引言

新中國以來，中國政府治理傳統(tǒng)的韌性和活力一直得以延續(xù)和發(fā)展，體現(xiàn)在建國之初毛澤東對蘇聯(lián)模式的深刻反思與系統(tǒng)改造，七十年代初地方分權(quán)與地方工業(yè)的興起，改革開放以來的地方分權(quán)、財政包干制與地方競爭，以及各種政府間責任狀和目標責任制的盛行。隨著中國經(jīng)濟的市場化、現(xiàn)代化、全球化以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展，中國傳統(tǒng)政府治理的模式也呈現(xiàn)出各種各樣的問題，面臨了前所未有的挑戰(zhàn)。十八屆三中全會提出了推進中國國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化目標。在國家治理轉(zhuǎn)型的重要節(jié)點上，我們需要系統(tǒng)反思中國政府治理的傳統(tǒng)性特征、內(nèi)在邏輯以及過去四十年的演進路徑，預(yù)判未來可能的變革方向與挑戰(zhàn)。

中國的央地關(guān)系與西方國家的聯(lián)邦制或單一制最大的區(qū)別是，中國的央地關(guān)系是一個權(quán)威組織內(nèi)部的上下級權(quán)力關(guān)系，而后者是一種契約上的平等關(guān)系，地方自治是基本原則。這個組織結(jié)構(gòu)的差異決定了中國與西方國家在央地關(guān)系和國家治理方面所呈現(xiàn)的一系列系統(tǒng)的差異。以這個判斷作為出發(fā)點，我將從縱向的央地關(guān)系和橫向的地方競爭兩個視角解析中國政府治理的傳統(tǒng)特征、組織邏輯以及演化進程，梳理改革開放以來傳統(tǒng)政府治理模式經(jīng)歷的傳承與改造，同時分析近二十年中國政府治理所發(fā)生的一系列變革、挑戰(zhàn)和應(yīng)對。

我認為，從中央到地方的縱向關(guān)系看，中國長期以來呈現(xiàn)“行政發(fā)包制”的特征。“行政發(fā)包制”刻畫的是多層級政府之間的屬地化管理模式。具體而言，中央把絕大多數(shù)行政和公共事務(wù)“包”給省一級政府，省一級又進一步把絕大部分事務(wù)發(fā)包向地級市，如此“層層轉(zhuǎn)包”，直至縣鄉(xiāng)基層政府。地方政府作為承包方，管理的政府事務(wù)面面俱到，無所不包，同時還擁有整個轄區(qū)的綜合治理權(quán)力。

而在中國政府治理的橫向關(guān)系（同級地方政府之間）上，地方官員面臨晉升競爭的政治錦標賽，或者說官場競爭，這體現(xiàn)了中央人事權(quán)的高度集中和地方政府（地方官員）之間的競爭關(guān)系。也就是說，同一行政級別的屬地承包人之間還處于晉升競爭之中，因此與一個多層級的行政發(fā)包相對應(yīng)的是一個多層級同時進行的官場競爭。對于一個具體的屬地承包人，不僅要完成上級發(fā)包的任務(wù)，為了晉升，還必須要比他的競爭對手完成得更為出色。晉升競爭的優(yōu)勝者有可能成為上一級的發(fā)包人。中央政府通過層層發(fā)包政府事務(wù)賦予每一級地方官員相當?shù)臎Q策空間，而集中的績效考核與人事任免所引發(fā)的政治錦標賽，又賦予了每一個屬地承包方強大的晉升激勵和爭勝沖動，縱向行政發(fā)包與橫向的政治錦標賽相互結(jié)合、相互作用塑造了中國政府治理的基本特征。

