緬甸軍人自2021年2月1日重新接管政權(quán)以來(lái)，已經(jīng)組成看守政府執(zhí)政近兩年。緬甸看守政府外交磕磕絆絆，主要體現(xiàn)之一就是無(wú)法派遣正式代表參與東盟峰會(huì)和外長(zhǎng)會(huì)，不過(guò)盟友們還是默許緬軍參與防長(zhǎng)會(huì)。然而11月23日，緬國(guó)防部長(zhǎng)首次被禁止參加在柬埔寨暹粒市舉行的東盟防長(zhǎng)會(huì)。原因在于，緬軍兩年來(lái)對(duì)落實(shí)東盟要求緬國(guó)內(nèi)停戰(zhàn)、和解的“五點(diǎn)共識(shí)”推進(jìn)緩慢。緬國(guó)內(nèi)“五天大亂、三天小亂”，極大影響到東盟建立安全共同體和“東盟中心”的國(guó)際形象。

此前，在11月11日舉行的第40屆和第41屆東盟峰會(huì)上，東盟各國(guó)最后雖然沒(méi)有放棄“五點(diǎn)共識(shí)”，但提出了落實(shí)“五點(diǎn)共識(shí)”的“明確時(shí)間表”。即便如此，緬方仍以自身沒(méi)有參與東盟峰會(huì)為由，拒絕峰會(huì)發(fā)表的《東盟領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于落實(shí)五點(diǎn)共識(shí)的審議和決定》，并稱東盟涉嫌“干涉內(nèi)政”。目前看來(lái)，東盟峰會(huì)就緬甸局勢(shì)的商討仍收效甚微。

面對(duì)緬甸的“空椅子”，東盟其他國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人就緬甸問(wèn)題各抒己見(jiàn)、莫衷一是，他們主要分為兩派。一派主張對(duì)緬強(qiáng)硬，以下一任東盟主席國(guó)印尼為代表。印尼總統(tǒng)佐科在接受采訪時(shí)，慍意溢于言表：“我們不能接受緬甸局勢(shì)對(duì)東盟形象造成損害，緬甸局勢(shì)絕不能挾持東盟?！庇∧崽嶙h擴(kuò)大對(duì)緬甸政治代表參加?xùn)|盟活動(dòng)的禁令范圍，新加坡、馬來(lái)西亞、文萊和菲律賓附議。另一派反對(duì)對(duì)緬強(qiáng)硬。泰國(guó)在柬埔寨和老撾的支持下，對(duì)印尼的提議表示反對(duì)，并辯稱延長(zhǎng)針對(duì)緬甸代表的禁令實(shí)際上相當(dāng)于暫停會(huì)議。不過(guò)，東盟主席團(tuán)也否認(rèn)了讓緬甸完全退出東盟的想法，重申“緬甸仍是東盟不可分割的一部分”。東盟峰會(huì)后，各國(guó)也沒(méi)有采取更嚴(yán)厲的措施對(duì)緬軍政權(quán)進(jìn)行施壓，只是通過(guò)“口伐筆誅”的形式應(yīng)對(duì)國(guó)際社會(huì)的輿論壓力，避免東盟公信力和聲譽(yù)受損。

本文認(rèn)為：東盟峰會(huì)、東盟外長(zhǎng)會(huì)議這把椅子，至少在緬甸明年八月舉行大選之前，都將繼續(xù)空下去。我們看到的或許是東盟峰會(huì)上“空著的椅子”，但也許它更強(qiáng)調(diào)的是“空著的座位”。也就是說(shuō)，只要這把椅子還在，它就仍然具有代表性，只是這個(gè)國(guó)家忙于處理國(guó)內(nèi)事務(wù)，需要為它提供一定的韌性空間。只要椅子不撤，緬甸問(wèn)題就能得到東盟大家庭的庇護(hù)，而這種庇護(hù)，本質(zhì)上是一只“房間里的大象”，即當(dāng)面對(duì)無(wú)法忽視的事實(shí)時(shí)，房間里的所有人都不約而同地保持了沉默，亦稱“合謀式沉默”，正如“皇帝的新裝”。本文將從東盟應(yīng)對(duì)緬甸危機(jī)的歷史經(jīng)驗(yàn)、2023年大選能否預(yù)期舉行、印尼接棒后將如何落實(shí)“五點(diǎn)共識(shí)”等角度出發(fā)，對(duì)未來(lái)緬甸和東盟關(guān)系進(jìn)行簡(jiǎn)要暢想。

