東盟現(xiàn)在的南海政策是什么？2016年7月，所謂的“南海仲裁案裁決”出臺(tái)后，南海雖然沒有大風(fēng)大浪，但也是暗流涌動(dòng)，并不平靜。評(píng)估這兩年來東盟南海政策的變化，是有意義的。當(dāng)然，對(duì)南?？傮w局勢(shì)變化的判斷，還需評(píng)估其他行為體——特別是美國及其盟友和伙伴國——政策的變化。

上周末，第32屆東盟峰會(huì)在新加坡召開。借此時(shí)機(jī)分析過去兩年來東盟峰會(huì)主席聲明涉南海部分的內(nèi)容，或許能管窺東盟南海政策的一些微妙變化。除了東盟外長會(huì)議聯(lián)合聲明外，東盟峰會(huì)主席聲明應(yīng)是最能體現(xiàn)東盟官方立場(chǎng)的文件了。

從2016年9月至今，東盟峰會(huì)總共發(fā)布了四份主席聲明，分別是2016年9月于老撾萬象發(fā)布的第28-29屆主席聲明，2017年4月于菲律賓馬尼拉發(fā)布的第30屆主席聲明，2017年11月于菲律賓馬尼拉發(fā)布的第31屆主席聲明，以及剛剛在新加坡發(fā)布的第32屆主席聲明。

這些文件的政策大背景，是東盟-中國關(guān)系的總體改善，特別是在“南海行為準(zhǔn)則”（以下簡稱“準(zhǔn)則”）磋商上取得的進(jìn)展。2016年8月，南海各方?jīng)Q定加快“準(zhǔn)則”磋商。2017年5月，中國與東盟高官會(huì)審議通過了“準(zhǔn)則”框架；8月，中國與東盟外長會(huì)議宣布達(dá)成“準(zhǔn)則”框架；11月，中國-東盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)宣布正式啟動(dòng)“準(zhǔn)則”磋商。

東盟南海政策的五大要素

從這四份東盟峰會(huì)主席聲明來看，東盟的南海政策有五大要素。一是南海秩序的宏觀目標(biāo)。這四份聲明都“重申維護(hù)南海的和平、安全、穩(wěn)定及航行與飛越自由的重要性”。2017年11月于馬尼拉發(fā)布的第31屆主席聲明，另加了維護(hù)“海上安全與基于規(guī)則的秩序”的重要性。第30屆和第32屆聲明則都表示“認(rèn)識(shí)到南海作為和平、繁榮與穩(wěn)定之海的益處”?？傮w而言，東盟對(duì)南海秩序的看法有很強(qiáng)的連貫性。

東盟南海政策的第二大要素是對(duì)南海局勢(shì)的判斷。這方面的措辭和表述是五大要素中波動(dòng)最大的，體現(xiàn)了東盟內(nèi)部的分歧。第28-29屆聲明“對(duì)近期以及當(dāng)前局勢(shì)表示嚴(yán)重關(guān)切”，對(duì)南?，F(xiàn)狀的改變和“當(dāng)?shù)匦袆?dòng)升級(jí)”表達(dá)關(guān)切，并擔(dān)憂這些行動(dòng)加劇局勢(shì)緊張，可能影響地區(qū)和平、安全與穩(wěn)定。這一有關(guān)“嚴(yán)重關(guān)切”的表述是四份聲明中措辭最烈的，無疑和當(dāng)時(shí)南海局勢(shì)的緊張氣氛有關(guān)。

2017年4月的第30屆聲明僅“注意到一些領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)當(dāng)?shù)亟诨顒?dòng)的關(guān)切”。同年11月的第31屆聲明則完全沒有這方面的表述。這兩份聲明措辭的弱化，有賴于菲律賓這一當(dāng)年的東盟輪值主席國。這一年，杜特爾特政府改善對(duì)華關(guān)系，有意為南海降溫。

剛剛發(fā)布的第32屆聲明雖然沒有“嚴(yán)重關(guān)切”的措辭，卻重提對(duì)南?，F(xiàn)狀改變和“行動(dòng)升級(jí)”的關(guān)切，以及對(duì)地區(qū)和平、安全與穩(wěn)定的擔(dān)憂。這表明，東盟對(duì)南海局勢(shì)認(rèn)識(shí)的負(fù)面因素有所上升，但還沒有回到2016年的程度。