過去四十年央地關(guān)系和政府治理的演變

1978年既開啟了中國改革開放的新時代。在行政發(fā)包制方面，我們先是看到了1980-1990年代傳統(tǒng)治理模式在改革開放時代強勢回歸，大放異彩，進入21世紀之后逐漸轉(zhuǎn)向自身的系統(tǒng)改革與轉(zhuǎn)型，目前這一過程仍在進行之中。改革開放時代政府治理最大的變化還是圍繞著地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的政治錦標賽被置于極為關(guān)鍵性的治理地位。地方官員圍繞著地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展而相互競爭，官場競爭驅(qū)動了地區(qū)間企業(yè)的市場競爭，而轄區(qū)企業(yè)在市場上競爭的績效又影響了地方官員在官場競爭的命運，正是這種“官場+市場”的雙層市場驅(qū)動模式為中國經(jīng)濟的高速增長奠定了極為重要的制度基礎(chǔ)。

1.政府間行政發(fā)包關(guān)系的強化與發(fā)展

1979年開始，中央實施“簡政放權(quán)”，即把一些屬于中央部委的行政管理權(quán)和經(jīng)濟管理權(quán)限下放給地方政府，一直相伴隨的是許多原來中央直屬的企業(yè)交給地方政府所有和管理。這一波放權(quán)被學術(shù)界稱之為“行政性放權(quán)”，自此以后地方政府逐漸獲得了越來越多的自主決策的權(quán)力，如投資決策、吸引外資、企業(yè)管理、對外貿(mào)易等等。地方分權(quán)改革的一個突出特征是漸進性和局部突破。要讓中央部委一次性大規(guī)模分權(quán)阻力很大，中央的策略就是先向一部分地區(qū)傾斜。于是深圳、廈門、珠海和汕頭被開辟為經(jīng)濟特區(qū)，自1984年開始建立的計劃單列市、14個沿海開放城市，以及隨后建立的上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)，都代表了中央條條部門的權(quán)力逐步向地方下放和轉(zhuǎn)移的趨勢。這些權(quán)力的下放進一步加強了建國后條塊管理中“塊塊”的權(quán)重，使地方政府從計劃經(jīng)濟體制下的一個被動的執(zhí)行者變成積極的管理者，大大調(diào)動了地方政府參與改革和發(fā)展的積極性。

計劃經(jīng)濟留下的一個重要制度遺產(chǎn)就是各級政府習慣于用指標和數(shù)字進行管理，而現(xiàn)代國民經(jīng)濟核算及統(tǒng)計方法、技術(shù)的完善進一步強化了這一特點。改革開放以來，計劃指標逐漸失去指令性質(zhì)，而變成指導(dǎo)性，但仍然是指導(dǎo)經(jīng)濟社會工作的重要抓手。一般程序是，中央提出重大經(jīng)濟社會發(fā)展目標，各級地方政府積極響應(yīng)，層層分解和落實中央目標。

行政發(fā)包制借助現(xiàn)代技術(shù)和管理方法而更加有效地進行任務(wù)發(fā)包與責任考核。這方面最突出的例子就是1980年代中期以來盛行的各種形式的政府“責任狀”和目標責任制，“責任狀”涵蓋經(jīng)濟發(fā)展、計劃生育、環(huán)境治理、扶貧救濟、疾病預(yù)防等政府職責的各個方面，每個方面的責任最終表現(xiàn)為量化的任務(wù)指標，成為上級政府考核下級工作表現(xiàn)的重要依據(jù)。尤其在經(jīng)濟發(fā)展和招商引資上，省以下地方政府之間均采取簽訂政府責任狀的形式，下級政府或部門領(lǐng)導(dǎo)對量化指標承擔行政責任。有些指標如計劃生育、安全生產(chǎn)對于行政責任人的評獎和晉升具有“一票否決”的效力。

為推動政府工作，領(lǐng)導(dǎo)責任包干制較為普遍。比如在環(huán)境污染治理方面，2008年無錫為治理太湖污染首次推出“河長制”，治理污染的責任落實到人。河長制在云南昆明治理滇池、武漢治理東湖的污染上得以應(yīng)用，逐漸在全國推廣。最近中央政府倡導(dǎo)的精準扶貧工作也是采取扶貧責任落實到人的方式，從省、市到縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層層推進。

