近日，深圳市人民政府辦公廳正式發(fā)布《深圳市人民政府關(guān)于深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購并舉的住房供應(yīng)與保障體系的意見》（深府規(guī)[2018]13號(hào)文，以下簡稱《意見》）。這份改革文件標(biāo)志著深圳對(duì)“堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的”而進(jìn)行的最新探索。在改革開放四十周年之際，這座為改革而生的城市再次走在了中國土地改革的最前沿，或?qū)⒊蔀槿珖鴺影濉?/p>

擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴，為“房改”奠定基礎(chǔ)

毗鄰香港的深圳在中國內(nèi)地眾多市場化改革中近水樓臺(tái)，成為資金、人才、技術(shù)乃至制度的對(duì)外窗口。其中，目前中國盛行的土地批租制度便率先在深圳試點(diǎn)后推向全國。1987年12月1日，深圳在學(xué)習(xí)香港做法的基礎(chǔ)上首次舉行國有土地拍賣，落下了改革開放以來中國土地改革的“天下第一槌”，賣地收入成功化解了土地開發(fā)的資金壓力，土地財(cái)政應(yīng)運(yùn)而生。

在這種新模式下，城市發(fā)展的權(quán)力下放，地方政府不但可以通過土地出讓金快速跨越原始資本積累的門檻，而且可以一次性捕獲因公共物品外溢而帶來的土地增值收益，從而形成生產(chǎn)模式的閉環(huán)，推動(dòng)了中國城市空間品質(zhì)與公共服務(wù)水平的快速提升。

然而，這一模式也蘊(yùn)藏著潛在的風(fēng)險(xiǎn)。為了克服財(cái)政包干制度下的“弱干強(qiáng)枝”問題，中國于1994年重新設(shè)置稅收在各級(jí)政府間的分配模式，財(cái)權(quán)大幅上移至中央政府。與此同時(shí)，城市發(fā)展的大量事權(quán)卻因被納入地方官員政績考核體系而下移至地方政府。“收支逆向剪刀”迫使地方政府不得不從預(yù)算外收入中尋求破解地方財(cái)政困境，而依托于土地財(cái)政的生產(chǎn)模式也開始出現(xiàn)異化。

一方面，在晉升錦標(biāo)賽模式下，地方官員開始將推動(dòng)城市化和提升城市競爭力作為地方政府的新增長點(diǎn)。另一方面，在2015年之前《中華人民共和國預(yù)算法》并未授予地方政府舉債權(quán)，因此主要依靠土地和土地出讓金收入為抵押變相實(shí)現(xiàn)舉債融資，以提高城市的全球競爭力。于是，“土地財(cái)政”便演變成了“土地金融”，成為支撐中國城市發(fā)展的主要引擎，但也為城市化埋下了兩大隱患。

首先是對(duì)政府而言，由于軟預(yù)算約束和問責(zé)制度尚不完善等問題的存在，寅吃卯糧的地方土地融資平臺(tái)飛速發(fā)展，超越地方財(cái)政還款能力的舉債大行其道，在土地市場、公共財(cái)政與金融市場等領(lǐng)域引發(fā)連鎖性潛在風(fēng)險(xiǎn)，引起了中央政府的高度關(guān)注。

其次是對(duì)社會(huì)而言，政府利用對(duì)一級(jí)土地市場的壟斷地位向社會(huì)征收了巨額“暗稅”，地方財(cái)政對(duì)土地收入過度依賴扭曲了政府對(duì)房地產(chǎn)市場的管理職能，房價(jià)高企已成為中國城市化的“阿喀琉斯之踵”，不但助推物價(jià)和生活成本飆升，也造成貧富差距拉大和社會(huì)流動(dòng)性下降，催生了近年來關(guān)于中國內(nèi)地“香港化”的熱議。

作為中國內(nèi)地土地財(cái)政的先行者，深圳早在2005年便意識(shí)到土地財(cái)政發(fā)展模式的瓶頸約束，并開始進(jìn)入發(fā)展轉(zhuǎn)型階段。2010年國務(wù)院批準(zhǔn)的深圳城市總體規(guī)劃明確提出了要由增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量優(yōu)化的轉(zhuǎn)型目標(biāo)，2012年深圳市存量用地供應(yīng)超過新增用地，標(biāo)志著深圳提前進(jìn)入了存量發(fā)展的新階段。土地出讓金的銳減倒逼經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，為了保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長和財(cái)政收入的穩(wěn)步增加，深圳開始“騰籠換鳥”，逐漸進(jìn)行從貿(mào)易到代工、再到技術(shù)創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)升級(jí)之路，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)高附加值的新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以擴(kuò)大稅源。2017年，深圳的公共財(cái)政收入高達(dá)8624億元，其中絕大部分來自稅收，成功擺脫了對(duì)土地財(cái)政的依賴，為此輪房改奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

深圳“房改”的四大亮點(diǎn)

深圳新一輪的“房改”主要有四大亮點(diǎn)，其中最大的亮點(diǎn)是將房地產(chǎn)市場由此前的以商品性住房為主轉(zhuǎn)向以保障性住房為主，這一大逆轉(zhuǎn)在全國是絕無僅有的。

