【編者按】

過去四十年，中國社會經(jīng)歷了劇烈的轉(zhuǎn)型過程，以公安警察為代表的國家強制能力及其制度安排隨之發(fā)生歷史性的重大變化。中國社會科學(xué)出版社2018年3月推出的專著《社會轉(zhuǎn)型與國家強制：改革時期中國公安警察制度研究》，旨在對這一復(fù)雜過程進行描述、分析，并給予一個理論化的解釋。

本書作者樊鵬，1980年出生，山東鄆城人，北京大學(xué)法學(xué)碩士，香港中文大學(xué)政治學(xué)博士，現(xiàn)為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員。主要研究方向為中國政府與政治、比較政治學(xué)，與香港中文大學(xué)榮休教授王紹光合著有《中國式共識型決策》（中國人民大學(xué)出版社，2013）。

澎湃新聞經(jīng)授權(quán)選摘該書第五章（原題：“治理悖論：警力增長與效能落差”）第三節(jié)（原題：“行政分權(quán)下的警力與管治：基于內(nèi)陸S縣的個案研究”）。略去注釋，正文有簡化并略加重新編輯。本節(jié)據(jù)作者2007年6、7月間實地調(diào)研所得資料，介紹了位于蘇、魯、豫、皖四省結(jié)合部的經(jīng)濟欠發(fā)達縣份S縣截至2006年的警力與管治狀況。原著依學(xué)術(shù)慣例隱去被調(diào)查縣份名稱，選摘時進一步隱去原著中縣以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)名稱和派出所名稱。文中“作者原注”為原書所有，編注為澎湃新聞編者所加。

選摘該文旨在傳播學(xué)術(shù)成果，不代表我們同意文中描述和觀點。

田野調(diào)研的地點S縣位于S省西南部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)H市，為蘇、魯、豫、皖四省八縣結(jié)合部。

1998年年底，S縣轄37個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總面積1650平方公里，總?cè)丝?13萬。此后進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的合并改革，現(xiàn)轄20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，502個行政村，2491個自然村，其中有51個鄉(xiāng)鎮(zhèn)與外省、外縣接壤。2006年，S縣地方財政收入2.62億元，人均收入222元，屬于S省經(jīng)濟嚴重欠發(fā)達地區(qū)。

在歷史上，S縣因其建有上百座巨型雕刻石牌坊而聞名，可惜大部分牌坊在“文化大革命”中遭到破壞，現(xiàn)僅存最著名的兩座完工于乾隆時期的百獅坊與百獸坊，這兩座牌坊以其雄渾的氣勢、精美絕倫的透雕石刻，見證了這一地區(qū)悠遠的歷史和古樸的民風。

看到這些歷史遺物，確信是中央政治傳統(tǒng)和儒教思想所覆蓋的地區(qū)，但同時卻難讓人相信，在歷史上更多的時期，這里也曾是民間宗教會道門、反動社會組織流行的地方，是國家權(quán)力難以延伸企及的省際邊界區(qū)域。

縣域治安形勢

S縣處在四省八縣的交界地帶，相對落后的經(jīng)濟、特殊的地理位置，加之民風的彪悍與民間宗教的盛行，使這一地區(qū)的社會安全形勢非常復(fù)雜。

根據(jù)民國版本的《S縣志》記載，早在明朝以前，S縣就已經(jīng)有了佛教。后來在19世紀上半葉，德州一代的回民逃荒落戶到S縣，使回教在S縣落根。1918年，又有河南省籍虞城縣的回民流亡S縣HG鎮(zhèn)。到1957年，S縣伊斯蘭教徒共有113戶，共565人。

S縣也是基督教在中國中原地區(qū)縣級單位的一個重要傳播地，最早1908年基督教傳入S縣，到1912年，全縣基督教徒有1.8萬余人。據(jù)《S縣志》的記載，地方百姓對“洋教”認識不清，許多教徒受傳教的外國人控制和利用，影響地方政治。直到新中國成立后，S縣基督教還有1500余人。天主教早在19世紀末也傳入了S縣，S縣天主教主要是受德國人的控制，德國人曾在S縣建立天主教堂7間，由農(nóng)村浸透到S城。

另外，S縣土生土長的民間宗教也為數(shù)不少，其中，最有名的是清代曾在華北地區(qū)影響廣泛的八卦教，S縣是八卦教的發(fā)祥地，這一支教派深刻影響了S縣乃至華北地區(qū)底層群眾的信仰和風俗。在清末，這支教派具有強烈的排滿興漢的思想，迎合了當?shù)孛癖姷囊庠?，卻給當時的滿清政府出了難題。

長期以來，錯綜復(fù)雜的民族構(gòu)成以及民間宗教信仰，這些特殊因素給S縣的地方管治帶來了極大的不安定因素。

新中國成立以前，影響S縣社會安定的另外一個最重要因素是會道門盛行。S縣會道門種類繁多，分布面廣。其中最有名的是起源于1894年的S縣大刀會，是原白蓮教的分支，又有金鐘罩、鐵布衫、無影鞭之名。19世紀末，大刀會已由秘密社會轉(zhuǎn)向公開反對帝國主義，先后橫掃包括S縣在內(nèi)的周邊三縣洋教堂，殺死許多傳教士和洋教教民，后來遭到清軍的鎮(zhèn)壓。