行政發(fā)包制的“財政分成”特征在改革開放之后尤其突出。上世紀八十年代初期開始至1993年中國財政體制進入了純粹意義的財政包干體制：“交夠中央的，剩下就是省里的” 。1993年之后開始實行分稅制，但中央和地方仍然是在維持過去的事權(quán)分配的基礎(chǔ)上實現(xiàn)對不同稅種收入的分享，行政事務(wù)的層層發(fā)包格局并未改變。

更關(guān)鍵的事實是，省以下還是各式各樣的“財政包干制”。預(yù)算外資金長期以來在地方政府的財政收入中占據(jù)重要比例，尤其是土地出讓收入，長期扮演著補償?shù)胤秸A(yù)算內(nèi)收入不足的角色。在一些發(fā)達地區(qū)，作為土地出讓收入甚至比預(yù)算內(nèi)財政收入還高。地方政府自籌資金的壓力巨大。更關(guān)鍵的是，對于上級指定的任務(wù)目標，地方政府通常需要全力調(diào)動自身的財政資源去完成，經(jīng)常的情況是“中央請客，地方買單”，或者“上級點菜，下級買單”，地方政府除了正常工作議程之外還面對一個高度不確定的多任務(wù)環(huán)境。而為了完成上級下達的新增任務(wù)，地方政府籌集額外經(jīng)費又是“八仙過海，各顯神通”。發(fā)包人與承包人之間行政權(quán)力的不對稱性要求承包方必須具備財政和預(yù)算的靈活性和彈性，這是長期以來中國政府間財政呈現(xiàn)二元性（預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外并存）的根本原因。近十年來投融資平臺的興起和發(fā)展以及地方債的積累是財政二元性的延伸，是地方政府以各種金融手段應(yīng)對事權(quán)與財權(quán)不對等的結(jié)果。

地方政府的工作績效要接受上級政府的驗收考核，這種績效考核更多是結(jié)果導(dǎo)向的，以結(jié)果論英雄。行政事務(wù)層層發(fā)包之后，上級對下級的監(jiān)察能力其實相對有限，只能依靠例行檢查、專項整治和結(jié)果考核進行內(nèi)部控制。尤其在政府間目標責任制、承包責任制盛行的情況下，各種評比排名、末位淘汰大行其道。這些做法的核心特征是程序和規(guī)則作用相對弱化，結(jié)果決定一切。

以任務(wù)下達和指標分解為特征的行政事務(wù)層層發(fā)包，高度依賴于各級地方政府和相關(guān)部門單位自籌資金的財政分成和預(yù)算包干，以結(jié)果導(dǎo)向為特征的考核和監(jiān)管，這三個方面恰好構(gòu)成了改革開放大部分時期我國政府間關(guān)系和行政治理的基本特征。在這種體制下地方政府享有大量的自由裁量權(quán)或非正式的控制權(quán)。而與此同時，中國不斷加速的市場化改革和融入全球競爭，地方政府成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、對外開放和體制改革的中堅力量。

2.以經(jīng)濟增長為中心的政治錦標賽：“官場+市場”模式

隨著黨的工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設(shè)，尤其是鄧小平反復(fù)強調(diào)“發(fā)展是硬道理”，各級黨委對地方官員的績效考核逐漸聚焦于在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)指標，如GDP增長、財稅收入與招商引資規(guī)模。這就是社會各界經(jīng)常談?wù)摰乃^“GDP掛帥”、“以GDP論英雄”現(xiàn)象。干部考核制度對于經(jīng)濟發(fā)展績效的倚重直接引發(fā)了地方官員圍繞著區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的晉升競爭，即基于經(jīng)濟增長的“政治錦標賽”。 考慮到中國是一個多層級政府結(jié)構(gòu)，實際上政治錦標賽是在地方政府的各個層級（省市縣鄉(xiāng)）同時推進，而且不同政府層級之間還相互影響，相互推動，因此中國政府體系可以看做是一個以經(jīng)濟發(fā)展為中心的多層級的政治錦標賽體制。

