美國首都華盛頓，國會大廈。 新華社 發(fā)（沈霆 攝）

美國財(cái)政部長耶倫在2023年初向美國國會致函，警告美國國債規(guī)模已經(jīng)逼近債務(wù)上限，如果國會既沒有暫停實(shí)施債務(wù)上限，也沒有提高該上限，美國可能面臨政府停擺、債務(wù)違約的后果，將會對全球金融市場造成難以估量的影響。

對于全球投資者來說，在美聯(lián)儲快速加息、全球資金回流到美元資產(chǎn)的背景下，美國國債是難以規(guī)避的投資工具。債務(wù)上限問題在美國并不是一個(gè)新的課題，歷史上曾多次重演，克林頓、布什和奧巴馬政府時(shí)期，都曾因債務(wù)上限危機(jī)而引發(fā)全球關(guān)注，甚至還導(dǎo)致了美國政府的“關(guān)門”。

危機(jī)的警報(bào)聲猶在耳，我們有必要了解，什么是債務(wù)上限，為什么觸及上限，以及危機(jī)最終會走向何方。

債務(wù)上限是什么？

美國的債務(wù)上限制度始于1917年，在此之前，由國會審批特定貸款或允許財(cái)政部發(fā)行某些債務(wù)工具。第一次世界大戰(zhàn)期間，為了提高財(cái)政的靈活性以應(yīng)對戰(zhàn)時(shí)之需，美國國會通過了《第二自由債券法案》(Second Liberty Bond Act)設(shè)定了聯(lián)邦政府的債務(wù)上限，允許財(cái)政部在總債務(wù)水平低于債務(wù)上限的情況下，發(fā)行債券而無需國會具體批準(zhǔn)。債務(wù)上限設(shè)立的初衷是聯(lián)邦政府能夠定期檢視開支情況，加強(qiáng)財(cái)政自律。債務(wù)上限可以理解為美國財(cái)政部的“信用卡額度”，在債務(wù)上限范圍內(nèi)，財(cái)政部可自行掌握發(fā)債節(jié)奏；觸及債務(wù)上限后，財(cái)政部需要向國會申請調(diào)高“信用卡額度”或暫時(shí)取消“信用卡額度”后方可繼續(xù)發(fā)債。

1939年，美國國會通過了《公共債務(wù)法案》(Public Debt Act)，首次對各種工具的累計(jì)債務(wù)總額設(shè)定了限制；1941年，所有聯(lián)邦借款歸入美國財(cái)政部，并將債務(wù)限額提高到650億美元。設(shè)置債務(wù)上限的初衷是好的，是為了避免美國政府隨意舉債，但是債務(wù)上限的數(shù)字在歷史中多次進(jìn)行了修訂，并且一直在增加，所謂的“上限”，似乎形同虛設(shè)。

那么，美國政府到底欠了多少債？根據(jù)彭博的數(shù)據(jù)，截至2022年底，美國政府的債務(wù)總額為31.42萬億，相當(dāng)于美國2022年26.13萬億GDP的1.2倍。從美國的公開債務(wù)來看，自1973年以來一直持續(xù)擴(kuò)張，其規(guī)模幾乎緊跟法定債務(wù)上限。2020年新冠疫情以來，美國政府發(fā)起了空前規(guī)模的財(cái)政刺激計(jì)劃，拜登政府執(zhí)政后進(jìn)一步提出了2.5萬億的刺激計(jì)劃。

數(shù)據(jù)來源：Bloomberg，截至日期2022年底。

債務(wù)上限的解決方案

在提高債務(wù)上限之前，美國財(cái)政部可以首先采取“非常規(guī)措施”(extraordinary measures) 。根據(jù)財(cái)政部在年初的描述，目前可采用四種“非常規(guī)措施”。

措施一：公務(wù)員退休和殘疾基金（Civil Service Retirement and Disability Fund, CSRDF）以及郵政退休人員健康福利基金（Postal Service Retiree Health Benefits Fund, PSRHBF）:這兩類基金是政府運(yùn)營的退休基金，在財(cái)政部整體債務(wù)水平無法提高的情況下，可以作為財(cái)政資源繼續(xù)付款。財(cái)政部部長宣布“發(fā)債暫停期”后，即可以暫停新投資或者贖回兩類基金中現(xiàn)有的投資，即基金不需要立即支付給受益人。這是目前主要的權(quán)宜之計(jì)，暫停新投資可以釋放出每月83億美元的空間；6月份到期的債券可一次性釋放出1680億美元的空間。

