【編者按】

本文是上海歐洲學(xué)會(huì)與澎湃新聞（www.loaarchitects.com.cn）“外交學(xué)人”合作推出的“歐洲觀察室”專(zhuān)欄的第35篇。

2月26日，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際問(wèn)題研究院中歐關(guān)系研究中心與上海歐洲學(xué)會(huì)共同主辦了一場(chǎng)政策報(bào)告發(fā)布會(huì)暨中歐關(guān)系學(xué)術(shù)研討會(huì)，發(fā)布了兩份報(bào)告——《歐洲對(duì)華政策報(bào)告（2022）》和《歐盟的大國(guó)和地區(qū)政策（2022）》，前者闡述和分析了2022年度歐盟及部分歐洲國(guó)家的對(duì)華政策基本內(nèi)容、政策背景、政策動(dòng)機(jī)和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。《歐洲對(duì)華政策報(bào)告（2022）》指出，歐洲的對(duì)華政策立場(chǎng)在2022年變得與美國(guó)的對(duì)華政策具有越來(lái)越大的相似性，但這并不表明歐洲和美國(guó)的對(duì)華政策將變得完全相同。展望2023年，歐盟對(duì)華政策會(huì)持續(xù)調(diào)整，中歐關(guān)系會(huì)在各種挑戰(zhàn)中繼續(xù)發(fā)展，中歐也可以在雙邊合作和國(guó)際多邊事務(wù)中共同承擔(dān)更多的責(zé)任，并致力于推進(jìn)建設(shè)一個(gè)更加穩(wěn)定、繁榮的國(guó)際社會(huì)。

澎湃新聞（www.loaarchitects.com.cn）獲授權(quán)刊發(fā)報(bào)告中部分文章，以窺2023年中歐關(guān)系發(fā)展趨勢(shì)之一斑。 

2022年是歐盟歷史性的一年，歐盟對(duì)華政策也是如此。在新冠疫情、俄烏沖突、能源與通脹危機(jī)的多重沖擊下，歐盟艱難地延續(xù)其對(duì)華政策調(diào)整的步伐。2022年10月，在盧森堡召開(kāi)的歐盟外長(zhǎng)會(huì)議集中討論了新形勢(shì)下的中國(guó)議題，經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)與制度性對(duì)抗則成為此次歐盟對(duì)華政策討論的焦點(diǎn)。這次會(huì)議充分討論和考慮了俄烏沖突背景下中歐關(guān)系所面臨的新形勢(shì)，為歐盟新的對(duì)華政策奠定了基調(diào)。

與往年相比，2022年歐盟對(duì)華政策打上了俄烏沖突的深刻烙印，甚至在某種程度上被俄烏沖突所“綁架”。在繼續(xù)強(qiáng)化原有“三分法”（合作、競(jìng)爭(zhēng)與對(duì)抗）對(duì)華定位的基礎(chǔ)上，2022年歐盟對(duì)華政策體現(xiàn)出一些新的認(rèn)知和政策思維，尤其是在政治、經(jīng)濟(jì)和安全領(lǐng)域。這些變化背后有歐盟內(nèi)部因素與美國(guó)因素的作用，也有俄羅斯因素的影響。在俄烏沖突的背景下，歐盟對(duì)俄政策的一些思維開(kāi)始頻繁出現(xiàn)在歐盟對(duì)華政策的討論和實(shí)踐中。

與此同時(shí)，2022年歐盟對(duì)華政策仍然表現(xiàn)出一絲難能可貴的務(wù)實(shí)和理性。以2022年11月德國(guó)總理朔爾茨和歐洲理事會(huì)主席米歇爾訪華為代表，歐盟嘗試以接觸的態(tài)度改善對(duì)華關(guān)系，其對(duì)華政策也開(kāi)始穿越俄烏沖突的陰霾，發(fā)出了一些積極的信號(hào)。這表明歐盟不必然要走向?qū)θA冷戰(zhàn)對(duì)抗的道路，在中歐雙方坦誠(chéng)對(duì)話的情況下，通過(guò)對(duì)歐洲利益的理性考量，歐盟仍然可能奉行相對(duì)務(wù)實(shí)的對(duì)華政策。

一、2022歐盟對(duì)華政策新趨勢(shì)與新變化

俄烏沖突爆發(fā)以來(lái)，歐盟對(duì)華政策與對(duì)俄政策討論幾乎同步進(jìn)行。有關(guān)俄羅斯以及俄烏沖突的討論中，中國(guó)往往被“牽扯”進(jìn)去。因此，俄烏沖突既強(qiáng)化了歐盟對(duì)華政策中的一些既定思維，也導(dǎo)致歐盟對(duì)華政策中出現(xiàn)了一些新的趨勢(shì)與變化。這種變化主要體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)與安全領(lǐng)域。