縱向的行政發(fā)包體制和橫向的官員錦標賽競爭相互補充、相互作用。在改革開放時代，縱向行政發(fā)包和橫向晉升競爭之間的互補關(guān)系被最大限度地激發(fā)和放大，成為中國經(jīng)濟高速增長和制度轉(zhuǎn)型平穩(wěn)推進的關(guān)鍵性制度基礎(chǔ)。改革開放以來的地方分權(quán)改革使得各級地方政府掌握了關(guān)鍵性的行政和經(jīng)濟資源（如土地批租、財政補貼、融資、行政審批、基礎(chǔ)設(shè)施），成為區(qū)域經(jīng)濟社會的中心和樞紐，同時又是轄區(qū)內(nèi)游戲規(guī)則（如政策制定和執(zhí)行）的制定者。行政發(fā)包制也使得地方官員手中的權(quán)力具有極大的自由裁量空間，從企業(yè)和老百姓的角度看，既可以成事，也可以不作為甚至敗事。而地方官員之間政治錦標賽驅(qū)使地方官員將手中掌握的關(guān)鍵性資源和自由裁量空間轉(zhuǎn)化為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的條件和動力（如動員轄區(qū)一切可以利用的資源和規(guī)則為轄區(qū)企業(yè)創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)設(shè)施和營商環(huán)境），將地方官員從潛在的 “掠奪之手”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皫椭帧?，從而解決了中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的最大挑戰(zhàn)。

以經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)的橫向晉升錦標賽，不僅與強化的行政發(fā)包制相互作用，它還衍生出一種獨具風格的政府和市場互動的模式，我稱之為 “官場+市場”模式?！肮賵觥敝傅氖恰肮賵龈偁帯?，即地方官員在政治晉升上相互競爭，“市場”指的是企業(yè)在經(jīng)濟市場上競爭。一方面，官場競爭的規(guī)則、方式以及激烈程度直接決定地方官員的晉升激勵，進而影響地方官員推動轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的努力，包括制定產(chǎn)業(yè)政策、投入基礎(chǔ)設(shè)施、提高行政服務(wù)效率、提供土地和貸款支持，最后影響到轄區(qū)企業(yè)參與市場競爭的績效；另一方面，轄區(qū)內(nèi)所有企業(yè)通過市場競爭實現(xiàn)的績效加總起來所形成的地區(qū)經(jīng)濟績效（如GDP和財稅增長）又會影響到官員在官場競爭的命運。官場競爭可能進一步加劇不同轄區(qū)企業(yè)間的市場競爭程度，比如政府的土地和資金支持使企業(yè)在市場上采取更加激進的競爭策略，而市場競爭反過來不僅影響官場競爭的結(jié)果，其經(jīng)濟生態(tài)還決定官員參與官場競爭的方式和策略，比如是扶持國企還是培育民企發(fā)展。這兩種不同性質(zhì)的競爭過程相互結(jié)合，相互作用，極大地推動了中國經(jīng)濟的高速發(fā)展。當然，各地區(qū)官場競爭和市場競爭的差異性也決定了不同地區(qū)政企合作和經(jīng)濟發(fā)展的多樣化路徑。

