1月初，電價(jià)電費(fèi)話題刷屏朋友圈，引發(fā)全網(wǎng)熱議。電價(jià)問(wèn)題涉及面廣且十分敏感、定調(diào)價(jià)程序較為復(fù)雜，居民電價(jià)尤其如此。在電價(jià)改革持續(xù)深入、近兩年多地出現(xiàn)電力吃緊的大背景下，圍繞電價(jià)的討論有增無(wú)減，各方對(duì)居民階梯電價(jià)制度改革的呼吁也頻頻成為焦點(diǎn)。

需要澄清的是，當(dāng)前居民電價(jià)政策并沒(méi)有調(diào)整，去年夏季、冬季家庭電費(fèi)攀升是我國(guó)電氣化水平持續(xù)提升和氣溫異常等因素共同作用的結(jié)果。相較于屢次上熱搜的“歐洲電價(jià)創(chuàng)歷史新高”，我國(guó)居民電價(jià)在世界范圍內(nèi)始終處于較低水平。

但也必須看到，這是長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)工商業(yè)用戶對(duì)居民用戶進(jìn)行交叉補(bǔ)貼所致。居民用電價(jià)格較低的背后，是工商業(yè)的較高電價(jià)。完善居民階梯電價(jià)制度、逐步緩解電價(jià)交叉補(bǔ)貼，已經(jīng)提上議程。

縮小電價(jià)交叉補(bǔ)貼已勢(shì)在必行

交叉補(bǔ)貼是特定歷史階段的特殊產(chǎn)物，廣泛存在于不同類型用戶、不同電壓等級(jí)、不同用電負(fù)荷等之間。“電價(jià)具有成本補(bǔ)償、資源配置、宏觀調(diào)控的作用，是影響電力行業(yè)發(fā)展和電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵因素?！敝袊?guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)（下稱中電聯(lián)）規(guī)劃發(fā)展部副主任張晶杰對(duì)澎湃新聞介紹稱，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)通過(guò)對(duì)居民、農(nóng)業(yè)用電實(shí)施政策性交叉補(bǔ)貼，居民電價(jià)長(zhǎng)期處于國(guó)際較低水平，充分體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，發(fā)揮了保民生、促公平、支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的重要作用。“特別是在2022年國(guó)際國(guó)內(nèi)一次能源價(jià)格大幅增長(zhǎng)的情況下，保障了電力安全穩(wěn)定供應(yīng)和價(jià)格基本穩(wěn)定。”

按照用電負(fù)荷特性，居民用戶處于電網(wǎng)末端，且又大多在系統(tǒng)用電高峰時(shí)用電，其供電成本遠(yuǎn)高于工商業(yè)用戶。但在我國(guó)，兩者的電價(jià)水平恰恰相反：大工業(yè)和一般工商業(yè)用戶的供電成本較低而電價(jià)水平相對(duì)較高，長(zhǎng)期補(bǔ)貼了供電成本高、承受能力弱、電價(jià)水平低的居民和農(nóng)業(yè)用電。普遍存在的交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象，也導(dǎo)致輸配電價(jià)遲遲難以厘清。

減少交叉補(bǔ)貼，是電力社會(huì)屬性和商品屬性平衡調(diào)整的必然趨勢(shì)。2015年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布新一輪電力體制改革的綱領(lǐng)性文件《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn) （中發(fā)〔2015〕9號(hào)）文》，核心內(nèi)容在于還原電力商品屬性，形成由市場(chǎng)決定電價(jià)的機(jī)制，以價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)資源有效開(kāi)發(fā)和合理利用，明確提出了“妥善處理電價(jià)交叉補(bǔ)貼”。

“從中長(zhǎng)期來(lái)看，電力交叉補(bǔ)貼是符合我國(guó)國(guó)情的制度安排，還會(huì)長(zhǎng)期存在，但是規(guī)模會(huì)逐步縮小。如何將電力成本的公平負(fù)擔(dān)和保障基本的電力普遍服務(wù)平衡好，既反映電能的公用性特點(diǎn)，也發(fā)揮好市場(chǎng)機(jī)制作用，是妥善解決交叉補(bǔ)貼問(wèn)題的關(guān)鍵?！睆埦Ы軐?duì)澎湃新聞表示。

