP項(xiàng)目的入庫審核、動(dòng)態(tài)調(diào)整、監(jiān)督管理以及項(xiàng)目信息的錄入、更新、篩查等工作，對(duì)本級(jí)入庫PPP項(xiàng)目的規(guī)范性以及項(xiàng)目信息的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性負(fù)責(zé)。省級(jí)財(cái)政部門對(duì)轄內(nèi)項(xiàng)目庫項(xiàng)目管理負(fù)總責(zé)。 

　?。ㄋ模┙∪?xiàng)目入庫聯(lián)評(píng)聯(lián)審機(jī)制。地方財(cái)政部門要認(rèn)真把好項(xiàng)目入庫審核關(guān)，會(huì)同有關(guān)方面建立健全項(xiàng)目入庫聯(lián)評(píng)聯(lián)審機(jī)制，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目入庫審核與地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范工作協(xié)同和信息共享，重點(diǎn)審核項(xiàng)目是否適宜采用PPP模式實(shí)施，項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)、土地、環(huán)評(píng)等前期手續(xù)是否完備，實(shí)施方案編制和財(cái)政承受能力論證是否規(guī)范，PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力是否超過10%紅線，按照穿透式監(jiān)管原則審核項(xiàng)目是否存在其他影響PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作、增加地方政府隱性債務(wù)的情形，對(duì)于存在上述情形之一的項(xiàng)目不得入庫。地方財(cái)政部門應(yīng)組織相關(guān)方面及時(shí)將相關(guān)評(píng)審意見上傳全國PPP綜合信息平臺(tái)存檔備查。 

　　二、推動(dòng)項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作 

　　（五）保障社會(huì)資本充分競爭。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持公平、公正、公開原則，依法擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營能力的社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目。鼓勵(lì)國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)等各類市場(chǎng)主體作為社會(huì)資本方平等參與PPP項(xiàng)目。地市級(jí)、縣區(qū)級(jí)地方人民政府實(shí)際控制的國有企業(yè)（上市公司除外）可以代表政府方出資參與PPP項(xiàng)目，不得作為本級(jí)PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方。地方財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同有關(guān)方面加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方資質(zhì)的穿透管理，防止內(nèi)幕交易、關(guān)聯(lián)交易，防止政企權(quán)責(zé)不清和地方保護(hù)主義。 

　?。┮?guī)范存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目運(yùn)作。擬采用轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交（TOT）等方式盤活存量資產(chǎn)的項(xiàng)目，應(yīng)具有長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益，嚴(yán)格履行國有資產(chǎn)評(píng)估、轉(zhuǎn)讓程序，合理確定轉(zhuǎn)讓價(jià)格。TOT項(xiàng)目不得由本級(jí)政府實(shí)際控制的國有企業(yè)作為社會(huì)資本方搞“自我循環(huán)”，不得通過將無經(jīng)營性收益的公益性資產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓或者分年安排財(cái)政資金支付資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓成本等方式虛增財(cái)政收入。 

　　（七）完善項(xiàng)目績效管理。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)和項(xiàng)目實(shí)際科學(xué)設(shè)定PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)及指標(biāo)體系，健全績效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)及其結(jié)果應(yīng)用，將PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為按效付費(fèi)的重要依據(jù)，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)資本的激勵(lì)約束。 

　?。ò耍?qiáng)化項(xiàng)目履約管理。政府和社會(huì)資本雙方應(yīng)切實(shí)增強(qiáng)誠信守約意識(shí)，依法依規(guī)履行合同義務(wù)，保障項(xiàng)目有序?qū)嵤┖凸卜?wù)持續(xù)穩(wěn)定供給。政府方和社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)依據(jù)合同約定按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金和項(xiàng)目公司注冊(cè)資本，不得以任何方式抽回、挪用。政府方應(yīng)帶頭誠信履約，維護(hù)良好營商環(huán)境，不得以拖延竣工驗(yàn)收時(shí)間、延遲績效考核等方式，拖欠政府付費(fèi)。 