新中國成立以前的有些會道門為國民黨特務(wù)直接操縱。他們常常以吃齋興山、修仙成神、看病算命為名，造謠惑眾，擾亂社會治安。

新中國成立初期，S縣有各種會道門49種。新政府在1949年到1951年取締了“圣賢道”、“一貫道”、“華西堂”、“武學(xué)道”、“善局道”、“東方圣道”、“紅門道”、“歸一道”、“坎門道”、“黎門道”等26個反動門道。1957年，S縣公安局曾組織力量開展第二次取締活動，相繼偵破了以母士言為首的“紅門道”等13種反動會道門。資料顯示，這一階段向政府登記的反動會道門道首有139人，退道群眾5萬余人，可見這些反動門道在S縣影響之重大。

從刑事案件的數(shù)量來看，S縣的社會治安形勢復(fù)雜。新中國成立以前的地方刑事犯罪數(shù)量基本不可查，民國S縣政府的刑事審判也大多與鎮(zhèn)壓共產(chǎn)黨革命有關(guān)。新中國成立初期的刑事犯罪分子主要是一批反革命殺人案件與破壞糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的犯罪分子。1953年7月，新政府開始清理歷史積案，到同年10月，S縣審判機關(guān)共審結(jié)114起刑事案件。

值得說明的是，1948年至1957年，S縣公安局主要的工作任務(wù)是剿匪與鎮(zhèn)壓反革命。1948年年底，縣內(nèi)殘留下來一批土匪惡霸，槍殺共產(chǎn)黨干部，掠奪群眾財產(chǎn)，社會秩序一度極其混亂。S縣公安局曾多次組織力量沿黃河故道清繳土匪，在新中國成立后的幾年間基本上肅清了土匪。在1950年、1952年、1957年的反革命鎮(zhèn)反運動中，審判了一大部分反革命分子。

1956年到1966年，共審結(jié)各種刑事案件3812起。1958年，由于審判工作“大躍進”，僅3月28日到4月3日7天7夜就審結(jié)159起刑事案件，判處了310名案犯，是年共審結(jié)各種刑事案件1923起，是S縣在新中國成立后刑事案件發(fā)案和結(jié)案最多的一年，但是由于審判工作中的問題，這一數(shù)字很難反映地方治安形勢真實的情況。

統(tǒng)計顯示，從1949年到1987年，S縣審判機構(gòu)共審判刑事案件5811件，共打擊審結(jié)殺人、放火、放毒、強奸、搶劫、盜竊、拐賣人口等各種刑事犯罪分子6223名。

改革開放以來，隨著農(nóng)村商品市場的開放，人口流動加大，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，社會安全管控的壓力不僅來自社會犯罪與治安案件的增加，同時由社會問題所引發(fā)的各類矛盾不穩(wěn)定因素也在加大。

刑事犯罪與管控壓力

根據(jù)本書作者在調(diào)研中獲得的一手資料，2006年，S縣公安局110報警服務(wù)臺接到的群眾報警有101884起，比2005年上升了9.33%。其中，有效警10636起，占接警總量的10.44%。在萬余起有效警情中，刑事警情1556起，占14.63％，同比上升5.22%，治安警情3376起，占31.74%，同比上升7.25％。各類糾紛有2451起，占23.04%，同比上升2.81%。

原表格中鄉(xiāng)鎮(zhèn)名稱隱去，以拼音首字母代替，可能顯示重復(fù)的地名有酌情處理?！幾?/span>

表1是S縣全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)2007年上半年刑事案件立案數(shù)量的情況。據(jù)調(diào)研中了解到的情況，新發(fā)案件主要呈現(xiàn)以下幾個特點。

第一，部分惡性的刑事案件呈現(xiàn)高發(fā)趨勢。在8類惡性案件中，殺人、放火、強奸、傷害案件，與2005年同期相比，上升幅度較大。其中，殺人案件16起，創(chuàng)近年來新高，綁架案件2起，強奸案件14起，故意傷害案件49起。殺人案件主要是情殺和以圖財為主，多數(shù)發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)。1999年以來，在S縣的魯、豫、皖交界地區(qū)相繼發(fā)生了多起系列搶劫強奸殺人案件，S縣公安局采取了全警動員才成功破獲了這些案件，打擊了多個邊界犯罪團伙。

第二，多發(fā)性侵財犯罪比較突出。2006年，S縣共發(fā)生搶劫、搶奪案件58起，盜竊案件1409起，分別比2005年同期上升29%和10.4%。這兩類案件約占刑事案件發(fā)案總量的942%。搶劫案件中，以駕駛摩托車、面包車等機動車合伙實施搶劫的案件為主，這些案件大多發(fā)生在農(nóng)村和城鄉(xiāng)接合部的偏僻地帶，是派出所警力很難達到的地方。