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年，全國(guó)電價(jià)交叉補(bǔ)貼總額高達(dá)每年3000億元，且東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份平均每年電價(jià)交叉補(bǔ)貼額均明顯高于中西部?jī)?nèi)陸省份。

2020年，全國(guó)人大代表、國(guó)網(wǎng)遼寧省電力有限公司董事長(zhǎng)石玉東受訪時(shí)表示，電價(jià)交叉補(bǔ)貼導(dǎo)致工商業(yè)用戶用電負(fù)擔(dān)重，影響企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力。若取消交叉補(bǔ)貼，將極大減輕企業(yè)成本負(fù)擔(dān)。同時(shí)，由于電價(jià)交叉補(bǔ)貼規(guī)模大，影響電力市場(chǎng)改革推進(jìn)。從社會(huì)福利來(lái)看，工商業(yè)企業(yè)會(huì)將所負(fù)擔(dān)的交叉補(bǔ)貼以“加價(jià)”的形式轉(zhuǎn)嫁給下游消費(fèi)者，實(shí)際上是社會(huì)整體福利的損失。

解決交叉補(bǔ)貼不可能一蹴而就。澎湃新聞注意到，逐步縮小電價(jià)交叉補(bǔ)貼、調(diào)整居民電價(jià)機(jī)制，近年來(lái)已多次出現(xiàn)在官方文件及表態(tài)中。

2021年6月，中國(guó)政府網(wǎng)公布了國(guó)家發(fā)改委答網(wǎng)民關(guān)于“建議完善居民階梯電價(jià)制度，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)居民多用清潔的電力資源”的留言。國(guó)家發(fā)改委在回復(fù)中稱，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)試行較低的居民用電價(jià)格，居民電價(jià)較大幅度低于供電成本，是因?yàn)楣ど逃脩舫袚?dān)了相應(yīng)的交叉補(bǔ)貼。與國(guó)際上其他國(guó)家相比，我國(guó)居民電價(jià)偏低，工商業(yè)電價(jià)偏高?！鞍凑者M(jìn)一步深化電價(jià)市場(chǎng)化改革要求，下一步要完善居民階梯電價(jià)制度，逐步緩解電價(jià)交叉補(bǔ)貼，使電力價(jià)格更好地反映供電成本，還原電力的商品屬性，形成更加充分反映用電成本、供求關(guān)系和資源稀缺程度的居民電價(jià)機(jī)制?！?/p>

該表述與其他幾份文件中提出的目標(biāo)一致。國(guó)家發(fā)改委2021年5月發(fā)布關(guān)于“十四五”時(shí)期深化價(jià)格機(jī)制改革行動(dòng)方案的通知，要求持續(xù)深化電價(jià)改革，“平穩(wěn)推進(jìn)銷售電價(jià)改革，有序推動(dòng)經(jīng)營(yíng)性電力用戶進(jìn)入電力市場(chǎng)，完善居民階梯電價(jià)制度?！?/p>

2020年底，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)改委等部門關(guān)于清理規(guī)范城鎮(zhèn)供水供電供氣供暖行業(yè)收費(fèi)促進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展意見(jiàn)的通知。圍繞完善電價(jià)機(jī)制，要求“深入研究并逐步解決電價(jià)政策性交叉補(bǔ)貼問(wèn)題。”

國(guó)家發(fā)改委曾表示，受多方面因素制約，電價(jià)交叉補(bǔ)貼短期內(nèi)難以取消。“下一步，我們將組織電網(wǎng)企業(yè)和地方價(jià)格主管部門，開(kāi)展不同電壓等級(jí)、不同類別用戶間電價(jià)政策性交叉補(bǔ)貼的具體測(cè)算，并在測(cè)算結(jié)果基礎(chǔ)上，研究提出逐步縮小政策性交叉補(bǔ)貼、穩(wěn)定交叉補(bǔ)貼來(lái)源以及用戶公平負(fù)擔(dān)成本的配套解決措施。同時(shí)開(kāi)展政策研究，促進(jìn)完善居民階梯電價(jià)政策。”