一、歷史上東盟應(yīng)對(duì)緬甸危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)

自1997年緬甸加入東盟以來(lái)，東盟就對(duì)緬甸采取“建設(shè)性接觸”政策，主要采取鼓勵(lì)、勸說(shuō)以及有限施壓的方式，推動(dòng)緬甸問(wèn)題的解決。2003年5月30日，當(dāng)民盟領(lǐng)導(dǎo)人昂山素季訪問(wèn)緬甸實(shí)皆省的德巴因鎮(zhèn)區(qū)時(shí)，軍方支持者與民盟支持者爆發(fā)了小規(guī)模的沖突，造成多人傷亡。隨后，軍政府對(duì)昂山素季進(jìn)行“保護(hù)性拘留”，關(guān)閉民盟總部及其分部。

針對(duì)此次緬甸國(guó)內(nèi)危機(jī)，東盟在其官方聲明中“敦促緬甸恢復(fù)與所有利益攸關(guān)方的對(duì)話，同時(shí)接受緬政府為緩解事件中的緊張局勢(shì)而采取的行動(dòng)是暫時(shí)的說(shuō)法，希望盡快解除對(duì)昂山素季和民盟成員的限制”。然而，美歐等西方國(guó)家卻加緊了對(duì)緬軍政府的制裁，如美國(guó)政府通過(guò)了《2003年緬甸自由與民主法案》，將領(lǐng)域拓展到緬甸金融服務(wù)業(yè)和金融系統(tǒng)。

于2003年10月舉行的第九屆東盟峰會(huì)通過(guò)了《第二巴厘宣言》，會(huì)議決定為加強(qiáng)東盟一體化進(jìn)程，建立東盟三大共同體。東盟共同體的提出也意味著東盟不可能將緬甸驅(qū)逐出該組織，否則共同體建設(shè)將無(wú)從談起。雖然西方國(guó)家普遍對(duì)“德巴因事件”表示譴責(zé)并對(duì)緬甸予以制裁，但是東盟仍表現(xiàn)出對(duì)緬軍政府能夠妥善處理國(guó)內(nèi)形勢(shì)的信心，給予緬甸解決內(nèi)部事務(wù)足夠的自由空間。

2007年8月，緬軍政府突然提高燃油價(jià)格引發(fā)“袈裟革命”，佛教僧侶團(tuán)體加入到游行示威中，隨后緬軍政府采用暴力手段鎮(zhèn)壓示威隊(duì)伍。對(duì)此，美國(guó)參議院呼吁將緬甸從東盟驅(qū)逐出去，或至少暫停緬甸的成員資格，西方國(guó)家和組織也加緊了對(duì)緬制裁。東盟在其官方聲明中指出“緬甸國(guó)內(nèi)形勢(shì)影響了東盟的聲譽(yù)及可信度”。時(shí)任東盟主席國(guó)新加坡外長(zhǎng)楊榮文表示，“東盟已經(jīng)停止試圖在國(guó)際社會(huì)上保護(hù)緬甸，因?yàn)樗巡辉倏尚拧|盟別無(wú)選擇，只能嚴(yán)厲譴責(zé)軍政府?！狈坡少e總統(tǒng)阿羅約要求釋放昂山素季，并敦促緬甸政府必須“毫不拖延地向民主化邁進(jìn)”。泰國(guó)外長(zhǎng)稱，殺害僧侶的行為是“可恥的”、“令人憎惡的”?？梢钥吹?，東盟只是對(duì)緬軍政府進(jìn)行了嚴(yán)厲譴責(zé)，通過(guò)有限施壓的方式敦促緬甸盡快向民主過(guò)渡，而不是對(duì)緬甸采取實(shí)質(zhì)性措施。

