今天的世界是知識經(jīng)濟的世界，各國都在競爭技術(shù)人才。很多國家都制定了戰(zhàn)略性的人才政策以吸引國際人才定居。但是吸引人才的重要性和政策不受歡迎是個兩難問題，這時就凸顯了政策制定者的重要作用。

中國政府在逐步開放留學(xué)，積累人才儲備，進而引進海歸學(xué)者、科學(xué)家和企業(yè)家的過程中扮演了至關(guān)重要的角色。他們努力提出創(chuàng)造性的政策，試著解決許多阻礙頂尖人才回國的一系列因素，包括官僚抵抗，制度性歧視，保守主義帶來的政治經(jīng)濟危機，以及有缺乏穩(wěn)定的終身教職等一系列問題，并帶來令人矚目的成就。

那些希望吸引海歸勞動力的國家首先需要在科學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施上積極投資，提供等同于甚至優(yōu)于發(fā)達國家的實驗室和設(shè)備。Savaria和Miranda認為，當科技政策和科學(xué)投入相匹配、真正的機會出現(xiàn)的時候，早年去海外的淘金者自然會回國。然而，更重要的是一個國家的“軟環(huán)境”，諸如法律、文化和人際關(guān)系。Newland則認為，往返于家鄉(xiāng)和移民國家的人回國，最根本的因素是法制，產(chǎn)權(quán)保護，公開、透明以及清廉的政府和一系列善治的措施，包括雙重國籍或者綠卡等。

其次，吸引海歸的另一個關(guān)鍵是東道國和收入差距。稅收減免、居住津貼、高薪水、便宜的貸款和經(jīng)費的自由處分權(quán)都會吸引海外人才回來。然而，這些優(yōu)惠政策都不免帶來本地學(xué)者的敵意，不少人會把海歸看成是一種威脅。同時海歸還會引起區(qū)域發(fā)展不平等。

再者，人的回流會可以改變權(quán)力的分配、想法和資源。即使海外人才不愿意回國，他們?nèi)匀豢梢酝ㄟ^僑民的身份為祖國發(fā)展做貢獻。國家也希望能夠借助他們的跨國資本。因此僑民們可以通過赫希曼所說的“退出”：也就是拒絕回國，或者是通過請愿和集體發(fā)聲、抗議或者是海外的游說，來迫使當權(quán)者改變政策以吸引人員回國。

在改革的過程中，中國的領(lǐng)導(dǎo)者們試著積極回應(yīng)這些問題。他們提供了經(jīng)濟補償和特殊政策，把人才放在國家發(fā)展的第一位，加大科研項目投資力度，同時承諾人才自由流動，鼓勵人們出國并認可他們在國外所學(xué)的知識。目前，國家重點項目學(xué)科帶頭人中，超過七成是海歸。這些成就并非一日之功，而是通過許多代領(lǐng)導(dǎo)人的長期努力，讓中國得以離開計劃經(jīng)濟，閉關(guān)鎖國的狀態(tài)，在世界范圍內(nèi)儲備人才，進一步成為人才回流的中心。然而，政策開放的過程遇到的艱辛和阻力也非同一般，于是在早期呈現(xiàn)出一種新領(lǐng)導(dǎo)上任，政策“放-亂-抓-死”的螺旋上升的路徑。這個過程對其他發(fā)展中國家也有非常重要的借鑒意義。

1978-1998:游離于開放與收緊

改革開放之初，鄧小平就對中國和世界的科研水平差距憂心忡忡。于是在1978年6月教育部組建了一次特別小組，研究管理留學(xué)事務(wù)。在會議上，鄧小平批評當時的海外留學(xué)政策 “太死板” ，認為 “獨立和自力更生并不意味著閉門造車” 。這次會議是留學(xué)事業(yè)的破冰之舉。最初鄧小平的想法是每年出去一萬人，但教育部最終把名額定在三千人每年，部分是由于資金的分配問題。在1980年之前，所有留學(xué)生都必須得到教育部或是中科院的批準和資助。 1980年教育部試著開放了自費留學(xué)，然而緊接的一波高干子弟的自費留學(xué)潮導(dǎo)致項目被迫取消。