措施二：政府證券投資基金(Government Securities Investment Fund)：財(cái)政部可以暫停向政府證券投資基金（G基金）所持有的“聯(lián)邦雇員退休儲蓄計(jì)劃”（Federal Employees’ Retirement System Thrift Savings Plan(TSP)的每日再投資。該措施可以釋放出2940億美元的債務(wù)空間。

措施三：外匯穩(wěn)定基金（Exchange Stablization Fund,ESF）：財(cái)政部可以暫停向外匯穩(wěn)定基金的每日再投資。該措施可以釋放出170億美元的債務(wù)空間。

措施四：州和地方政府債券（State and Local Government Series Securities）：財(cái)政部可以暫停發(fā)行州和地方政府債券，該類債券的平均每月發(fā)行額為60億美元，雖然不能釋放新的債務(wù)空間，但可以暫停新增債務(wù)。在州和地方政府債券暫停后，一些地方政府可以發(fā)行特殊類別的新債。

除了“非常規(guī)措施”之外，財(cái)政部還可以使用TGA（Treasury General Account）賬戶上的資金。TGA賬戶是美國財(cái)政部的一般賬戶，耶倫在1月19日指出，非常規(guī)措施耗盡之后，財(cái)政部仍然需要消耗現(xiàn)金來償付債務(wù)，TGA賬戶最快將在3個(gè)月以內(nèi)耗盡。

但是，上述的方法都遠(yuǎn)非長久之計(jì)，要解決債務(wù)上限只有提高債務(wù)上限額度或設(shè)債務(wù)上限暫停期。2013年，奧巴馬政府簽署了“無預(yù)算不發(fā)工資”法案（No Budget，No Pay）,可以設(shè)置債務(wù)上限的暫停期，期間允許財(cái)政部繼續(xù)發(fā)債而不受債務(wù)上限的限制，但新發(fā)債務(wù)量僅用于償還現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)，暫停期之后債務(wù)上限將重置為原有債務(wù)上限與暫停期內(nèi)的新增債務(wù)之和。

X日之前：兩黨的談判與博弈

X日是指財(cái)政部所有措施用盡，其現(xiàn)金余額不足以償債付息而技術(shù)性違約的日期。為避免主權(quán)違約，X日之前需要美國國會通過立法提高債務(wù)上限。但是，通過提高債務(wù)上限的立法從來不是一件易事兒。歷史總是驚人地重復(fù)，雖然最終上調(diào)債務(wù)上限似乎是每一次美國債務(wù)危機(jī)的必然結(jié)局，但債務(wù)上限議題本身已經(jīng)成為了兩黨政治博弈的工具。民主黨的拜登和共和黨控制的參議院也并不例外，新年伊始就開始就債務(wù)上限問題進(jìn)行了一場漫長的拉鋸。

當(dāng)前的難點(diǎn)在于，共和黨堅(jiān)持將削減開支與提高債務(wù)上限掛鉤，要求削減醫(yī)療保險(xiǎn)和社會保障等政府項(xiàng)目開支；而白宮則拒絕就提高債務(wù)上限的條件進(jìn)行談判，認(rèn)為應(yīng)該不附加條件地提升債務(wù)上限，當(dāng)前不斷增長的債務(wù)負(fù)擔(dān)有部分是特朗普政府時(shí)期的減稅政策造成的。拜登在最新的《國情咨文》中提到，“在任何的四年中，沒有一位總統(tǒng)比我的前任增加的債務(wù)更多”，而國會“在沒有任何先決條件或危機(jī)的情況下三次提高了債務(wù)上限”。

盡管拜登和眾議院議長麥卡錫都表示，應(yīng)該避免讓美國走向違約，但是如何在眾議院中通過一項(xiàng)讓共和黨右翼滿意的債務(wù)上限方案，是一場艱難的談判。從投資者的角度我們不妨樂觀來看，歷史的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，雖然艱難，但總能解決，最終只是博弈的條件和時(shí)間問題。

（作者鐘倩為某大型股份制商業(yè)銀行境外債券交易員，譯著《中國縱橫》由四川人民出版社出版。）