（一）政治上，歐盟對(duì)中俄進(jìn)行政治“捆綁”

俄烏沖突強(qiáng)化了歐盟內(nèi)部對(duì)中俄進(jìn)行政治“捆綁”的傾向，并促使歐盟重新思考如何與具有不同政治體制的國(guó)家打交道。俄烏沖突前，歐盟與美國(guó)就已經(jīng)在政治與意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域開(kāi)展對(duì)華戰(zhàn)略協(xié)調(diào)。盡管這種協(xié)調(diào)下歐盟采取了更加強(qiáng)硬的對(duì)華政策，但歐盟對(duì)華政策并沒(méi)有出現(xiàn)根本性的改變，歐盟仍然維持其對(duì)華政策“三分法”，并將合作放在了第一位?！霸诙嗝嫘灾袑で笃胶狻笔菤W盟對(duì)華政策主基調(diào)。

俄烏沖突的爆發(fā)開(kāi)始打破歐盟對(duì)華政策“三分法”之間的平衡，歐盟對(duì)華政策日益向“制度性對(duì)手”的方向傾斜，競(jìng)爭(zhēng)成為歐盟對(duì)華政策的核心共識(shí)。俄烏沖突在政治層面給歐盟對(duì)華政策帶來(lái)兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的變化。一方面，歐盟對(duì)中俄關(guān)系性質(zhì)的認(rèn)知發(fā)生改變，歐盟在官方話語(yǔ)中對(duì)中俄進(jìn)行政治捆綁的傾向更加明顯。另一方面，中國(guó)在俄烏沖突上的平衡立場(chǎng)被歐盟解讀為所謂“親俄中立”，導(dǎo)致歐盟在戰(zhàn)略上與美國(guó)進(jìn)行更加緊密的捆綁，并在涉及中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的一些關(guān)鍵議題上更加倒向美國(guó)。

（二）經(jīng)濟(jì)上，歐盟重新審視對(duì)華經(jīng)貿(mào)合作

俄烏沖突導(dǎo)致歐盟重新思考兩個(gè)與經(jīng)貿(mào)合作有關(guān)的重要問(wèn)題。一是經(jīng)貿(mào)合作“壓艙石”論。長(zhǎng)久以來(lái)，經(jīng)貿(mào)合作被視為中歐關(guān)系最重要的支柱和“壓艙石”，在德國(guó)倡導(dǎo)的“以貿(mào)促變”理念下，歐盟對(duì)深化中歐經(jīng)貿(mào)合作態(tài)度積極。但這一理念在俄烏沖突后面臨越來(lái)越大的挑戰(zhàn)和質(zhì)疑，德國(guó)經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)哈貝克(Robert Habeck)表示德國(guó)對(duì)華貿(mào)易政策“不再天真”。目前德國(guó)正在制定新的對(duì)華政策，歐盟也在醞釀若干影響中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系的法案。這些新政策與法案背后的共同點(diǎn)都是不再簡(jiǎn)單視經(jīng)貿(mào)依賴(lài)為“壓艙石”，而是要通過(guò)降低對(duì)華經(jīng)貿(mào)依賴(lài)，平衡對(duì)華經(jīng)貿(mào)依賴(lài)所帶來(lái)的收益與風(fēng)險(xiǎn)。

二是經(jīng)貿(mào)依賴(lài)“武器化”問(wèn)題。歐盟與俄羅斯之間以能源為工具進(jìn)行的制裁與反制裁也加劇了歐盟對(duì)中歐經(jīng)貿(mào)依賴(lài)“武器化”的擔(dān)憂。在俄烏沖突前，歐盟就以所謂“經(jīng)濟(jì)脅迫”來(lái)定義中國(guó)針對(duì)立陶宛違反“一個(gè)中國(guó)”原則而實(shí)施的貿(mào)易制裁，并以此為借口大力推動(dòng)出臺(tái)所謂“反脅迫工具”。俄烏沖突迫使歐盟加快這一工具的立法進(jìn)程，以適應(yīng)新的地緣經(jīng)濟(jì)秩序。中歐互為彼此最大的貿(mào)易伙伴之一，這一工具的出臺(tái)勢(shì)必對(duì)中歐經(jīng)貿(mào)合作產(chǎn)生沖擊。