1984年春天，中國進一步開放了留學(xué)的大門。新的政策允許中國的大學(xué)和海外高校建立交換生，學(xué)生們可以直接申請海外獎學(xué)金。因此自1984年11月起，任何拿到海外獎學(xué)金的學(xué)生都可以出國留學(xué)。自費的學(xué)生想要出國只需公安局的批準，而不再需要通過教育部。教育改革進展迅速，到了1985年春，海外交換生，教材和學(xué)生的入學(xué)等方面都進行了一定程度的開放。中國國家科學(xué)基金也開始接受海外回國人員的項目申請。緊接著，留學(xué)生的配偶被允許出國陪讀，導(dǎo)致回國人員的比例迅速下降。許多留學(xué)生獲得海外的研究生學(xué)位后，在海外打工的配偶的支持下繼續(xù)攻讀博士學(xué)位。

教育部1987年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示絕大多數(shù)1983年之后出國的博士生仍然滯留海外。時任國家教育委員會(等同于今天的教育部)副主席的何東昌因而宣布削減留學(xué)生的名額，增加短期訪學(xué)學(xué)者，同時禁止了留學(xué)人員配偶的出國探視。政府資助的學(xué)生如果沒有在五年內(nèi)完成學(xué)業(yè)并回國，他們的家庭將遭到罰款。政策遭到中國在外留學(xué)生的抗議，國外基金會們和大學(xué)開始向中國學(xué)生提供獎學(xué)金，大部分學(xué)生不再依靠政府資助，因此這些條款很少得到實施。

上世紀80年代末，中央收緊了價值觀和意識形態(tài)的控制，然而出國留學(xué)的人數(shù)大幅上揚。參加托福考試的人數(shù)從1989年的36,000人上升到60,000人。同時，受政府資助的留學(xué)生普遍滯留海外不歸。因此政府進一步加強了對留學(xué)的管控，要求留學(xué)生出國前必須有不少于五年工作經(jīng)驗。同時留學(xué)審批被下放到省教育委員會，自費留學(xué)生的人數(shù)在1990年比前一年下降了13%。

留學(xué)生滯留海外的情況阻礙了鄧小平通過海歸以現(xiàn)代化中國的構(gòu)想。1992年8月，政府下達文件允許簽證過期的海外留學(xué)生可以在使館續(xù)簽簽證，因公護照也可以轉(zhuǎn)為私人護照。

突然之間，春暖花開。國內(nèi)人才市場松綁了，海歸們也不再必須回到原來的單位。公安部宣布公派留學(xué)生的家屬們又可以出國了，這也意味著，資助留學(xué)人員的工作單位不能通過卡出國審批來討要經(jīng)濟補償。同年，人事部首次提出了一項促進海歸回流的政策：在深圳、上海和福建設(shè)立工作介紹所，提供生活優(yōu)待，比如更大的房子，高級職稱，幫助家庭成員搬遷，提供研究經(jīng)費，以及成立了一個國家級的海歸聯(lián)誼會。在1993年的十四屆三中全會上確立的 “支持留學(xué)、鼓勵回國、來去自由” 的十二字主旨，至今都是留學(xué)海歸政策的指導(dǎo)思想。

1998-2012：伴隨著爭議的人才國際化

時任中共中央總書記的江澤民也意識到中國的人才屬于全球人才儲備的一部分，中國的科技管理人才需要到海外去增加人力資本。因此中國必須促進人才國際化。1998年5月江澤民發(fā)表了“北大講話”，倡導(dǎo)建立屬于中國的世界一流大學(xué)。政府同時設(shè)立了985計劃以幫助實現(xiàn)這一目標。響應(yīng)中央的號召，中國科學(xué)院擴大了百人計劃的規(guī)模，從每年的20人擴大到每年100人左右。每個合格人員將獲得高達200萬元人民幣的研究經(jīng)費。教育部和香港地產(chǎn)大亨李嘉誠一同發(fā)起了長江學(xué)者計劃，給予回國人員可觀的收入補助。朱镕基在2001年的全國外資工作會議上進一步補充， “(中國)應(yīng)當把外資工作的重點…. 轉(zhuǎn)移到引進先進技術(shù)、引進現(xiàn)代化管理、引進專門人才方面來”。

同時，為了讓海外華人研究者同時參與到國家建設(shè)中來，中央在1997年提出了“為國服務(wù)”的概念，與傳統(tǒng)的“回國服務(wù)”不同，為國服務(wù)認可留在海外的公費留學(xué)生的貢獻，即使他們不愿意“回國”。同時，政府為海外人員提供一系列便利，譬如允許同時保留海外和國內(nèi)的職務(wù)，參與國內(nèi)外合作項目，回國教書以及技術(shù)交流，在中國建立自己的企業(yè)等。