在這個模式中，地方政府必須面對市場競爭（包括參與全球競爭），其采取任何經(jīng)濟戰(zhàn)略與政策必須接受市場邏輯的最終檢驗。在這個過程中，一個地方政府只能是全國和全球市場規(guī)則的接受者而無法操縱市場。官場競爭、市場競爭加上物質(zhì)資本和人力資本跨地區(qū)的流動性使得地方官員必須善待企業(yè)和人才，在根本上限制了政府權(quán)力的任性、專斷及過度干預(yù)行為。轄區(qū)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)參與市場競爭的結(jié)果以反饋的形式又引導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)的官員與企業(yè)家攜手合作，優(yōu)勢互補，尋找有競爭力的特色產(chǎn)業(yè)。“官場+市場”塑造了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策與增長路徑的多樣性及地區(qū)間的學習效應(yīng)。

在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與發(fā)展的過程中，我們既需要市場企業(yè)家不斷創(chuàng)新發(fā)展，也需要敢于引領(lǐng)制度、政策和發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)新的政治企業(yè)家精神。從僵化的計劃經(jīng)濟體制向市場化方向改革，不僅需要具備突破傳統(tǒng)體制的勇氣和探索改革的智慧，經(jīng)常還需要面對既得利益的阻力和承擔政治風險。而推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展對于地方官員來說更是一項復(fù)雜而具有挑戰(zhàn)性的戰(zhàn)略任務(wù)。一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展不僅需要地方政府的“親商”態(tài)度與政策，更重要的是，如何利用其資源稟賦和制度條件發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，吸引人才和投資，克服市場失靈，進行制度和機制創(chuàng)新，提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施與政策環(huán)境，最終在地區(qū)經(jīng)濟競爭中勝出，這需要地方官員的戰(zhàn)略和創(chuàng)新思維。總之這些方面都呼喚地方官員的政治企業(yè)家精神，在艱難性、挑戰(zhàn)性和創(chuàng)造性方面絲毫不遜色于市場企業(yè)家精神?！肮賵?市場”模式恰好催生了政治和市場兩種企業(yè)家精神的同時涌現(xiàn)和密切結(jié)合。

官員激勵和政府治理是各國的難題，在發(fā)展中國家，腐敗和低效的政府尤其成為經(jīng)濟發(fā)展的主要殺手。中國地方官員的晉升錦標賽通過在政府部門引入競爭機制，同時又結(jié)合地區(qū)間和企業(yè)間的市場競爭，創(chuàng)造性地給出了中國特色的解決方案。 “官場+市場”的雙層競爭機制為中國經(jīng)濟高速增長提供了原動力。

然而，“官場+市場”并非完美的增長機制，它有其擅長之處，也有短板和不足。官場競爭與市場競爭雖然都是一種競爭機制，但畢竟是性質(zhì)不同的競爭方式。官場競爭因為晉升職位有限，只提拔少數(shù)的勝者，這使得官員之間的競爭更接近零和博弈（市場上企業(yè)競爭更接近正和博弈），導(dǎo)致其競爭動機強烈而合作動機不足。這種沖突最早期的形態(tài)是地方市場保護主義和地區(qū)封鎖，到后來演變成跨行政區(qū)劃企業(yè)并購和重組的困難，到區(qū)域合作（如經(jīng)濟一體化、污染治理的跨地區(qū)協(xié)作）進展緩慢，到市場監(jiān)管和司法的地方保護主義，都與政治錦標賽的零和博弈的性質(zhì)有關(guān)。

另外，地方官員在一方任職有任期和年齡的限制（企業(yè)競爭則不受這兩者的限制），官員的短期化行為難以避免，加之官員主要關(guān)注被上級考核的“硬指標”（如GDP、財稅和招商引資的增長），而忽略那些關(guān)系民生但在考核體系不受重視的“軟指標”（如教育、醫(yī)療、環(huán)境治理等公共服務(wù)）。在我國，環(huán)保、教育、醫(yī)療、質(zhì)檢等都是轄區(qū)屬地化服務(wù)，沒有跨地區(qū)競爭，因此從我們的視角看，這些領(lǐng)域恰好是 “官場競爭”和“市場競爭”的雙重競爭機制失靈的領(lǐng)域，因而社會積怨甚多。過去40年中國經(jīng)濟增長模式所面臨的大多數(shù)問題，比如經(jīng)濟增長的粗放性、環(huán)境污染、教育醫(yī)療與社會保障投入不足、地方債務(wù)等等問題，也可以在“官場+市場”的視角下加以解釋。