　　三、嚴(yán)防隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 

　?。ň牛┘訌?qiáng)項(xiàng)目合同審核。地方財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同有關(guān)方面嚴(yán)格做好本級(jí)PPP項(xiàng)目合同審查，嚴(yán)禁在項(xiàng)目合同及相關(guān)補(bǔ)充協(xié)議中約定由政府方或政府方出資代表向社會(huì)資本方回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)、保障最低收益、承擔(dān)社會(huì)資本方投資本金損失、承擔(dān)項(xiàng)目融資償還責(zé)任以及以其他名股實(shí)債方式融資等兜底條款。嚴(yán)禁通過簽訂抽屜協(xié)議、陰陽合同等方式規(guī)避監(jiān)管。 

　?。ㄊ┘訌?qiáng)項(xiàng)目執(zhí)行信息復(fù)核。地方財(cái)政部門應(yīng)督促已簽約PPP項(xiàng)目相關(guān)參與方按規(guī)定在PPP項(xiàng)目庫上傳項(xiàng)目合同等材料并更新項(xiàng)目相關(guān)信息。省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)組織對(duì)項(xiàng)目合同內(nèi)容、社會(huì)資本方資格條件等進(jìn)行復(fù)核，對(duì)于存在違反地方政府債務(wù)管理規(guī)定情形、社會(huì)資本方不符合資格條件的項(xiàng)目，不得納入執(zhí)行庫。未納入執(zhí)行庫的項(xiàng)目，不得安排財(cái)政預(yù)算。 

　?。ㄊ唬┮?guī)范項(xiàng)目預(yù)算管理。PPP項(xiàng)目政府方按照PPP項(xiàng)目合同約定承擔(dān)的股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼等財(cái)政支出責(zé)任，以及取得的資產(chǎn)權(quán)益和特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、股息、超額收益分成、社會(huì)資本違約賠償?shù)仁杖?，依法依?guī)全面納入預(yù)算管理。對(duì)于已進(jìn)入付費(fèi)期的PPP項(xiàng)目，應(yīng)按照預(yù)算編制程序和要求，將項(xiàng)目合同約定的年度財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算。 

　　四、保障項(xiàng)目陽光運(yùn)行 

　?。ㄊ┩苿?dòng)項(xiàng)目信息公開。地方財(cái)政部門應(yīng)依托全國PPP綜合信息平臺(tái)，加快推動(dòng)PPP項(xiàng)目全生命周期信息公開，壓實(shí)項(xiàng)目各參與方信息公開責(zé)任，強(qiáng)化項(xiàng)目信息動(dòng)態(tài)更新，真實(shí)、完整、準(zhǔn)確、及時(shí)反映項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況，保障社會(huì)公眾知情權(quán)，主動(dòng)接受審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督。 

　?。ㄊ?qiáng)化財(cái)政承受能力動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)組織轄內(nèi)市縣財(cái)政部門定期、據(jù)實(shí)做好入庫PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任數(shù)據(jù)和本級(jí)財(cái)政一般公共預(yù)算支出數(shù)據(jù)更新，動(dòng)態(tài)反映PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任情況，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制作用。 

　　（十四）強(qiáng)化信息公開監(jiān)督管理。省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)定期對(duì)本地區(qū)入庫PPP項(xiàng)目信息錄入、更新和公開情況進(jìn)行篩查和監(jiān)督管理；財(cái)政部PPP中心不定期開展PPP項(xiàng)目庫信息質(zhì)量抽查；對(duì)于未按《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)信息公開管理辦法》（財(cái)金〔2021〕110號(hào)）規(guī)定更新信息的項(xiàng)目，應(yīng)督促有關(guān)方面予以整改。 

　　地方財(cái)政部門要充分認(rèn)識(shí)推動(dòng)PPP規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行的重要意義，加強(qiáng)組織保障，壓實(shí)各方責(zé)任，完善工作機(jī)制，強(qiáng)化工作協(xié)同，持續(xù)推動(dòng)PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作，不斷提升項(xiàng)目管理水平和信息質(zhì)量，助力擴(kuò)大有效投資、提升公共服務(wù)質(zhì)效。 

　　財(cái)  政  部 

　　2022年11月11日