（三）安全上，歐盟開(kāi)始將中國(guó)納入安全戰(zhàn)略考量

傳統(tǒng)上，地緣政治與安全等“高階政治”議題在中歐關(guān)系中的位置并不顯著，這在很大程度上是因?yàn)橹袣W在彼此的區(qū)域都沒(méi)有根本地緣政治沖突，這也構(gòu)成中歐關(guān)系區(qū)別于中美關(guān)系的一個(gè)顯著特征。但隨著大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)和地緣政治局勢(shì)的緊張，地緣沖突與傳統(tǒng)安全議題逐漸進(jìn)入歐盟對(duì)華政策議程，并占據(jù)越來(lái)越重要的位置。

俄烏沖突提升了安全考量在歐盟對(duì)華政策中的分量，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是歐盟對(duì)中俄戰(zhàn)略協(xié)調(diào)，尤其是安全合作的關(guān)切加深，這一點(diǎn)在中東歐國(guó)家表現(xiàn)得更為明顯。中東歐國(guó)家視俄羅斯為首要威脅，而中俄安全合作可能改變歐盟對(duì)中國(guó)在歐洲安全角色的認(rèn)知；二是歐盟對(duì)“印太”局勢(shì)，尤其是臺(tái)灣問(wèn)題的關(guān)注加深。傳統(tǒng)上，歐盟對(duì)臺(tái)灣問(wèn)題持低調(diào)務(wù)實(shí)的態(tài)度，認(rèn)為臺(tái)灣問(wèn)題主要是美國(guó)的戰(zhàn)略關(guān)注重點(diǎn)。俄烏沖突后，歐盟內(nèi)部“親臺(tái)”勢(shì)力借機(jī)渲染臺(tái)海發(fā)生沖突的風(fēng)險(xiǎn)，提高臺(tái)灣問(wèn)題在歐洲的“能見(jiàn)度”；三是歐盟整體安全戰(zhàn)略中將中國(guó)與俄羅斯一并納入考量。2022年3月，歐盟出臺(tái)的首份防務(wù)白皮書(shū)《戰(zhàn)略指南針》中，中國(guó)與俄羅斯都出現(xiàn)在歐盟對(duì)安全挑戰(zhàn)所做的評(píng)估中。雖然這并不代表歐盟視中國(guó)為“安全威脅”，但仍然是值得關(guān)注的新趨勢(shì)。

二、2022歐盟對(duì)華政策變化的原因

2022年歐盟對(duì)華政策的變化是多重因素疊加的結(jié)果，其中既有歐盟內(nèi)部因素與美國(guó)因素，也有俄羅斯因素的影響。

（一）歐盟內(nèi)部因素

在歐盟內(nèi)部，新冠疫情以及俄烏沖突強(qiáng)化了歐盟對(duì)中國(guó)的負(fù)面認(rèn)知。在“反俄”成為政治正確的輿論環(huán)境中，中國(guó)在歐洲的形象受到牽連。歐洲媒體對(duì)中國(guó)立場(chǎng)的曲解，進(jìn)一步強(qiáng)化了歐洲公眾對(duì)中國(guó)的負(fù)面認(rèn)知，讓中國(guó)在歐洲的輿論環(huán)境中處于十分不利的地位。在歐洲輿論對(duì)中國(guó)不友好的氣候下，“對(duì)華強(qiáng)硬”成為一些歐洲政客撈取政治資本的捷徑和彌合歐洲政治“極化”的一種手段。此外，俄烏沖突后，中東歐國(guó)家在歐盟決策中的地位和影響力上升。而中國(guó)與立陶宛關(guān)系的惡化以及中俄關(guān)系的走近讓中東歐國(guó)家對(duì)中國(guó)多有不滿(mǎn)，從而對(duì)歐盟對(duì)華決策產(chǎn)生不利的影響。

（二）美國(guó)因素

美國(guó)因素一直是影響歐盟對(duì)華政策的一個(gè)結(jié)構(gòu)性因素。拜登政府上臺(tái)以來(lái)加強(qiáng)了與歐盟的對(duì)華戰(zhàn)略協(xié)調(diào)，在意識(shí)形態(tài)、經(jīng)貿(mào)投資、科技創(chuàng)新以及地緣政治等領(lǐng)域與歐盟協(xié)調(diào)更加一致的對(duì)華政策，使得美國(guó)因素在中歐關(guān)系中的影響更加突出。2022年俄烏沖突后，歐盟在安全、戰(zhàn)略以及關(guān)鍵的能源問(wèn)題上對(duì)美國(guó)的依賴(lài)加深，戰(zhàn)略自主性受到壓制，因此在對(duì)華政策上更加容易受到美國(guó)的影響。在安全與防務(wù)、投資審查、對(duì)華技術(shù)出口管制以及臺(tái)灣問(wèn)題等地緣經(jīng)濟(jì)與地緣政治議題上，美國(guó)因素在2022年歐盟對(duì)華政策中的影響都更加突出。