回顧歷史，東盟內(nèi)部雖然對(duì)解決緬甸問(wèn)題有較大差異，但基本上默許了緬軍政府自上而下改革的努力，通過(guò)被西方指責(zé)為“放任”的方式，換取緬甸主動(dòng)轉(zhuǎn)型，改善緬甸形象，增強(qiáng)東盟地區(qū)韌性。同時(shí)可以看到，在國(guó)際去中心化或多極化的影響下，地區(qū)主義興起促使抱團(tuán)取暖和“東盟中心”主義的形成，這讓東盟自主應(yīng)對(duì)緬甸危機(jī)成為了可能。當(dāng)然，東盟這種“護(hù)犢子”的做法，還是暴露了自身能力與意愿的不匹配。放眼緬軍政府正在準(zhǔn)備的大選，東盟又該采取何種方式應(yīng)對(duì)呢？

二、緬甸2023年8月的大選能否順利開(kāi)展？

為順利舉行2023年大選，緬軍政府正在緊鑼密鼓地籌備中。從去年開(kāi)始，緬甸聯(lián)邦選舉委員會(huì)就表示，將在下一次大選中采用比例代表制取代之前的多數(shù)代表制；符合選舉新制度及政黨注冊(cè)相關(guān)條例的修訂工作已于今年9月完成。緬甸國(guó)管委近期還宣布2023年大選將覆蓋過(guò)去無(wú)法舉行選舉投票的少數(shù)民族地區(qū)，同時(shí)正在努力核實(shí)各省邦的選民名單及投票站分配工作。目前已完成7個(gè)省邦的投票站名單核查工作，其余7個(gè)省邦的核查工作仍在進(jìn)行中。

2022年10月5日，鞏發(fā)黨主席吳丹泰以身體欠佳為由辭去主席職務(wù)，緬軍總司令敏昂萊親信、退役軍官吳欽宜接任。顯然，他的接任不僅僅是鞏發(fā)黨領(lǐng)導(dǎo)層的簡(jiǎn)單改變，敏昂萊需要一個(gè)政黨的全力支持以實(shí)現(xiàn)他明年大選后的“總統(tǒng)夢(mèng)”。吳欽宜本人似乎沒(méi)有什么政治野心，作為一個(gè)獨(dú)裁者傀儡，他愿意聽(tīng)從命令。畢業(yè)于緬甸國(guó)防學(xué)院第17期的吳欽宜是敏昂萊的前輩，曾在前緬軍總司令丹瑞大將手下?lián)尉炜傞L(zhǎng)兼內(nèi)政部副部長(zhǎng)，在登盛政府時(shí)期擔(dān)任移民部長(zhǎng)，在2015年大選鞏發(fā)黨落敗后，吳欽宜成為了鞏發(fā)黨副主席。在2021年緬甸政局發(fā)生變化后不久，吳欽宜重新被任命為緬軍政權(quán)移民部長(zhǎng)，直到2022年8月才被要求下臺(tái)并重返鞏發(fā)黨。結(jié)合吳欽宜的個(gè)性和政治生涯，以及敏昂萊為自己塑造的政治道路，吳欽宜無(wú)疑是最佳人選。

此外，11月17日，緬軍政府對(duì)5774名在押人員實(shí)施特赦，其中包括昂山素季的經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)肖恩·特內(nèi)爾、前英國(guó)駐緬大使鮑曼以及日本紀(jì)錄片導(dǎo)演久保田徹；11月18日，又釋放了41名在押的民地武成員。在國(guó)際社會(huì)和東盟不斷敦促緬軍政權(quán)釋放政治犯的情況下，緬軍政權(quán)通過(guò)大赦的方式，一定程度上彌補(bǔ)了其在“五點(diǎn)共識(shí)”上無(wú)法兌現(xiàn)的承諾。這說(shuō)明，緬軍方致力于改善國(guó)際形象，為明年大選做鋪墊。