到了2000年前后，中央政府進一步提高了人才工作在政府工作計劃中的地位。2002年2月，中共中央和國務(wù)院一同頒布了《2002-2005年全國人才隊伍建設(shè)規(guī)劃綱要》以推動“人才強國戰(zhàn)略”。核心原則是對海歸“完全的信任”，給予部分頂尖海歸人才以領(lǐng)導(dǎo)地位。2002年底，作為分管人事和組織工作的政治局常委曾慶紅提出黨要進行人才管理，第二年建立的“中央人才工作協(xié)調(diào)小組”以協(xié)調(diào)超過20個部委和委員會的工作。

然而，隨著海歸數(shù)量的增加，吸引回國人員的另一個阻力慢慢顯現(xiàn)出來。2007年的數(shù)據(jù)顯示，2002年在美獲得博士學(xué)位的中國大陸留學(xué)生高達92%仍然留在美國。相比之下印度的這個比例是81%，加拿大是55%，中國臺灣和韓國分別為43%和41%，2007年當年畢業(yè)的留學(xué)生高達九成都希望留在美國發(fā)展。究其原因，研究機構(gòu)內(nèi)部的學(xué)術(shù)環(huán)境開放進度的緩慢是最大的障礙。 2004年對3000余名海歸的調(diào)查顯示，最大的阻礙是 “人際關(guān)系太復(fù)雜” ，包含了官僚干預(yù)、隱性的關(guān)系網(wǎng)以及傳統(tǒng)文化對海歸的種種限制。2007年的另一個調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當海歸考量回國與否的時候，他們更希望看到一個全面改善的人才環(huán)境，而不是特殊優(yōu)待。

2007年秋，人才工作經(jīng)驗豐富的李源潮就任組織部長，同時也接手了中央人才工作協(xié)調(diào)小組。在江蘇任省委書記時李源潮曾制定了無錫530計劃，為海歸創(chuàng)業(yè)企業(yè)提供高達百分之五十的啟動資金資助。來到北京之后，他瞄準了海外最頂尖的華人研究者，想要在人才引流上有大的突破。人才政策核心變?yōu)橥ㄟ^改善研究環(huán)境，打造一個 “寬松、寬容、寬厚” 的環(huán)境來吸引人才回國。在2009年，他動員各大城市打造各自的吸引人才計劃，每個城市都需要制定經(jīng)濟轉(zhuǎn)型計劃，以及幫助轉(zhuǎn)型所需要的高端海歸的數(shù)量，然后去海外招聘人才。然而這個計劃遇到了很大的問題。由于最頂尖的華人在海外都擁有極其優(yōu)渥的待遇和職位，超過三分之二的引進人才都選擇不愿意放棄海外的教職。結(jié)果大規(guī)模的人才引進計劃不得不推出短期項目，只要求每年兩到三個月在中國任教。另一方面，為了兌現(xiàn)承諾，很多地方政府推選已經(jīng)回國的人員參加人才計劃。2011年為止，有大約50%的獲獎人員都屬于這種情況。

而研究環(huán)境的問題仍然沒有很好解決。2011年中組部對這一國家級人才引進計劃成員的調(diào)查顯示49%的人抱怨“研究風氣不好，把很多的時間花在學(xué)術(shù)之外的“公關(guān)活動上”，另有45.9%的人認為“科研項目審批不透明，存在拉關(guān)系、走后門現(xiàn)象”。研究機構(gòu)對上述人才引進計劃的態(tài)度是矛盾的，有部分機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)并不歡迎人才計劃。在2012年六月組織部召集的一次會議上，北方一所985高校的校長對人才項目的高工資和獎金頗有微詞。他認為給于海歸過高的待遇是不公平的，會傷害到國內(nèi)畢業(yè)的博士生和研究人員。該提議獲得了中科院一個研究所所長的響應(yīng)。他們都希望平等和無差別地對待研究人員，通過研究機構(gòu)分配經(jīng)費而不是通過競爭獲取國家自然科學(xué)基金的經(jīng)費。李源潮因而強調(diào)人才政策是為了促進 “發(fā)展” 而不是 “平等” 。

這個會議讓我們得以一窺研究機構(gòu)對新政策的抗拒的一個來源：大學(xué)校長和研究所所長們。1999年時，中國最頂尖的38所大學(xué)只有不到四分之一的校長擁有海外的博士學(xué)位，另外大約四成的校長曾經(jīng)在海外做過訪問學(xué)者。而2005年一半的校長都擁有海外博士學(xué)位。