調(diào)整階梯電價(jià)各檔電量和電價(jià)，是否可行

隨著電價(jià)市場(chǎng)化改革持續(xù)推進(jìn)，特別是2021年燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革進(jìn)一步深化，工商業(yè)目錄電價(jià)制度全面取消，我國(guó)已構(gòu)建起“能漲能跌”的市場(chǎng)化電價(jià)機(jī)制，約80%的發(fā)電量和用電量已通過(guò)市場(chǎng)化方式形成電價(jià)。但除2012年全國(guó)統(tǒng)一實(shí)行階梯電價(jià)外，居民生活電價(jià)極少調(diào)整（調(diào)整電價(jià)中的政府性基金除外）。

2012年7月開(kāi)始，我國(guó)居民電價(jià)收取開(kāi)啟“階梯電價(jià)”機(jī)制，主要目的是引導(dǎo)居民合理用電，建立起公平負(fù)擔(dān)供電成本的機(jī)制，同時(shí)減少電價(jià)交叉補(bǔ)貼。近年來(lái)，調(diào)整階梯電價(jià)各檔電量和電價(jià)的聲音并不罕見(jiàn)。但從現(xiàn)實(shí)操作來(lái)看，存在難度。

2022年12月，貴州省發(fā)改委對(duì)人大代表提出的“建議取消居民階梯電價(jià)收費(fèi)”答復(fù)稱，近年來(lái)盡管能源供應(yīng)緊缺，一次能源價(jià)格持續(xù)攀升，電力成本大幅上漲，在其他行業(yè)用電電價(jià)普遍上漲的情況下，該省居民用電（第一檔電量）電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)自2004年以來(lái)一直為每度電0.4556元，居民階梯電價(jià)政策逐年完善。該答復(fù)指出，“居民用電處于電網(wǎng)環(huán)節(jié)的最末端，電壓等級(jí)最低，輸變電環(huán)節(jié)最多，輸配成本最高，但實(shí)際情況是居民電價(jià)處于最低水平。為維護(hù)居民用電價(jià)格較低水平，我省其他用電承擔(dān)了大量對(duì)居民用電的政策性交叉補(bǔ)貼。初步測(cè)算2021年其他類別用電承擔(dān)的交叉補(bǔ)貼金額超過(guò)60億元?！?/p>

貴州省發(fā)改委同時(shí)強(qiáng)調(diào)，今后一段時(shí)期內(nèi)，隨著新能源裝機(jī)大規(guī)模增加，系統(tǒng)調(diào)峰成本、開(kāi)機(jī)成本將持續(xù)上漲，電力系統(tǒng)成本上漲將呈普遍趨勢(shì)，其他類別用電承擔(dān)居民、農(nóng)業(yè)用電交叉補(bǔ)貼的金額將進(jìn)一步擴(kuò)大。

云南省發(fā)改委也曾表示，目前居民電價(jià)存在大量交叉補(bǔ)貼，居民電能替代電量和第一檔電量所享受的交叉補(bǔ)貼最多，如進(jìn)一步調(diào)增居民電能替代電量和第一檔電量，需要由工商業(yè)用戶承擔(dān)更多交叉補(bǔ)貼。鑒于云南電力供需形勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)槠胶馄o已無(wú)富余電量，以及供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革降成本進(jìn)一步降低工商業(yè)電價(jià)的要求，工商業(yè)用戶已無(wú)空間通過(guò)提高價(jià)格承擔(dān)更多的交叉補(bǔ)貼，也不符合國(guó)家理順交叉補(bǔ)貼的要求，目前不具備調(diào)整降低居民用電第一檔階梯電價(jià)的條件。

福建省發(fā)改委2020年4月答復(fù)省人大代表“完善居民階梯電價(jià)政策”建議時(shí)稱，該省2016年已適當(dāng)提高居民階梯分檔電量水平?！皳?jù)有關(guān)研究，世界上電價(jià)市場(chǎng)化國(guó)家居民電價(jià)平均為工業(yè)電價(jià)的1.8倍，我國(guó)居民電價(jià)為工業(yè)電價(jià)的0.75倍，居民用電低于其供電成本，享受了其它用戶提供的電價(jià)補(bǔ)貼，用電量越多享受的補(bǔ)貼越多，用電量越少享受的補(bǔ)貼越少，沒(méi)有合理反映電力商品價(jià)值，不能充分體現(xiàn)公平原則。按照中發(fā)〔2015〕9號(hào)文件精神，在保障居民基本用電的前提下，居民電價(jià)應(yīng)逐步反映其供電成本?！?/p>