第三，團伙犯罪和流竄犯罪明顯增多。在這項研究開展調(diào)研的前幾年里，S縣的犯罪團伙明顯增多，這些犯罪團伙主要從事盜竊摩托車、電動車、變壓器、高低壓線及通訊電纜等，主要活動地點集中在省際邊界，這些團伙常常流竄于河南、安徽、江蘇、S省境內(nèi)，給邊界鄉(xiāng)村派出所帶來很大的管控壓力。另外，西部外來少數(shù)民族個別團伙犯罪也是危害S縣社會安全的一個特殊因素，主要犯罪形式是在公共場合扒竊、搶奪和入室盜竊。

以上這些犯罪情形大部分發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)，S縣有80％的人口在農(nóng)村，農(nóng)村社會治安狀況直接關(guān)系到農(nóng)民的生產(chǎn)、生活，沒有農(nóng)村地區(qū)的治安穩(wěn)定，就沒有S縣全縣的治安穩(wěn)定。一份有關(guān)S縣農(nóng)村社會治安情況的報告顯示，農(nóng)村侵財性案件一般占到全部刑事案件的80%以上，左右著全縣的發(fā)案總量。

S縣農(nóng)村犯罪有以下幾個特點：

一是從案件的分布來看，邊界農(nóng)村地區(qū)流竄盜竊家畜、盜竊或破壞電力電信設(shè)施兩類案件相對突出，內(nèi)部農(nóng)村區(qū)域入院盜竊現(xiàn)象較多，特別是入冬季節(jié)比較明顯。從侵害的對象來看，犯罪分子多選擇無人看護的家院或者家中只有老人、婦女的農(nóng)戶。從盜竊目標來看，主要是羊、狗等家畜以及電力線路設(shè)備。

二是局部區(qū)域違法犯罪屢打?qū)颐?。近年來，村村通公路及路況改善，犯罪分子駕駛改裝機動車實施搶劫，搶壓牲畜犯罪作案成本低、風險小、成功率高，十分猖獗。

三是犯罪分子多數(shù)駕駛面包車、機動三輪車、摩托車，在游點中踩點、伺機作案、快速逃離。

四是周邊區(qū)域犯罪人員流竄犯罪，憑借四通八達的公路網(wǎng)，以打“游擊戰(zhàn)”的方式實施作案，給公安機關(guān)的打擊與防范帶來很大的難度。由于案件多發(fā)生在省際結(jié)合部，公安機關(guān)來不及做出反應(yīng)，犯罪分子已經(jīng)流竄至其他縣域或省份。

五是社會影響和危害性大，涉農(nóng)案件即使有些案值不大，但是在農(nóng)村影響波及面廣，容易造成社會氣氛的緊張與惶恐。

訪談中作者了解到，S縣農(nóng)村社會治安形勢的一度惡化，主要有以下幾個方面的原因：

一是特殊的地理位置使S縣農(nóng)村地區(qū)承載了過重的治安壓力。S縣地處魯、蘇、豫、皖四省結(jié)合部地區(qū)，農(nóng)村邊界線長，與八縣接壤，給犯罪分子跨境作案、跨區(qū)域作案、流動交叉作案、外來人員落腳提供了便利。

二是農(nóng)村青壯年勞力大量外出打工，農(nóng)村“空殼化”村莊、“空巢化”家庭現(xiàn)象較為普遍，留守在家的多為老弱婦幼。這些人由于年齡和身體狀況的限制，自我防范的能力比較差，犯罪分子容易得手。另外，在很多村莊，冬季組織過巡邏、打更防衛(wèi)工作，但是春天以后這類活動就很少了。

三是警力裝備和經(jīng)費不足嚴重削弱了公安機關(guān)維護治安的能力。在本書作者開展調(diào)研的時期，全縣19個農(nóng)村派出所都實行了“警力下沉”，但是由于警力總量有限，基層警力仍顯不足，責任區(qū)民警承擔著超大區(qū)域和超高人口規(guī)模的治安管理任務(wù)，治安管轄面相對過大給日常管理、巡邏防范、快速出警、服務(wù)群眾等工作帶來了很大難處。有些地方出現(xiàn)真空地帶，警民關(guān)系也因此受到影響，農(nóng)民普遍質(zhì)疑基層派出所維護鄉(xiāng)村治安的能力。

民間宗教與基層穩(wěn)定

同歷史上的情況類似，宗教問題依然是S縣社會治安的重要不安定因素。根據(jù)一份S縣公安局在2006年所做的治安形勢報告，20世紀初期，散布在S縣的邪教組織主要有“實際神”、“三班仆人派”、“呼喊派”、“靈靈教”等，教徒涉及S縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其中，“實際神”“三班仆人派”的活動相對突出，其違法犯罪具有組織上的封閉性、活動上的隱蔽性、傳教人員的分散性、破壞行為的嚴重性等特點，挑戰(zhàn)地方公安部門的管治能力。