政府治理的變革、轉(zhuǎn)型與未來展望

上世紀九十年代中期以來，隨著市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展，傳統(tǒng)的屬地化的行政發(fā)包體制正面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。當中國沿著市場化的方向改革傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟，沿著經(jīng)濟開放的方向擁抱自由貿(mào)易和全球化，中國傳統(tǒng)的政府治理就處于前所未有的深刻轉(zhuǎn)型之中。

傳統(tǒng)的單位制逐漸瓦解和消失，屬地化聯(lián)系逐漸解除和削弱，人員和資本的跨地區(qū)流動性日益增強。建立一個全國性、一體化的市場經(jīng)濟需要打破各類形式的地方保護主義與地區(qū)歧視，建立一整套超越屬地局限的基礎(chǔ)設(shè)施和制度環(huán)境，比如貫通全國的發(fā)達的交通通訊基礎(chǔ)設(shè)施，覆蓋全國且跨地區(qū)可攜帶的醫(yī)療和社會保障服務(wù)、最低收入保證及失業(yè)救濟金制度，涵蓋環(huán)境保護、質(zhì)檢、衛(wèi)生、安全生產(chǎn)等諸多領(lǐng)域的全國統(tǒng)一的市場監(jiān)管標準和行政執(zhí)法體系，能夠抑制“地方保護主義”的司法制度體系等等。而建立這些龐大的基礎(chǔ)設(shè)施與保障監(jiān)管體系，一是需要提高國家財政汲取能力，二是需要大規(guī)模改革傳統(tǒng)的以屬地關(guān)聯(lián)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)政府治理體制。

1990年代中期之后，縱向行政發(fā)包制和橫向競爭錦標賽的傳統(tǒng)模式都面臨著系統(tǒng)性的轉(zhuǎn)型。其中的首要轉(zhuǎn)型就是垂直化管理的浪潮。從銀行開始，到海關(guān)、國稅、工商、土地、紀檢、司法，各部門都在由原來以“塊塊為主”的屬地管理，慢慢轉(zhuǎn)向中央或省內(nèi)垂直管理。這些年流行起來的各式各樣的項目制，也是垂直化管理的體現(xiàn)：上級部門以項目形式提供專項轉(zhuǎn)移支付，這些都在加強中央部委或上級部門的力量，削弱地方政府的自由裁量權(quán)。

1990年代以來，國家財政預(yù)算體制經(jīng)歷了非常大的變革，比如實行國庫集中支付，收支兩條線，也就是說，政府部門從原來的收支掛鉤，改成收支脫鉤，目的是減少其中的腐敗或者其他的問題；此外，財政預(yù)算體制改革還包括實行全口徑預(yù)算、取消預(yù)算外收入和小金庫等等，這些都是對原來財政包干制的改革。現(xiàn)在新一輪的財稅體制改革又提出要重新劃分中央和地方的事權(quán)和支出責任，適當增加中央政府的事權(quán)，省直管縣和鄉(xiāng)財縣管的改革，這些也都是財政和預(yù)算體制改革當中非常重要的環(huán)節(jié)。

另外，政府轉(zhuǎn)型中還體現(xiàn)在錦標賽競爭方面，中央強調(diào)淡化GDP的考核，過去以經(jīng)濟增長為中心的政治錦標賽經(jīng)歷一系列的調(diào)整。我們不再簡單以GDP論英雄，而需要加大對環(huán)境治理、改善民生和技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級的考核力度。與此同時，對政府權(quán)力運用的各種制度約束在增強，強調(diào)依法行政、依法治國，讓權(quán)力在陽關(guān)下運行，強調(diào)程序和過程的重要性。即使結(jié)果證明是好的，只要政府決策和行為觸犯了法律或法規(guī)，也要對政府當事人進行問責。