緊接著形勢(shì)判斷而來的，是對(duì)各方行為的建議。這是東盟南海政策的第三大要素。第28-29屆聲明“重申加強(qiáng)互信與信心、保持行為的自我克制、避免可能進(jìn)一步導(dǎo)致局勢(shì)復(fù)雜化的行動(dòng)、在與包括1982年《聯(lián)合國海洋法公約》在內(nèi)的國際法一致的基礎(chǔ)上和平處理爭端的需求”；同時(shí)強(qiáng)調(diào)在包括可能導(dǎo)致局勢(shì)復(fù)雜化及加劇緊張的改變南?，F(xiàn)狀的行動(dòng)在內(nèi)的所有行為的非軍事化和自我克制的重要性。

值得注意的是，這種要求“非軍事化和自我克制”的表述在四份聲明中都有體現(xiàn)，雖然程度有所不同。措辭最弱的是2017年4月的第30屆聲明：“重申加強(qiáng)互信與信心、保持行為的自我克制、避免可能進(jìn)一步導(dǎo)致局勢(shì)復(fù)雜化的行動(dòng)、和平處理爭端、不訴諸武力威脅或武力的重要性?！?/p>

剛剛發(fā)布的第32屆聲明與2016年的第28-29屆聲明基本一致，微調(diào)之處在于“強(qiáng)調(diào)聲索國和其他所有國家的所有行為的非軍事化和自我克制的重要性，包括《南海各方行為宣言》提到的可使局勢(shì)復(fù)雜化和加劇緊張的行動(dòng)”。

這一要素的一致性表明，相關(guān)國家在南海的軍事行動(dòng)和戰(zhàn)略行為是東盟是其評(píng)估對(duì)方戰(zhàn)略意圖并制定相應(yīng)對(duì)策的基礎(chǔ)。

維護(hù)南海的和平與穩(wěn)定需要各方之間的增信釋疑，互信措施因此是東盟南海政策的第四大要素。在這一點(diǎn)上，四份聲明并無實(shí)質(zhì)性差別。它們都強(qiáng)調(diào)互信措施的重要性，都?xì)g迎東盟-中國海上緊急事態(tài)“外交高官熱線”和“海上意外相遇規(guī)則”這兩個(gè)早期收獲措施在南海的應(yīng)用。

東盟南海政策的第五大要素是對(duì)《南海各方行為宣言》（以下簡稱《宣言》）和“南海行為準(zhǔn)則”的立場(chǎng)。東盟強(qiáng)調(diào)全面有效地落實(shí)《宣言》，并鼓勵(lì)各方盡快開展“準(zhǔn)則”磋商。2016年的第28-29屆聲明的措辭最為強(qiáng)烈，高舉落實(shí)《宣言》和開展“準(zhǔn)則”談判的“緊迫性”。2017年的第30屆和第31屆聲明都表示“注意到了東盟-中國合作的進(jìn)展”，對(duì)當(dāng)年“準(zhǔn)則”框架的達(dá)成表示“深感鼓舞”。剛剛發(fā)布的第32屆聲明則是“熱烈歡迎東盟-中國合作的進(jìn)展”，并“對(duì)‘準(zhǔn)則’實(shí)質(zhì)性談判的展開表示深感鼓舞”。

可見，東盟對(duì)“準(zhǔn)則”磋商的進(jìn)展總體滿意，而且把與中國合作的程度與準(zhǔn)則磋商的進(jìn)展緊密聯(lián)系起來。中國與東盟這兩年在《宣言》落實(shí)和“準(zhǔn)則”磋商上的合作是可圈可點(diǎn)的。2016年，東盟對(duì)中國在這一點(diǎn)上的態(tài)度還懷有猜疑，因此極力強(qiáng)調(diào)落實(shí)《宣言》和磋商“準(zhǔn)則”的“緊迫性”。2017年后，東盟對(duì)“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程表示感到鼓舞。未來磋商如何進(jìn)展，無疑將影響到東盟南海政策的演變。