自1998年房改后，中國城鎮(zhèn)住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)中商品性住房占比約90%。而《意見》中規(guī)定，從2018年起，在新增居住用地中包括人才住房、安居型商品房和公共租賃住房在內(nèi)的保障性住房用地比例不低于60%，而商品性住房用地比例最多不超過40%。到2035年，深圳將新建各類住房共170萬套，其中保障性住房不少于100萬套。此外，除了各項(xiàng)人才外，《意見》還將公交司機(jī)、地鐵司機(jī)、環(huán)衛(wèi)工人等為社會(huì)提供基本公共服務(wù)的從業(yè)人員和先進(jìn)制造業(yè)藍(lán)領(lǐng)產(chǎn)業(yè)工人等群體納入公共租賃住房保障范圍，屆時(shí)保障性住房將加大對(duì)各類人才和中低收入市民的覆蓋面。

亮點(diǎn)二是構(gòu)建多主體供給結(jié)構(gòu)。

《意見》明確了包括房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、住房租賃經(jīng)營機(jī)構(gòu)、各級(jí)政府、人才住房專營機(jī)構(gòu)、社區(qū)股份合作公司和原村民、企事業(yè)單位、金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織等八大供應(yīng)主體，打破了傳統(tǒng)的“政府-地產(chǎn)商”二元供給結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮社會(huì)資本的力量。

此前，筆者曾對(duì)深圳進(jìn)行過多輪調(diào)研與考察，了解到深圳在解決住房供給的實(shí)踐中探索出很多突破現(xiàn)有管理體制的創(chuàng)新。《意見》在公共政策層面對(duì)這些制度創(chuàng)新給予了官方肯定。例如：萬科旗下的萬村發(fā)展公司目前正在深圳通過對(duì)城中村綜合整治向市場提供租賃住房，允許住房租賃經(jīng)營機(jī)構(gòu)、社區(qū)股份合作公司和原村民參與住房供應(yīng)是對(duì)此舉的政策背書。

亮點(diǎn)三是建立多渠道保障體系。

通過新增建設(shè)用地、盤活存量用地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，乃至都市圈城際住房合作等方式加快推進(jìn)人才住房、安居型商品房和公共租賃住房的供給，強(qiáng)調(diào)以公共交通為導(dǎo)向的住房開發(fā)模式，重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)城融合和職住平衡。這些當(dāng)前國際公認(rèn)的先進(jìn)規(guī)劃理念，將有助于優(yōu)化深圳的城市空間結(jié)構(gòu)，有效緩解交通擁堵和空氣污染等大城市病。

亮點(diǎn)四是創(chuàng)新住房的金融保障體系。

對(duì)于符合條件的人才和基本住房保障對(duì)象發(fā)放貨幣補(bǔ)貼或購房貸款貼息，將這些財(cái)政補(bǔ)貼納入市、區(qū)政府的財(cái)政預(yù)算，并實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。通過住房公積金制度改革和住宅政策性金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新，為廣大市民租購住房提供長期穩(wěn)定的政策性金融支持。

值得一提的是《意見》專門提出“探索采用住房租賃券的形式發(fā)放住房租賃補(bǔ)貼和人才安居補(bǔ)貼”，這是一種市場化的貨幣補(bǔ)貼形式。傳統(tǒng)上，政府建公共租賃住房屬于實(shí)物分配，往往因住房條件和區(qū)位等方面受限較多而導(dǎo)致資源浪費(fèi)；而直接發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)貼又難以控制資金用途，住房租賃券則能解決這一兩難問題。該設(shè)想最早源自著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼對(duì)教育券制度的設(shè)想，在美國已實(shí)行多年并取得了良好的效果，能有效兼顧效率與公平。

“房改”面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)和問題

深圳的“房改”對(duì)全國房地產(chǎn)市場具有風(fēng)向標(biāo)式的里程碑意義，“以住為主”的整體思路是切實(shí)貫徹中央“房住不炒”基本原則的一次地方性實(shí)驗(yàn)。就像三十一年前的“天下第一槌”敲開中國城市化大門一樣，此輪房改將拉開中國新一輪房地產(chǎn)市場改革的大幕。

開放包容是深圳的立市精神，一句“來了就是深圳人”，激勵(lì)著一代又一代新深圳人來此奮斗打拼，為這座城市注入源源不斷的活力與創(chuàng)造力，最終成就了改革開放的“深圳奇跡”。此次“房改”不但要吸引人來到深圳，更要幫助無數(shù)懷揣著夢想的人們?cè)钲?。筆者相信，在步入中國城市化的后半程，深圳將向世界展示一個(gè)更加開放包容的形象，讓這座國際化大都市真正成為一座有溫度的城市。

最后，盡管改革大方向是正確的，但也不能忽視深圳房改實(shí)驗(yàn)所面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)和問題。

首先，近十多年來，深圳在城市發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的成功轉(zhuǎn)型，為此輪房改打下了良好的基礎(chǔ)。然而對(duì)于那些尚未擺脫土地財(cái)政依賴的地方政府而言，如此大規(guī)模的保障性住房建設(shè)與土地出讓金銳減，將對(duì)公共財(cái)政能力形成巨大考驗(yàn)。

其次，根據(jù)目前深圳的人口規(guī)模和增長速度測算，到2035年的100萬套新增保障性住房應(yīng)該無法滿足巨大的剛性需求缺口，要真正實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的目標(biāo)，還要更多地依靠盤活存量住宅，特別是城中村非正規(guī)住宅。如何進(jìn)一步規(guī)范化城中村租賃市場和將其納入城市住房管理體系，將是深圳房改需要重點(diǎn)解決的領(lǐng)域之一。

再次，《意見》提出未來將限制大戶型商品房的供應(yīng)，這將意味著大戶型將更加緊缺，可能進(jìn)一步助推其價(jià)格上升。對(duì)于具有改善性需求的購房者而言，市場的機(jī)會(huì)窗口將越關(guān)越小。