訪談中作者了解到，S縣的地下民間宗教主要是由于邊界復(fù)雜造成的，許多民間宗教經(jīng)由安徽和河南傳入，群眾從事的宗教活動也具有跨地區(qū)特征和較強組織性。據(jù)當?shù)亟榻B，該縣當時排查出各類宗教活動地點136處，信教群眾約6200人，其中未經(jīng)政府批準的非法宗教活動地點就有21處，未批準的活動點大多是家庭聚會，然而活動的負責人大多是鄉(xiāng)村社會中比較有影響、有威望的人，這已經(jīng)構(gòu)成影響S縣社會穩(wěn)定的重要因素。

社會沖突與群體性事件

近年來，S縣因社會發(fā)展引發(fā)的矛盾沖突等不穩(wěn)定因素日趨突出，由企業(yè)改制、土地征用、工資待遇、公務(wù)員登記等引發(fā)的不穩(wěn)定因素構(gòu)成了集體上訪、重復(fù)上訪的重要誘因。

S縣信訪局的一份資料顯示，僅2006年一年，S縣全縣共發(fā)生上訪事件697起，2838人次，但是同期比2005年分別下降了32.1%和45.6%。2006年上訪事件中，集體上訪132起，1847人次，同比下降42.3%和47.8%。雖然矛盾糾紛和上訪事件呈現(xiàn)下降趨勢，但一些上訪事件處理難度大、矛盾問題尖銳。

S縣社會的群體性事件也存在組織化、聯(lián)動化的傾向。群體性事件的主要風險源頭來自一些原國有企業(yè)，如S縣紗廠、麻紡廠等企業(yè)職工要求解決的養(yǎng)老金等問題卻一直沒有得到解決，這些廠一直存在有組織的上訪活動。另外，伴隨著S縣招商引資步伐的加大，由于地方土地征用、拆遷補償?shù)纫l(fā)的群體性事件開始展露苗頭。一些群體性事件，歷史問題與現(xiàn)實問題交織，參與者合理訴求與不合法手段交織，多數(shù)人合理訴求與少數(shù)人無理取鬧交織，這些情況使問題更加復(fù)雜化，處理難度加大。還有一些群體性事件，非對抗性可能轉(zhuǎn)化為對抗性，極端行為可能被效仿或被別有用心的人利用，從而加劇了事件的反復(fù)性和暴力化傾向。

以上一系列問題，有著復(fù)雜的歷史背景和深刻的現(xiàn)實誘因，但多數(shù)都超出了公安強力部門的行政能力，長期來看，需要的是國家政策的綜合施治和制度的逐步健全，但是短期來看，幾乎全部領(lǐng)域的問題都隱含著導(dǎo)致社會不穩(wěn)定因素，給處在一線的公安警察隊伍施加了強大的管治壓力。

縣域警力與基層管治

早在清代，S縣縣衙就設(shè)有專門的治安機構(gòu)“三班”，即快班、壯班、皂班?？彀啵诸^快、二快；壯班分頭壯、二壯；皂班分頭皂、二皂。“三班”除各設(shè)一老總外，其余均系衙役?？h官升堂，“三班”衙役各有所司?！叭唷敝?，還有捕班，捕班之下，設(shè)東、南、西、北4個“方頭”，各方發(fā)案 ，則由該方方頭負責緝拿。如果遇到重大案件，捕班可申稟知縣調(diào)動其他各班協(xié)助辦案，即通常所說的“七班掛捕”。另外，由于S縣地理位置的復(fù)雜性，S縣縣衙還設(shè)有兵房，掌管全縣警備隊，負責派兵征討擾亂S縣周邊的“土匪”，緝拿不法分子以及通緝外逃罪犯等。

1905年，S縣設(shè)巡警分區(qū)。警官始稱巡警教弁，后改稱副巡官、區(qū)官。1914年，巡警分區(qū)改稱警察事務(wù)所，縣長兼所長，區(qū)官改稱警佐。后警察事務(wù)所又改稱警察局。1932年，警察局內(nèi)設(shè)事務(wù)員、書記、二等巡官、三等巡官和3個警兵、1個馬兵警。1938年7月，日本侵略軍侵占S縣城，警察局隨國民黨政府棄城流亡。1939年2月，日軍第二次占領(lǐng)S縣，此年年初，建立了日偽公安局，1941年改稱警察所，增設(shè)警督系、警務(wù)系、警法系、特務(wù)系、經(jīng)濟系。1946年9月，國民黨軍隊占領(lǐng)S縣城，設(shè)立警察局，機構(gòu)簡單，人員屢有變更。1948年7月，警察局隨國民縣政府逃出S縣境內(nèi)。

S縣公安局成立于1941年7月，其前身是1940年3月成立的S縣抗日縣政府鋤奸特派員。1941年8月至9月，公安局成立后將終興區(qū)中隊改為S縣看守隊編入公安局，后改為公安隊，不久又成立了武工隊，并在各區(qū)設(shè)立公安助理員，村設(shè)公安員。是年，成立了由縣委書記、縣長、公安局長3人組成的鋤奸領(lǐng)導(dǎo)小組。1942年年初，增設(shè)行政股（1948年改為秘書股，后又改為辦公室），偵察股、預(yù)審股、看守隊。1945年10月，設(shè)立城關(guān)派出所。1946年夏，改稱S縣民主政府公安局。1947年設(shè)立治安股，1948年撤銷武工隊，增設(shè)看守所。1949年年底改稱S縣人民政府公安局，內(nèi)設(shè)偵察股、預(yù)審股、秘書股、看守所、保衛(wèi)隊，并在全縣1個鎮(zhèn)、12個區(qū)配備了人民公安助理員。