同時(shí)，緬軍籌備的大選也面臨著國(guó)內(nèi)外雙重壓力。國(guó)際方面，美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯曾呼吁國(guó)際社會(huì)不要承認(rèn)緬軍政權(quán)于明年舉行的大選，敦促東盟各國(guó)繼續(xù)向緬軍施壓。11月14日，馬來(lái)西亞也宣布將不支持緬甸2023年大選，成為東盟成員國(guó)中第一個(gè)提出反對(duì)聲音的國(guó)家。國(guó)內(nèi)方面，11月8日，民盟表示不會(huì)接受和承認(rèn)緬軍政權(quán)主導(dǎo)的大選；緬甸實(shí)力較強(qiáng)的民地武組織克倫民族聯(lián)盟也表示拒絕明年的大選；此外還有許多反政府武裝組織發(fā)出反對(duì)聲音。

不管此次大選公正自由與否，只要能順利舉行，就能賦予敏昂萊當(dāng)選緬甸總統(tǒng)的合法性，這也是敏昂萊一直在等待合適時(shí)機(jī)舉行大選的原因。正當(dāng)緬軍政權(quán)在忙碌準(zhǔn)備大選的同時(shí)，印尼也開(kāi)始接手其擔(dān)任2023年?yáng)|盟輪值主席國(guó)的工作。

三、印尼接棒 “五點(diǎn)共識(shí)”將何去何從

印尼一直被認(rèn)為是地區(qū)強(qiáng)國(guó)、而且對(duì)緬姿態(tài)強(qiáng)硬，其接棒后是否會(huì)更加“真刀真槍”？其實(shí)未必，因?yàn)闅v史上印尼曾通過(guò)舉辦雅加達(dá)非正式會(huì)議的方式調(diào)解柬越?jīng)_突，又通過(guò)舉行三方會(huì)談和向泰柬兩國(guó)派遣觀察員的方式調(diào)停泰柬爭(zhēng)端。筆者的判斷是，印尼接棒后對(duì)緬態(tài)度未必更加強(qiáng)硬，其借助區(qū)域性多方會(huì)談的方式解決緬甸問(wèn)題或許會(huì)更加有效。

2003年印尼擔(dān)任東盟主席國(guó)時(shí)，東盟對(duì)緬甸“德巴因事件”的集體態(tài)度都較為溫和，在外交聲明中通常使用“鼓勵(lì)”、“呼吁”、“歡迎”等字眼來(lái)表示對(duì)緬甸的包容。2007年8月，緬甸發(fā)生“袈裟革命”后，印尼外長(zhǎng)對(duì)此事表達(dá)了關(guān)切，并將這次騷亂歸咎于緬甸“有缺陷的民主化進(jìn)程”。考慮到印尼自身從威權(quán)政治向民主政治的成功過(guò)渡，印尼強(qiáng)調(diào)緬甸也可以經(jīng)歷類似的政治過(guò)渡，并將分享印尼民主轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)視為一種“軟實(shí)力”的影響；印尼的政策制定者，如總統(tǒng)、內(nèi)閣部長(zhǎng)，都沒(méi)有就此事公開(kāi)批評(píng)緬軍政府。值得注意的是，緬甸自1988年轉(zhuǎn)型以來(lái)就長(zhǎng)期仿效印尼的軍人“雙重職能”理念及設(shè)置代理人制度。軍人“雙重職能”是指軍人除了具備防御保衛(wèi)職能外，還具有社會(huì)政治職能，后者為軍人干政提供了合法性；緬甸軍人還模仿印尼軍人建立代表其利益的鞏發(fā)黨來(lái)參加緬甸2010年大選。