相比之下，科學(xué)院的國際化程度就不那么盡如人意。擁有海外學(xué)位的研究所主任的比例在2013年僅僅上升到26.8%（2002年為18.9%），還有超過四分之一（2002年為39.2%）沒有任何海外學(xué)習(xí)研究經(jīng)歷。為了進一步研究中國研究機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)們誰更愿意吸引海歸，我們收集了27所985高校1999年到2012年間每年引進的長江學(xué)者數(shù)量，以及校長信息進行量化分析。

結(jié)果發(fā)現(xiàn)，決定引進海歸數(shù)量的校長有三個主要因素，校長是否是外部調(diào)任，校長是否有在海外的博士學(xué)位，以及校長是否還有進一步晉升的機會。我們發(fā)現(xiàn)，具有海外長期學(xué)習(xí)經(jīng)歷的校長可能更看重海歸高端人才的價值，而具有晉升潛力的校長在執(zhí)行中央政策方面也更加積極，所以這兩類人群也許有更強的意愿對學(xué)校進行一定程度的改革。另一方面，從外部調(diào)任來的校長對于學(xué)校改革有更小的心理負擔，更愿意改變學(xué)術(shù)環(huán)境。

在過去的二十年里，大學(xué)的改革者們進行了一系列廣泛的人才管理創(chuàng)新，獲得了一定的成功。管理模式主要分為三種：一，建立聘任雙軌制，允許海歸人才選擇非編制內(nèi)，擁有高工資和更大的發(fā)表論文壓力的職業(yè)軌道；二，學(xué)校也可以建立具有更大自主權(quán)的學(xué)術(shù)特區(qū)，掛靠特區(qū)里的海歸人員享有對經(jīng)費更大的處置權(quán)。三，學(xué)校還可以聘任在海外保留職務(wù)的教授擔任學(xué)院院長，結(jié)合學(xué)術(shù)特區(qū)對學(xué)校進行小范圍改革。改善后的學(xué)術(shù)環(huán)境對海外人才有更大的吸引力。

2012–2018：展望未來

十八大以來，海歸和留學(xué)政策進行了數(shù)次改革。一方面，中央進一步強調(diào)愛國主義在人才引進上的重要性，中央同時鼓勵留學(xué)生到海外展示中國成就，增強中國軟實力。另一方面，中央注重如何管理，用好已經(jīng)回國的人員。在2013年的講話中，習(xí)近平總書記在原有的 “支持留學(xué)、鼓勵回國、來去自由” 十二字原則后又增加了 “發(fā)揮作用” 四個字。響應(yīng)這一號召，地方政府紛紛成立海歸人員協(xié)會，集中領(lǐng)導(dǎo)處于學(xué)校、私企等不同機構(gòu)中的回國人員，并通過協(xié)會加強海歸人員和黨的聯(lián)系。政府對移民管理的制度變得更加完善。2015年，中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組提出需要一個更加合理而實用的境外人士管理辦法，于是今年3月在公安部底下組建了副部級的國家移民管理局，負責協(xié)調(diào)擬定移民政策并組織實施。未來的成功與否還有待時間檢驗。

結(jié)論

縱觀過去40年，留學(xué)和海歸的潮流經(jīng)歷了巨大的變化。從1970年代國門緊鎖到近十年的海歸潮，開放趨勢和舊制度之間的張力推動著每一輪政策的開放和緊縮。在1980年代早期，鄧小平要打開留學(xué)大門以建設(shè)一個強大的現(xiàn)代化的中國，留學(xué)生們出于使命感而回國。到了1980年代中期，隨著自費留學(xué)的擴大，年輕的一代人開始把職業(yè)考量看的更重，落后的科技投入是最主要障礙。隨著經(jīng)濟發(fā)展，到了1990年代后期研究環(huán)境、文化因素成為阻礙人才回流的桎梏。盡管政府投入了很大的資金和努力仍然沒有辦法解決研究環(huán)境的問題以吸引最頂尖的人才。幸運的是，在政治動員下，一些學(xué)校開展了小范圍的創(chuàng)新政策以吸引人員回歸。通過人才競爭和鰻魚效應(yīng)，許多研究機構(gòu)研究環(huán)境有了一定的改善，然而研究環(huán)境的問題仍然是當前阻礙人才回歸的最大因素。2013年習(xí)近平總書記提出了 “支持留學(xué)、鼓勵回國、來去自由、發(fā)揮作用” 的方針，進一步確定了鼓勵人才流動的指導(dǎo)方針.我們可以期待一個越發(fā)壯大的海歸群體、更加自由的人才流動的未來。

（香港科技大學(xué)博士研究生康思勤對本文亦有貢獻）