1958年11月，成立政法公安部，公檢法三家聯(lián)合辦公，下設(shè)審判科、檢查科、治安科、秘書科、預(yù)審科、勞改科。至1959年8月，恢復(fù)公安局。1960年，增設(shè)兩處派出所。1966年7月，增設(shè)四處派出所。

1968年2月，公、檢、法機構(gòu)在“文化大革命”中被“砸爛”，實行軍事管制，改稱“中國人民解放軍S省S縣公安機關(guān)軍事管制小組”。1973年7月，軍管組撤銷，恢復(fù)公安局，下設(shè)政工股、秘書股、治安股、檢察股、預(yù)審股、政治協(xié)理室（1981年改為政工辦公室，后又改為政工股）、看守所，增設(shè)兩處派出所。1975年4月，成立消防中隊。

1980年4月，增設(shè)行政拘留所、刑警隊。1982年，增設(shè)20處鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所。1984年，增設(shè)行管股和13處鄉(xiāng)、鎮(zhèn)派出所。1985年，撤銷一處派出所，招收20名合同民警組成治安民警中隊，同年，設(shè)立紀檢組。1986年設(shè)立政研室，后改為法制科。1995年5月，刑警大隊升為副科級單位，1994年設(shè)立戶籍股、控申股，1995年9月設(shè)立巡警大隊，為副科級單位，下設(shè)3個中隊。1996年10月，撤銷辦公室，成立指揮中心，為副科級單位，下設(shè)秘書科、行政科、調(diào)度科、通訊科。1997年8月，撤銷預(yù)審股，合并到刑警大隊，實行偵審合一。1997年10月，設(shè)立審計股，1997年12月，成立督察大隊。1997年5月，增設(shè)兩處派出所。2002年，經(jīng)偵大隊、治安大隊、國保大隊升格為副科級單位。同時，成立技術(shù)大隊，為副科級單位，政工科改稱為政治處。

在這項研究開展調(diào)研的2007年，S縣公安局黨委成員11人，下設(shè)局機關(guān)23個科所隊，25個派出所。其中，城區(qū)派出所5個、開發(fā)區(qū)派出所1個，農(nóng)村派出所19個。截至2007年，S縣共有包括民警與職工警在內(nèi)的警力495人。當時，S縣公安局是省公安廳警務(wù)督察聯(lián)系點、經(jīng)偵工作聯(lián)系點、警察公共關(guān)系聯(lián)系點、正規(guī)化建設(shè)示范點和全省公安工作聯(lián)系點，S省廳、H市局先后在這里開過10次現(xiàn)場會，S縣公安局曾連續(xù)兩年被省廳評為優(yōu)秀公安局。

警力規(guī)模與構(gòu)成

中國縣級公安機關(guān)的警察人員構(gòu)成非常復(fù)雜，S縣公安局的人員構(gòu)成包括了民警、職工以及協(xié)勤等臨時人員。

民警是指由省編制委員會核定的編制，屬于正式的國家專項政法編制序列的職業(yè)制警察，由于這部分人員屬于國家公務(wù)員編制序列，所以被稱為公安系統(tǒng)的“國家干部”。1992年以后，地方自主增加的地方編制，屬于地方職工警序列，因此被稱之為“地方干部”。協(xié)勤人員是指被地方公安機關(guān)聘用的協(xié)助公安民警開展工作的保安員、輔警、協(xié)警、治安聯(lián)防隊員、戶口協(xié)管員、交通協(xié)管員以及打字員、駕駛員等臨時工作人員。

S縣共有警察496人，但是退二線的有95人，這部分人基本不參與實際工作，所以實際在崗401人，而這其中省級給定的專項政法編制的民警323人，另外78人為地方自建編制。在400余名警員中，機關(guān)民警41人，一線實戰(zhàn)警力360人，占全部警力的898%，其中，派出所警力174人，其中，城區(qū)69人，農(nóng)村所105人，刑警隊警力60人，看守所警力25人，拘留所警力9人，巡警隊13人。

在S縣公安局政工部門的檔案室，作者沒有找到一份該縣警力發(fā)展的歷年記錄。但是幸運的是，在對政工部門負責人以及一些工齡較長的公安干部的訪談中，了解到了S縣警力變遷的大致輪廓。

20世紀80年代中期，S縣國家政法編制的民警250人左右，自80年代后期，民警數(shù)量有一定增長，截至1991年大概接近300人，這也是當時地方的全部警力。1991年以后，國家政法編制數(shù)量基本維持在這一水平上。直到2007年，省里核定的S縣政法編制僅325人，只有當退休人員離開崗位以后，新的人員才可以補充進入政法編制序列?？梢?，在將近二十年的時間里，縣一級國家專項的公安警察編制數(shù)量增幅極其有限，與急劇的社會發(fā)展轉(zhuǎn)型以及由此帶來的管治壓力極不相稱。

