近日，海南省海洋與漁業(yè)廳公布《海南省無居民海島開發(fā)利用審批辦法》。個人可申請開發(fā)無居民海島，引發(fā)熱議。

據(jù)國家海洋局《全國海島保護規(guī)劃》，我國擁有面積大于500平方米的海島7300多個,海島陸域總面積近8萬平方千米，海島岸線總長14000多千米。而所謂“無居民海島”，指的是不屬于居民戶籍管理的住址登記地的海島?！度珖u資源綜合調(diào)查報告》指出，我國無居民海島占海島總數(shù)的94%，而總面積僅為全國海島總面積的2%左右。星星點點的無居民海島，就大量散落在我國的廣闊海域中。

無居民海島確權(quán)遲緩

2003年，我國第一部針對海島的國家制度《無居民海島保護與利用管理規(guī)定》施行，無居民海島利用活動逐步納入法制化軌道。

2011年4月12日，國家海洋局聯(lián)合沿海有關(guān)省、自治區(qū)海洋廳（局）召開新聞公布會，向社會公布我國第一批開發(fā)利用無居民海島名錄，明確任何企業(yè)和個人可參與開發(fā)，有償使用無居民海島。

這批名錄涉及遼寧、山東、江蘇、浙江、福建、廣東、廣西、海南等8個省區(qū)，共計176個無居民海島。其中，廣東最多，福建次之。最大的是廣東珠海的二洲島，面積約8平方千米，最小的島是來自浙江舟山的小癩頭礁、明礁，面積均小于0.0005平方千米（約500平方米）。

但是，截至2016年底，通過開發(fā)利用批準的無居民海島僅有17個。

其中，福建省有4個，遼寧、廣東、浙江各3個，河北、山東、廣西、海南各1個。17個島中，有10個被用于旅游開發(fā)，占絕大多數(shù)，其余用途還包括漁業(yè)開發(fā)、公共服務(wù)、交通運輸、工業(yè)倉儲。

盡管國家早向社會開放無居民海島使用權(quán)申請，但實際通過確權(quán)的卻寥寥無幾。

無人居住不等于無人開發(fā)

盡管“買島”誘人，但需明確的是，“無人居住海島”并不等于原始的“無人島”。盡管沒有戶籍意義上的常住居民，許多海島已經(jīng)被開發(fā)過，例如采集自然資源、引入商業(yè)項目等。以2011年第一批名錄中的無人居住海島為例，其開發(fā)程度和發(fā)展軌跡就非常不同：

《海南日報》相關(guān)報道顯示，早在1996年，孫洪偉、孫洪杰的海南海景樂園國際有限公司就對這里進行旅游開發(fā)。2000年前后，公司開始扭虧為盈，孫洪杰以打造中國熱帶海島度假精品為方針，開始打造高端度假休閑項目。

隨著海南省加快推進國際旅游島建設(shè)，蜈支洲島獲得了越來越大的知名度。2016年，蜈支洲島升級為5A級旅游景區(qū)。從圖上看，蜈支洲島已經(jīng)建起了相當規(guī)模的度假、娛樂設(shè)施和水上游樂項目。

大連蛤蜊島的開發(fā)歷程更為坎坷。事實上，當?shù)卣缬虚_發(fā)意識，1982年就修建了一條1.7公里長的跨海壩橋，以連通海島。之后，蛤蜊島交與當?shù)厝顺邪_發(fā)，但連年虧損。

2003年，蛤蜊島交由莊河黃海岸大酒店開發(fā)，公司法人為鞠壽君。據(jù)《時代商報》采訪，鞠壽君以承包價300余萬元，獲得了蛤蜊島50年的承包權(quán)。鞠壽君承包蛤蜊島不久后，國家即發(fā)布規(guī)定，允許個人、機構(gòu)履行申請審批程序后開發(fā)利用無居民海島。但這位“事實上的島主”至今尚未獲得確權(quán)。

蛤蜊島于2014年取得國家AAA級海島景區(qū)，2010年被評為遼寧省“十佳海島”。但另一方面，環(huán)境污染的爭議從未停止。據(jù)《中國海洋報》報道，跨海大壩的修建使得島嶼周圍的海流被隔斷，嚴重改變了該海域的自然屬性，導致蛤蜊島周邊灘涂形成了約1.3米厚的淤泥（圖中可見），影響當?shù)厣鷳B(tài)。2011年后，大連市將這一區(qū)域納入海岸帶整治修復項目，計劃拆除跨海大壩。但最新的衛(wèi)星圖顯示，跨海大壩依然存在。

福建省的烏山島，2011年也被收入了第一批開發(fā)利用無人島名錄。不過，它沒有立刻等到“島主”。三年之后，在福州舉行的世界海洋日暨國家海洋宣傳日啟動儀式上，福建省海洋與漁業(yè)廳與省旅游局簽訂框架協(xié)議，推出首批20個無居民海島進行旅游開發(fā)招商。烏山島這才正式開始了商業(yè)開發(fā)進程。

據(jù)寧德網(wǎng)報道，福安市旅游部門將其規(guī)劃為甘棠鎮(zhèn)烏山島珍禽棲息觀賞園。從圖中發(fā)現(xiàn)，島上已加強了開發(fā)，目前呈現(xiàn)出非常規(guī)整的格局。

大連青魚坨子島在2008年之前曾吸引了資本的青睞。據(jù)《時代商報》報道，當時對青魚坨子島的規(guī)劃是打造成海上高端旅游會所，投資方與當?shù)卣呀?jīng)草簽了協(xié)議，但因為2008年爆發(fā)的金融危機，讓這個高端規(guī)劃仍停留在紙面上。

而今，高端會所沒有建起來，但植物似乎少了很多。這個島到目前尚未確權(quán)，在公開渠道中，也無法找到其實際開發(fā)者。而在我國更多散落的無人居住海島中，粗放的資源開發(fā)，還有很多。

確權(quán)成功的無人居住海島，只有極少數(shù)。

旦門山島是寧波市象山縣東南的一座無居民小島。據(jù)央廣新聞報道，2011年11月8日，旦門山島成為中國首個有明確使用權(quán)的無居民海島，“島主”為寧波龍港實業(yè)有限公司董事長黃益民。當時，已開發(fā)旦門山島數(shù)年的黃益民，通過完善項目文書和重新申請，獲得了確權(quán)證書。

旦門山島同樣是走的旅游娛樂性開發(fā)，但并未進行大規(guī)模建設(shè)，特色定位于島上狩獵。衛(wèi)星圖顯示，相比十年前，旦門山島的植被更加茂密了，這種情況，在眾多的海島中并不多見。

想成為島主？先考慮下最低使用金

根據(jù)各用島類型的收益情況和用島方式對海島生態(tài)系統(tǒng)造成的影響，國家海洋局確定了一套無居民海島最低使用金的計算方法。

國家還規(guī)定，無居民海島出讓前，除了確定無居民海島等別、用島類型和用島方式，核算出讓最低價，還要在此基礎(chǔ)上對無居民海島上的珍稀瀕危物種、淡水、沙灘等資源價值進行評估，一并形成出讓價。出讓價作為申請審批出讓和市場化出讓底價的參考依據(jù)，不得低于最低價。

事實上，出讓價僅是使用海島的入場券，后續(xù)如何投入才是關(guān)鍵。以往，諸多粗放式開發(fā)，讓開發(fā)商陷入投資泥潭，形成惡性循環(huán)。愛島，則為之計深遠?！皪u主”新奇，卻更意味著一份責任。