中國下一步政府治理的現(xiàn)代化主要面臨三個挑戰(zhàn)：

第一，如何重新界定政府與市場、社會的邊界，在發(fā)揮市場決定作用的同時也發(fā)揮“有為政府”的作用。目前中國政府仍然是一個強政府，大包大攬，經(jīng)常扮演“一只閑不住的手”；市場與社會的任何一方面的發(fā)展高度依賴于政府，也受到政府的嚴厲管制。如何進一步簡政放權(quán)，大力推進行政審批制度的改革，降低非國有企業(yè)進入市場的門檻，讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用，這是改革的“深水區(qū)”，來自行政部門的阻力很大，但又是必須跨越的一道門檻。與此同時，中國在相當長的一段時間內(nèi)，經(jīng)濟發(fā)展仍然是中國面臨的中心問題和第一要務(wù)，地方競爭，尤其是地方政府的競爭在未來還將是一個重要的激勵機制，如何在新時代的背景下完善政治錦標賽體制、發(fā)揮其獨特作用是一個值得探索的問題。

第二，如何創(chuàng)新界定中央與地方的權(quán)力和責任邊界，維持中央集權(quán)與地方分權(quán)的平衡。迄今為止，中國改革最重要的成功經(jīng)驗就是地方分權(quán)與地方競爭推動了地區(qū)創(chuàng)新與發(fā)展，進而推動了經(jīng)濟改革與高速增長，這個成功模式在現(xiàn)在仍然有借鑒意義。應(yīng)對傳統(tǒng)屬地發(fā)包出現(xiàn)的地方治理問題一律采取垂直化改革的思路并非萬全之策。這些權(quán)力的上收一方面削弱了地方政府的職權(quán)，限制了地方政府因地制宜和創(chuàng)新發(fā)展的空間，另一方面也有可能增加政府部門的官僚主義和低效率，由此垂直化改革是有很大代價的。歷史上央地關(guān)系反復(fù)出現(xiàn)的“放權(quán)-收權(quán)循環(huán)”說明僅僅依靠央地政府權(quán)力的收放不能解決問題。事實上，導(dǎo)致這一問題的根源是自上而下的決策與監(jiān)督機制，使得中央政府面臨嚴重的信息不對稱。如果引入有效的自下而上的監(jiān)督和評價機制，加上法治的力量，這些市場與社會的監(jiān)管權(quán)力不上收也可以避免地方政府的道德風險。

第三，面對各式各樣的政府治理的挑戰(zhàn)，我們?nèi)绾稳崿F(xiàn)官員激勵和約束的平衡。我們說，傳統(tǒng)上中國政府治理是一個鼓勵“放手做事”的體制，在錦標賽競爭和市場競爭的雙重壓力之下，地方官員大膽冒險與創(chuàng)新。只要結(jié)果被證明是成功的，即使創(chuàng)新實踐有可能違背了當時的規(guī)定和法律，地方官員的創(chuàng)新也可能得到首肯和獎勵。隨著政府治理規(guī)范化和制度化，地方政府的決策和行動空間顯然在不斷縮小。我們更強調(diào)“束手做事”，要依法依規(guī)，在有限的空間、甚至是不斷被壓縮的空間里，地方官員要完成領(lǐng)域廣泛的發(fā)包任務(wù)。而隨著淡化GDP考核，做錯事可能被事后追責，錦標賽競爭的激勵可能又在減弱。

簡言之，傳統(tǒng)政府治理更傾向于強激勵、弱約束、結(jié)果導(dǎo)向，而現(xiàn)代化治理更強調(diào)弱激勵、強約束、結(jié)果與程序并重。如果政府是一個有限政府、小政府，弱激勵、強約束帶來的問題還不嚴重，因為此時最主要的是依法合規(guī)，不造成權(quán)力濫用。但是，中國在相當長的時間里強政府仍將存在，更重要的是，在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展過程中，地方政府尚有許多有為空間，弱激勵和強約束防止了權(quán)力濫用，但也有可能帶來政府不作為、庸政懶政的問題。