政策要素的排序

從以上對(duì)東盟南海政策的五大要素表述演變的分析來看，這兩年東盟對(duì)南海局勢(shì)的判斷總體趨于積極，但這種積極性并非線性上升，也非不可逆轉(zhuǎn)。比如，對(duì)南海局勢(shì)的判斷，在2017年的降溫之后，今年又重新采用了一些針對(duì)性明顯的措辭。而要求“非軍事化”和“自我克制”則一直都是東盟的標(biāo)準(zhǔn)用語，這也是一個(gè)強(qiáng)烈信號(hào)。

除了內(nèi)容分析外，我們也可以從政策要素的排序變化中窺測(cè)東盟南海政策的演變。第28-29屆聲明，從對(duì)局勢(shì)表示“嚴(yán)重關(guān)切”開始，強(qiáng)調(diào)維護(hù)南海秩序的重要性，之后提出行為建議，指出落實(shí)《宣言》和磋商“準(zhǔn)則”的緊迫性，“外交高官熱線”和“海上意外相遇規(guī)則”這兩個(gè)早期收獲措施則是排在最后。

到了第30屆聲明，對(duì)局勢(shì)的關(guān)切排到了第三位，首要的南海秩序，其次是早期收獲，最后是行為建議。

第31屆聲明先提東盟-中國關(guān)系的改善以及“準(zhǔn)則”磋商的進(jìn)展，其次表示歡迎早期收獲措施，之后重申維護(hù)南海秩序的重要性，最后提出行為建議。

第32屆聲明則是先重申維護(hù)南海秩序的重要性，其后歡迎“準(zhǔn)則”磋商的進(jìn)展和早期收獲措施的實(shí)施，之后表達(dá)對(duì)局勢(shì)的關(guān)切，最后重申行為建議。

由此可見，除了2016年的第28-29屆聲明外，另外三份聲明都沒有把對(duì)局勢(shì)的關(guān)切置于首位。但它們都強(qiáng)調(diào)維護(hù)南海秩序和推進(jìn)“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程的重要性。維護(hù)南海秩序和推進(jìn)“準(zhǔn)則”磋商因此是中國的南海政策和東盟政策的交匯點(diǎn)。

東盟南海政策的暗流

主席聲明提供了東盟南海政策變化的一條明線。東盟成員國內(nèi)部關(guān)于南海問題分歧的暗流，同樣值得我們注意。澳大利亞學(xué)者卡爾·塞耶（Carl Thayer）稱拿到了上周結(jié)束的第32屆東盟峰會(huì)主席聲明的“零號(hào)草案”，即正式聲明發(fā)布之前供各成員國討論的草案。這一文件是東盟內(nèi)部在南海問題上的分歧的一個(gè)重要體現(xiàn)。

草案的序言和正文第16條要求重申東盟各國“對(duì)法律和外交進(jìn)程的全面尊重”。柬埔寨要求刪去這一條，印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡和越南則表示應(yīng)予以保留。

草案的正文表示對(duì)近期和當(dāng)前的南海局勢(shì)表示嚴(yán)重關(guān)切，包括改變南?，F(xiàn)狀和軍事化。柬埔寨和馬來西亞要求修改這一表述。

更重要的是，菲律賓和越南要求加入對(duì)法律和外交進(jìn)程表示歡迎的表述。其他東盟成員國——特別是柬埔寨——表示反對(duì)。這一“歡迎”的態(tài)度，即便只是出現(xiàn)在一個(gè)草案中，也是頗可玩味的。

東盟協(xié)商一致的決策過程使其任何一個(gè)成員國都有權(quán)利否決任何其認(rèn)為值得商榷的用語。任何與“仲裁案”有關(guān)的或明或暗的表述因此都沒有在正式聲明中出現(xiàn)。但我們卻不可得出東盟部分成員國真的已經(jīng)把“裁決”擱置的想法。理解東盟的南海政策，最終需要綜合考慮公開聲明這一明線和內(nèi)部分歧這一暗流。

（作者是中國南海研究院兼職教授）