（三）俄羅斯因素

2022年歐盟對(duì)華政策的另一個(gè)重要特點(diǎn)是與歐盟對(duì)俄政策的聯(lián)動(dòng)性增強(qiáng)。2022年俄烏沖突的爆發(fā)進(jìn)一步凸顯了俄羅斯因素在歐盟對(duì)華政策中的重要性，俄羅斯因素成為左右中歐關(guān)系的關(guān)鍵。隨著烏克蘭危機(jī)的持續(xù)和深入，俄羅斯因素可能超越美國(guó)因素成為影響歐盟對(duì)華政策最重要的外部因素。

（四）中國(guó)因素

中國(guó)因素自身也是影響2022年歐盟對(duì)華政策的一個(gè)重要原因。正如德國(guó)總理朔爾茨在訪華前公開(kāi)發(fā)表的文章所言，“隨著中國(guó)發(fā)生變化，我們同中國(guó)打交道的方式也必須發(fā)生變化”。在歐盟看來(lái)，中國(guó)在疫情防控、打擊資本無(wú)序擴(kuò)張等國(guó)內(nèi)政策以及俄烏沖突等國(guó)際問(wèn)題上的立場(chǎng)等代表了一個(gè)重要的變化，尤其是在疫情因素和烏克蘭危機(jī)的雙重沖擊下，歐盟對(duì)中國(guó)市場(chǎng)的信心以及風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知發(fā)生一定變化。因此，歐盟對(duì)華政策也將這些變化納入考量并相應(yīng)調(diào)整。

三、2023歐盟對(duì)華政策展望

展望2023年，歐盟對(duì)華政策有望保持2022年底出現(xiàn)的回穩(wěn)勢(shì)頭，在新的基礎(chǔ)上重新接觸(re-engagement)可能成為歐盟對(duì)華政策的一個(gè)現(xiàn)實(shí)考慮。因此，2023年中歐關(guān)系有可能出現(xiàn)新的機(jī)會(huì)窗口，但接觸本身不代表中歐關(guān)系會(huì)回到過(guò)去“一切照?！钡臓顟B(tài)。

當(dāng)前歐盟對(duì)華政策處于非常矛盾和糾結(jié)的狀態(tài)，在強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)又希望保留合作的余地，對(duì)中國(guó)的合作仍抱有期待。尤其是在俄烏沖突久拖不決的情況下，歐盟一方面需要穩(wěn)定與中國(guó)的合作以緩解自身經(jīng)濟(jì)困境和能源危機(jī)，另一方面又期待中國(guó)在外交上為俄烏沖突的解決做出更多的努力。2023年歐盟可能繼續(xù)通過(guò)深化接觸以進(jìn)一步穩(wěn)定中歐關(guān)系，從這個(gè)意義上而言，未來(lái)的歐盟對(duì)華政策走向也在一定程度上取決于中國(guó)的政策選擇。

2023年歐盟對(duì)華政策有三個(gè)趨勢(shì)值得關(guān)注。首先，隨著中國(guó)重新開(kāi)放以及“穩(wěn)增長(zhǎng)”重新成為中國(guó)政策優(yōu)先目標(biāo)，歐盟對(duì)華經(jīng)貿(mào)合作有望提升以緩解歐盟自身的經(jīng)濟(jì)困境以及可能出現(xiàn)的衰退。同時(shí)，歐盟在特定經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域?qū)⒗^續(xù)其減少對(duì)華依賴(lài)和尋找多元化伙伴的政策路徑；其次，隨著法國(guó)總統(tǒng)馬克龍、意大利總理梅洛尼以及歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩表態(tài)有意訪華，歐盟有望恢復(fù)與中國(guó)在各層次的政治往來(lái)，加強(qiáng)與中國(guó)的政治對(duì)話，但意識(shí)形態(tài)、人權(quán)制裁、俄烏沖突、臺(tái)灣問(wèn)題、美國(guó)壓力以及瑞典擔(dān)任輪值主席國(guó)等因素將繼續(xù)制約歐盟在政治領(lǐng)域的對(duì)華立場(chǎng)；最后，俄烏沖突和臺(tái)海局勢(shì)等不同性質(zhì)的安全議題將繼續(xù)占據(jù)歐盟對(duì)華政策的顯著位置，尤其是隨著部分歐盟成員國(guó)向?yàn)蹩颂m提供進(jìn)攻性武器，俄烏局勢(shì)可能再次升級(jí)，給中歐關(guān)系帶來(lái)不確定性。

（嚴(yán)少華，復(fù)旦大學(xué)中歐關(guān)系研究中心青年副研究員。本文原標(biāo)題《2022年歐盟對(duì)華政策》，現(xiàn)標(biāo)題為編者所擬。內(nèi)容有刪節(jié)。）