1992年，中央允許地方根據(jù)任務(wù)發(fā)展需要自建地方編制，S縣自1993年開始增編地方干部用以解決警力不足問題，在此后的幾年內(nèi)，地方干部的數(shù)量有一定程度的發(fā)展。但自20世紀90年代后期開始，S縣地方編制的警力停滯不前了，這與我們在對全國宏觀財政開支數(shù)據(jù)的分析中觀察到的趨勢十分一致，

與此同時，地方治安形勢開始呈現(xiàn)明顯惡化的趨勢。S縣政工部門的干部認為，從90年代中后期開始，該縣警力短缺日趨明顯，治安壓力明顯加大，辦案力度明顯下降。從1997年該縣公安局就向縣政府和上級反映警力短缺的問題，但是在10年時間里，幾乎沒有實質(zhì)性的增加。

相反，10年間，S縣正式干警的人數(shù)還呈現(xiàn)下降的趨勢，這是由于每年退休人員的比例高過新進人員的比例。2002年至2007年，S縣公安系統(tǒng)僅進了5名正式干警，其中2名是軍轉(zhuǎn)干部。該縣公安局每年都計劃從大學(xué)警校畢業(yè)生中錄用人選，但“這僅僅是一個計劃而已，縣里根本不同意，報批也不會通過”。

警力不足影響管治效能

按照2006年國家政法編制的職業(yè)制民警323人來計算，S縣人口118萬，轄區(qū)內(nèi)平均每萬人口折合警力2.8人，這一比例與新中國成立初期省級平均水平相當。實際上，警力不足已經(jīng)構(gòu)成了S縣公安開展工作的一個最嚴重制約。

S縣公安局的局長認為，雖然現(xiàn)在搞了那么多的公安改革，但是歸根結(jié)底基層缺少有效的警力。目前，S縣根據(jù)全縣38個農(nóng)村和城市社區(qū)分布建立了147個警務(wù)室，按照要求實行“一區(qū)一警”制度，但是在一個派出所只有三四名民警的情況下，根本無法真正實現(xiàn)一區(qū)一警。拿警務(wù)室建設(shè)來說，雖然按上級要求建立了基層警務(wù)室，但是實際上大部分時間警務(wù)室都沒有人，這樣反倒給老百姓留下了警察不作為的印象。S縣公安局長把現(xiàn)在的警務(wù)室建設(shè)比喻為“先把廟建起，再等和尚來”。

如果按照包括地方干部在內(nèi)的所有在編民警390人左右計算，S縣每萬人口警力數(shù)量僅為3.2人。農(nóng)村的情況可能更糟，以農(nóng)村派出所為例，通常一個派出所下轄20余個行政村、60多個自然村，平均管轄人口4萬至8萬。派出所一般有三四名民警承擔著轄區(qū)打擊犯罪、治安管理、安全防范、戶籍管理的工作。在許多派出所，僅僅配置三四名民警，標準的配備是一名所長、一名指導(dǎo)員、一名戶籍管理員。所長雖然分管一個警務(wù)區(qū)，但是通常強況下他必須留在所里應(yīng)付各類日常事務(wù)，而負責戶籍管理的民警也由于工作需要很難下到基層，所以真正要實現(xiàn)H市局提出的“六項警務(wù)機制改革”的要求——按照城區(qū)每3000人、農(nóng)村每10000人左右配置一名民警，距離還相差很遠。

比如，S縣HG鄉(xiāng)，轄區(qū)內(nèi)實際人口8萬余人，管轄面積130多平方公里，有將近180個自然村，但該鄉(xiāng)派出所正式民警只有4人，距離要求的標準相差一倍。表2和表3分別是S縣公安局機關(guān)基層一線實戰(zhàn)單位和縣各轄區(qū)派出所的民警人數(shù)，包含了正式民警和輔警性質(zhì)的職工警，以及所轄地區(qū)的人口與面積等信息，從中可以清楚地看到縣級政權(quán)基層警力配備的一般狀況。

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，通常一個縣級公安機關(guān)都會保留兩套不同的警力數(shù)據(jù)。一份真實的警力數(shù)據(jù)，而另一份則是上報給上級的警力數(shù)據(jù)。上報的數(shù)據(jù)所顯示的基層派出所警力數(shù)字，基本上是真實數(shù)據(jù)的一倍，在上報數(shù)據(jù)中，每個派出所的人員配備可以高達8人左右，僅僅是在數(shù)字上應(yīng)付了上級提出的各縣警力部署應(yīng)達規(guī)模。有地方干警提出，這樣做可能導(dǎo)致上級公安機關(guān)因統(tǒng)計失真而對基層社會的管治能力做出錯誤的判斷，從而會制定更加不切實際的改革措施，而更不切實際的改革則將進一步迫使基層數(shù)據(jù)造假?！髡咴?/span>