同年4月，湖南省市場(chǎng)監(jiān)督管理局對(duì)人大代表“提高居民生活用電各檔階梯電量”建議答復(fù)稱，“目前我省居民用電均價(jià)為0.617元/千瓦時(shí)，較一般工商業(yè)到戶均價(jià)0.737元/千瓦時(shí)低11.9分/千瓦時(shí)，較大工業(yè)到戶均價(jià)0.671元/千瓦時(shí)低5.3分/千瓦時(shí)，較電網(wǎng)不滿1KV電壓等級(jí)供電成本0.761元/千瓦時(shí)低14.38分/千瓦時(shí)，居民用戶每年享受的電價(jià)交叉補(bǔ)貼超過(guò)了65億元，工商業(yè)用戶電價(jià)中承擔(dān)的交叉補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)約7.4分/千瓦時(shí)。若提高居民用電各檔電量標(biāo)準(zhǔn)，將進(jìn)一步增加電價(jià)交叉補(bǔ)貼金額?！?/p>

同年8月，湖南省發(fā)改委對(duì)人大代表《關(guān)于比照省際接邊地區(qū)降低大工業(yè)電價(jià)的建議》答復(fù)道，該省與廣西、貴州電價(jià)差異的原因之一是交叉補(bǔ)貼高，“湖南電網(wǎng)用電結(jié)構(gòu)不優(yōu)，2019年居民用電占總量35.32%，處于全國(guó)最高水平。當(dāng)前電價(jià)政策是工商業(yè)補(bǔ)農(nóng)業(yè)、居民電價(jià)，每年交叉補(bǔ)貼超過(guò)70億元，居民用電越多，工商業(yè)承擔(dān)補(bǔ)貼越重?！?/p>

陜西省發(fā)改委2019年3月答復(fù)省人大代表關(guān)于“居民峰段電價(jià)不再加價(jià)”的建議時(shí)表示，“居民用電峰谷時(shí)段劃分與加價(jià)降價(jià)水平密切相關(guān)，如調(diào)整時(shí)段劃分，則加價(jià)降價(jià)水平也須相應(yīng)調(diào)整。同時(shí)，國(guó)家也明確了電價(jià)改革的方向是要逐步減少不同電力用戶之間的交叉補(bǔ)貼，還原電力商品價(jià)值屬性，如過(guò)度強(qiáng)調(diào)居民用電價(jià)格優(yōu)惠，必然增大不同用戶之間的交叉補(bǔ)貼，導(dǎo)致工商業(yè)用戶電價(jià)提高，從而影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力?！?/p>

張晶杰對(duì)澎湃新聞?wù)f，我國(guó)于2012年開(kāi)始推行居民階梯電價(jià)政策，在引導(dǎo)社會(huì)合理用能、節(jié)約用電的同時(shí)，有利于理順電價(jià)機(jī)制，逐步減少交叉補(bǔ)貼?！皩?duì)于完善居民階梯電價(jià)制度，要充分結(jié)合內(nèi)外部環(huán)境，理性評(píng)估居民的價(jià)格承受能力，分階段、分步驟、分試點(diǎn)地穩(wěn)妥推進(jìn)?！?/p>

中電聯(lián)曾對(duì)此建議，明確交叉補(bǔ)貼主體，單列交叉補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，變“暗補(bǔ)”為“明補(bǔ)”，將交叉補(bǔ)貼納入輸配電價(jià)，解決電價(jià)交叉補(bǔ)貼問(wèn)題。

有學(xué)者提出，對(duì)于一些低收入群體，過(guò)高的電價(jià)無(wú)疑會(huì)加重其生活的負(fù)擔(dān)，可采取定向補(bǔ)貼的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)“效率”與“公平”的權(quán)衡。

經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)此前刊文稱，未來(lái)，要完善居民階梯電價(jià)制度，逐步緩解電價(jià)交叉補(bǔ)貼，使電力價(jià)格更好地反映供電成本，形成更加充分反映用電成本、供求關(guān)系和資源稀缺程度的居民電價(jià)機(jī)制。同時(shí)，要充分平衡好電力的公用屬性和商品屬性，相信市場(chǎng)又不迷信市場(chǎng)，保障電價(jià)穩(wěn)定運(yùn)行在合理區(qū)間。