給定上述政府治理的挑戰(zhàn)，我認為下一步的改革應(yīng)該圍繞以下幾個方面展開：

第一，進一步改革地方官員競爭的錦標賽制度，完善指標考核體系，讓創(chuàng)新、綠色、環(huán)保進入官員晉升的指標體系，在經(jīng)濟發(fā)展之外發(fā)揮重要的指揮棒的作用，繼續(xù)讓錦標賽競爭、地方競爭成為制約、激勵地方主要官員的重要機制。根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展和自然條件，不同地區(qū)可以嘗試有區(qū)別的績效考核體系。與此同時，加強對地方官員決策和行為的長期影響的考核，如地方政府債務(wù)狀況和生態(tài)環(huán)境長期影響的考核，注重地方經(jīng)濟發(fā)展的連續(xù)性和可持續(xù)性。

第二，在 “自上而下的考核”之外引入“自下而上”的考核，在公共服務(wù)方面引入跨政府部門和地區(qū)間的競爭機制。比如利用體制內(nèi)已有的監(jiān)督和評價機制，如人大和政協(xié)對官員績效的評價，這個評價應(yīng)該對官員的晉升和任免發(fā)揮一定作用。另外也可利用現(xiàn)代移動互聯(lián)技術(shù)，讓百姓和企業(yè)及時評價政府部門的服務(wù)態(tài)度和效率。如同滴滴出行的司機必須接受乘客的點評，司機的口碑和顧客評價決定其搶單的能力。政府公務(wù)員以及相關(guān)職能部門也必須接受“客戶”“受眾”的點評，最終的評價結(jié)果應(yīng)該公示，在跨部門間進行排名評比。評價結(jié)果的公示和排名可以變成“倒逼”公務(wù)員和相關(guān)政府部門改善服務(wù)態(tài)度、提高服務(wù)效率的強大力量。百姓的評價應(yīng)該側(cè)重在與民生息息相關(guān)的公共議題上，如教育、醫(yī)療、民政服務(wù)等，而企業(yè)的評價可以側(cè)重在營商環(huán)境、行政服務(wù)效率及公務(wù)員廉潔自律等方面，可以考慮建立跨地區(qū)的營商環(huán)境排行榜。

第三，尋求中央集權(quán)與地方分權(quán)的平衡。引入多重的制衡和監(jiān)督地方政府的方式之后，中央政府下放權(quán)力面臨的信息和監(jiān)督約束被大大放松，中央放權(quán)的兩難困境在很大程度上可以避免。更多的權(quán)力可以下放給地方政府（如征稅權(quán)和借債權(quán)），同時對地方政府干預(yù)全國性公共產(chǎn)品的供給的行為加以制約和限制（比如維護全國統(tǒng)一市場，消除地方保護主義和勞動力的地域歧視），中國傳統(tǒng)的治理模式才有可能發(fā)生根本的改變。中央和地方的事權(quán)要進行重新調(diào)整，中央政府要加大支出責任，加大轉(zhuǎn)移支付的力度，逐漸完善地方政府的事權(quán)與財力的匹配。

中國政府治理具有人類歷史上最悠久的歷史和傳統(tǒng)，要告別中國傳統(tǒng)的政府治理，走向符合現(xiàn)代化特征的政府治理，將是一個非常漫長和艱巨的過程。過去傳統(tǒng)制度的惰性、慣性經(jīng)常會導(dǎo)致傳統(tǒng)制度回歸的現(xiàn)象發(fā)生，因此政府治理的現(xiàn)代化必須采取漸進方式，依靠持續(xù)的努力才可能完成。