原表格中的派出所具體名稱以阿拉伯數(shù)字替換。——編注

重拾傳統(tǒng)管治策略

面對龐大的人口、廣闊的區(qū)域和復(fù)雜的社會管治任務(wù)，正規(guī)公安警察隊伍明顯不足，基層民警無力應(yīng)對城鎮(zhèn)和農(nóng)村的社會犯罪，警力“全覆蓋”的行政目標更是難以企及。為彌補正式警力不足的問題，S縣采取了構(gòu)建鄉(xiāng)村聯(lián)防隊伍的治安策略。

早在20世紀90年代中期，在S縣綜合治理委員會的主導(dǎo)下，組建了鄉(xiāng)村聯(lián)防隊。綜治委要求當時全縣20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照人口0.3‰的比例組建聯(lián)防隊員370人，成立后的治安聯(lián)防隊歸各鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所領(lǐng)導(dǎo)。表4是本書作者在S縣調(diào)研時全縣范圍內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)防隊員的數(shù)量情況。

原表格中的派出所名稱隱去，數(shù)字所代表的派出所實際名稱與表3中一致?！幾?/span>

嚴格來說，這些執(zhí)法隊員沒有執(zhí)法權(quán)，只能協(xié)助正式民警執(zhí)行警務(wù)活動。但是迫于治安形勢的需要，基層警務(wù)機構(gòu)又不得不利用聯(lián)防隊員分擔治安任務(wù)，實際上，大部分聯(lián)防隊員獲得了準執(zhí)法權(quán)。協(xié)助執(zhí)法、參與執(zhí)法與執(zhí)法之間的界限本來就十分模糊，當這些協(xié)警性質(zhì)的聯(lián)防隊員在參與執(zhí)法過程中由于缺乏必要的監(jiān)管而濫用職權(quán)或與民眾產(chǎn)生糾紛時，他們時常成為輿論批評的焦點。但是從基層的情況來看，這實在是基層公安部門和警務(wù)機構(gòu)不得已的手段，只能通過這支非正規(guī)的隊伍彌補正規(guī)警力的不足，適應(yīng)社會管治的需要。

本書作者在S縣開展調(diào)研期間，與不少聯(lián)防隊員有日常接觸，作者了解到這些聯(lián)防隊員雖然屬于派出所的“編外人員”，但是數(shù)量上往往是正式警員的幾倍，大量治安工作是由他們來承擔的。尤其在城關(guān)鎮(zhèn)和廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的派出所，由于聯(lián)防隊員來自本地社區(qū)，熟悉本地社會關(guān)系，大量糾紛和治安案件交由他們負責后，多以私下調(diào)解的方式得到了解決，這在客觀上不僅使許多治安案件最終以不立案的形式終結(jié)了，而且也防止了一部分治安案件向刑事案件的轉(zhuǎn)化。

這里所要強調(diào)的是，由于這些人員是在正規(guī)警力不足的條件下成立的，所以地方政府迫于財政經(jīng)費的不足，難以給予他們相對充足的工資待遇和福利保障，導(dǎo)致這支隊伍極不穩(wěn)定。在S省督察廳2007年所做的一份專題調(diào)研報告中，詳細記述了該縣聯(lián)防隊員的情況。

這些人（聯(lián)防隊員）無執(zhí)法資格，整體素質(zhì)參差不齊，工作中容易發(fā)生問題，影響公安機關(guān)的執(zhí)法水平和整體形象。目前聯(lián)防隊員也有苦衷。該局派出所的聯(lián)防隊員絕大多數(shù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)富余干部職工，工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放。聯(lián)防隊的任務(wù)重、條件艱苦、紀律嚴格，與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)職工形成鮮明對比，聯(lián)防隊員心理很不平衡。特別是目前正進行機構(gòu)改革，該縣鼓勵政府機關(guān)干部職工帶薪離崗經(jīng)商辦企業(yè)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配的離崗創(chuàng)業(yè)名額也落在了聯(lián)防隊員身上，大部分聯(lián)防隊員情緒很不穩(wěn)定，產(chǎn)生了離開的念頭。此次調(diào)查顯示，全縣420名聯(lián)防隊員中，約有60%以上的人員思想不穩(wěn)定，有離開派出所的意向，對S縣CT鎮(zhèn)派出所的調(diào)查顯示13名聯(lián)防隊員中僅有1人愿意繼續(xù)干下去。(原文最后一句中的鎮(zhèn)名稱隱去?！幾?

警力增長的“轉(zhuǎn)折點”

綜合看Ｓ縣的警力發(fā)展趨勢，基本清晰，即從20世紀80年代至90年代初期有一個緩慢的增長，這一增長的主要源頭來自國家在改革開放初期向地方劃撥了一批專項政法編制。但90年代以來，國家正式的政法公安編制受到嚴格控制，阻塞了通過引進正規(guī)警察補充公安隊伍的路徑。不過所幸從1992年開始，地方獲得了增加通過自建編制補充警力的自主權(quán)，但在連續(xù)增長了幾年以后，至90年代末期以后，Ｓ縣的警力整體上呈現(xiàn)出穩(wěn)中有降的趨勢。

發(fā)生在20世紀90年代末期的這個關(guān)鍵“節(jié)點”，同全國公安財政支出數(shù)據(jù)分析所得到的結(jié)果是一致的。因此，對這個轉(zhuǎn)折點的微觀觀察就變得異常重要。