自上世紀(jì)70年代以來(lái)，印尼作為國(guó)家和平締造者和沖突調(diào)解者的當(dāng)代形象得到了逐步完善。上世紀(jì)80年代末期，為調(diào)解柬越?jīng)_突，印尼在雅加達(dá)舉行了非正式會(huì)議，又名“雞尾酒會(huì)”。柬埔寨的四方政治力量首次聚在一起討論權(quán)力分享和國(guó)際社會(huì)對(duì)越南撤軍的監(jiān)督問(wèn)題；在柬埔寨沖突各方舉行會(huì)議后，越南、老撾和當(dāng)時(shí)的東盟成員國(guó)才參加了區(qū)域多方會(huì)談。2011年，泰柬兩國(guó)因柏威夏寺附近地區(qū)的主權(quán)歸屬問(wèn)題再次爆發(fā)沖突，時(shí)任東盟主席國(guó)的印尼不僅舉行三方會(huì)談以和平解決泰柬問(wèn)題，而且還確保向泰柬兩國(guó)派遣觀察員并參與調(diào)停兩國(guó)爭(zhēng)端。這進(jìn)一步說(shuō)明，印尼有著更為豐富的解決地區(qū)沖突的經(jīng)驗(yàn)，但未必是很強(qiáng)硬的經(jīng)驗(yàn)。

縱觀歷史，印尼是該地區(qū)為數(shù)不多的在處理軍事政變方面具有獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家之一。對(duì)于印尼來(lái)說(shuō)，緬甸軍人政權(quán)和2023年大選都是十分敏感的問(wèn)題，因?yàn)橛∧釗?dān)心緬軍政府如果不顧國(guó)內(nèi)外的反對(duì)聲音操縱2023年大選，將會(huì)引起更激烈的武裝沖突和國(guó)際反響。印尼應(yīng)該在堅(jiān)持“東盟中心”原則的前提下，借鑒以往調(diào)解地區(qū)沖突的經(jīng)驗(yàn)，與聯(lián)合國(guó)和相關(guān)地區(qū)性大國(guó)一同努力，通過(guò)舉辦區(qū)域性多方會(huì)談解決緬甸問(wèn)題，采取相關(guān)實(shí)質(zhì)性措施，避免“五點(diǎn)共識(shí)”成為一紙空談。

在東盟峰會(huì)上，東盟各成員國(guó)繼續(xù)擺上緬甸的“空椅子”，但是一直沒(méi)有撤去。因?yàn)橐坏┏啡?，資深外交家馬凱碩曾經(jīng)津津樂(lè)道的“東盟奇跡”就將遇到前所未有的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。無(wú)論被理解為“皇帝的新衣”還是“房間里的大象”，這張椅子都有著其深刻的蘊(yùn)意——我們不允許深邃者兀自獨(dú)行，但也絕不為了委曲求全而淪為淺薄者。到緬甸正式舉行大選之前，東盟系列會(huì)議上的這把椅子都會(huì)一直空著，等待緬甸歸來(lái)。這把椅子放在這里，既給緬甸予信號(hào)——“此去星辰大海，歸來(lái)仍是家人”；也給緬甸壓力，畢竟你的國(guó)家銘牌在這椅子旁邊晾著，晾多了、晾涼了，多的是非議、涼的是人心。當(dāng)然，也給西方多重信號(hào)：“你們別罵罵咧咧了，孩子犯錯(cuò)了罰著呢，會(huì)改的”，另者“這是我們的地盤，我們說(shuō)了算”。西方再施壓，撤不撤走這把椅子，也是由“東盟中心”來(lái)定義。言而總之，空著的這把椅子代表東盟成全了緬甸自主空間、舒適度，成就了東盟的組織韌性，椅子空著是好事：如果椅子沒(méi)有了，緬甸可能就真正沒(méi)有機(jī)會(huì)了。

（作者：梁詩(shī)寧，云南大學(xué)國(guó)際關(guān)系研究院碩士；張?zhí)恚本┐髮W(xué)區(qū)域與國(guó)別研究院博士后、講師。本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，與北京大學(xué)區(qū)域與國(guó)別研究院立場(chǎng)無(wú)關(guān)，文責(zé)自負(fù)。引用、轉(zhuǎn)載請(qǐng)標(biāo)明作者信息及文章出處。）

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