本書作者在訪談中了解到，無論是國家劃撥編制還是地方自建編制，都列入地方人事預(yù)算，這意味著公安部門以任何方式尋求增加編制的要求在地方層面都被視為增加財政負擔。要求國家編制的難度是明顯的，地方即使有充足的財政保障，也無法突破國家編制體制的限制。相比而言，地方自建編制的規(guī)模雖然基本不受國家編制體制的制約（當然在相當長的時期內(nèi)也得不到中央的合法確認），但是地方?jīng)Q策者又必須考慮到自身財政能力的制約，畢竟要求增編的機構(gòu)不僅止于公安部門。隨著城鎮(zhèn)化進程的加速，幾乎所有部門都在向地方黨政決策者抱怨部門行政人員短缺，要求增加編制以適應(yīng)巨量的公共服務(wù)和監(jiān)管職能。在這種情況下，地方?jīng)Q策者在21世紀初隨即收緊了地方自建編制的政策。

財政因素制約警力發(fā)展的一個直接環(huán)節(jié)就是“進人”。在對S縣公安干部的訪談中，他們談?wù)撟疃嗟木褪枪簿帧斑M人難”。Ｓ縣政工干部認為，公安機關(guān)的進人途經(jīng)非常有限，主要來源包括警校畢業(yè)生與軍轉(zhuǎn)干部兩塊。警校畢業(yè)生回到公安機關(guān)工作，是地方公安機關(guān)補充警察力量的重要來源，但是隨著沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)較好的工作待遇的吸引，警校畢業(yè)生大量流向了沿海地區(qū)。近幾年，隨著警察招收體制的改革，所有希望進入國家編制民警序列的畢業(yè)生，必須通過政府組織的公務(wù)員考試，這意味著即使警官學(xué)校畢業(yè)，要想進入公安部門成為警察也需要通過考試邁過一道國家設(shè)定的門檻。

警校畢業(yè)生不可能像過去那樣畢業(yè)后即可直接進入公安機關(guān)工作。軍轉(zhuǎn)干部作為另外一個警力來源，但是在2006年全年S縣僅接收了兩名軍轉(zhuǎn)干部。在新進警員下降的同時，退休人員的數(shù)量卻在增多。按照一項不成文的規(guī)定，副科級以下民警50歲退出崗位（地方俗稱“退二線”），副科級52歲退崗，可預(yù)期的2008年之后幾年將要退二線的人員和退休人員的比重將持續(xù)增加。從接受訪談的干部那里獲悉，S縣在編民警490多人，但真正上崗的僅 320余人，每年退居“二線”的干部比例在逐漸增加。受此影響，S縣公安局民警隊伍不得不面對快速老齡化的現(xiàn)實。

歸根結(jié)底，影響警力發(fā)展的因素排除了編制體制性制約以外，最關(guān)鍵的就在于受地方財政能力與財政支出意愿的影響。增加地方警力編制即相應(yīng)地增加地方財政的負擔，這意味著地方財政要承擔相應(yīng)警力編制的人員經(jīng)費與業(yè)務(wù)經(jīng)費額度。S縣公安局的一位領(lǐng)導(dǎo)這樣談道：

局里（指S縣公安局）想吸收一部分地方大學(xué)生，增強警力，但是縣財政局一下子撥不了那么多錢，因為給縣里是一個巨大的負擔。就算是省里給了這個編制，人員能進來，縣里都不能保證工資，原來畢業(yè)生一來第一個月就能領(lǐng)工資，就算是月底30號上班也能領(lǐng)一個月的工資，但是現(xiàn)在不管哪天來，只能從下個月領(lǐng)工資。另外，雖然退休人員退下來了，編制上有了空缺，但是仍然不能進人，進不來。因為編制這個問題，去年局里搞登記工作，只要符合公務(wù)員標準的都登記了，但是人進不來。就縣里財政，實事求是地講，這些年縣里對公安這一塊還是比較傾斜的，但是增加編制就是受到當?shù)刎斦拗?，好多縣里領(lǐng)導(dǎo)當面告訴我：“一句話，許多事情無能為力?！?/em>

除了財政因素之外，當然不排除還有更多甚至更為關(guān)鍵的因素來解釋這個20世紀90年代末期和21世紀初出現(xiàn)的“轉(zhuǎn)折點”。這里的意思是，即使仍然存在自建編制自主權(quán)以及寬裕的財政政策，地方?jīng)Q策者可能仍然選擇放棄追加對公安的人財物保障。

在對S縣的警務(wù)活動以及在沿海城市某區(qū)的調(diào)研中，作者發(fā)現(xiàn)了一個不可忽視的事實：在社會大流動狀態(tài)下，社會治安與犯罪預(yù)防工作中的“外部性”現(xiàn)象逐漸突出，地區(qū)警力和經(jīng)費開支增加的同時也產(chǎn)生了所謂相鄰區(qū)域“搭便車”的行為，分權(quán)制度下的地方?jīng)Q策者開始“理性地”選擇逃避增加經(jīng)費。