近日，深圳市人民政府辦公廳正式發(fā)布《深圳市人民政府關(guān)于深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購(gòu)并舉的住房供應(yīng)與保障體系的意見(jiàn)》（深府規(guī)[2018]13號(hào)文，以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。這份改革文件標(biāo)志著深圳對(duì)“堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的”而進(jìn)行的最新探索。在改革開(kāi)放四十周年之際，這座為改革而生的城市再次走在了中國(guó)土地改革的最前沿，或?qū)⒊蔀槿珖?guó)樣板。

擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴，為“房改”奠定基礎(chǔ)

毗鄰香港的深圳在中國(guó)內(nèi)地眾多市場(chǎng)化改革中近水樓臺(tái)，成為資金、人才、技術(shù)乃至制度的對(duì)外窗口。其中，目前中國(guó)盛行的土地批租制度便率先在深圳試點(diǎn)后推向全國(guó)。1987年12月1日，深圳在學(xué)習(xí)香港做法的基礎(chǔ)上首次舉行國(guó)有土地拍賣(mài)，落下了改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)土地改革的“天下第一槌”，賣(mài)地收入成功化解了土地開(kāi)發(fā)的資金壓力，土地財(cái)政應(yīng)運(yùn)而生。

在這種新模式下，城市發(fā)展的權(quán)力下放，地方政府不但可以通過(guò)土地出讓金快速跨越原始資本積累的門(mén)檻，而且可以一次性捕獲因公共物品外溢而帶來(lái)的土地增值收益，從而形成生產(chǎn)模式的閉環(huán)，推動(dòng)了中國(guó)城市空間品質(zhì)與公共服務(wù)水平的快速提升。

然而，這一模式也蘊(yùn)藏著潛在的風(fēng)險(xiǎn)。為了克服財(cái)政包干制度下的“弱干強(qiáng)枝”問(wèn)題，中國(guó)于1994年重新設(shè)置稅收在各級(jí)政府間的分配模式，財(cái)權(quán)大幅上移至中央政府。與此同時(shí)，城市發(fā)展的大量事權(quán)卻因被納入地方官員政績(jī)考核體系而下移至地方政府?！笆罩嫦蚣舻丁逼仁沟胤秸坏貌粡念A(yù)算外收入中尋求破解地方財(cái)政困境，而依托于土地財(cái)政的生產(chǎn)模式也開(kāi)始出現(xiàn)異化。

一方面，在晉升錦標(biāo)賽模式下，地方官員開(kāi)始將推動(dòng)城市化和提升城市競(jìng)爭(zhēng)力作為地方政府的新增長(zhǎng)點(diǎn)。另一方面，在2015年之前《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》并未授予地方政府舉債權(quán)，因此主要依靠土地和土地出讓金收入為抵押變相實(shí)現(xiàn)舉債融資，以提高城市的全球競(jìng)爭(zhēng)力。于是，“土地財(cái)政”便演變成了“土地金融”，成為支撐中國(guó)城市發(fā)展的主要引擎，但也為城市化埋下了兩大隱患。

首先是對(duì)政府而言，由于軟預(yù)算約束和問(wèn)責(zé)制度尚不完善等問(wèn)題的存在，寅吃卯糧的地方土地融資平臺(tái)飛速發(fā)展，超越地方財(cái)政還款能力的舉債大行其道，在土地市場(chǎng)、公共財(cái)政與金融市場(chǎng)等領(lǐng)域引發(fā)連鎖性潛在風(fēng)險(xiǎn)，引起了中央政府的高度關(guān)注。

其次是對(duì)社會(huì)而言，政府利用對(duì)一級(jí)土地市場(chǎng)的壟斷地位向社會(huì)征收了巨額“暗稅”，地方財(cái)政對(duì)土地收入過(guò)度依賴扭曲了政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的管理職能，房?jī)r(jià)高企已成為中國(guó)城市化的“阿喀琉斯之踵”，不但助推物價(jià)和生活成本飆升，也造成貧富差距拉大和社會(huì)流動(dòng)性下降，催生了近年來(lái)關(guān)于中國(guó)內(nèi)地“香港化”的熱議。

作為中國(guó)內(nèi)地土地財(cái)政的先行者，深圳早在2005年便意識(shí)到土地財(cái)政發(fā)展模式的瓶頸約束，并開(kāi)始進(jìn)入發(fā)展轉(zhuǎn)型階段。2010年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的深圳城市總體規(guī)劃明確提出了要由增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量?jī)?yōu)化的轉(zhuǎn)型目標(biāo)，2012年深圳市存量用地供應(yīng)超過(guò)新增用地，標(biāo)志著深圳提前進(jìn)入了存量發(fā)展的新階段。土地出讓金的銳減倒逼經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，為了保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)和財(cái)政收入的穩(wěn)步增加，深圳開(kāi)始“騰籠換鳥(niǎo)”，逐漸進(jìn)行從貿(mào)易到代工、再到技術(shù)創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)升級(jí)之路，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)高附加值的新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以擴(kuò)大稅源。2017年，深圳的公共財(cái)政收入高達(dá)8624億元，其中絕大部分來(lái)自稅收，成功擺脫了對(duì)土地財(cái)政的依賴，為此輪房改奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

深圳“房改”的四大亮點(diǎn)

深圳新一輪的“房改”主要有四大亮點(diǎn)，其中最大的亮點(diǎn)是將房地產(chǎn)市場(chǎng)由此前的以商品性住房為主轉(zhuǎn)向以保障性住房為主，這一大逆轉(zhuǎn)在全國(guó)是絕無(wú)僅有的。

自1998年房改后，中國(guó)城鎮(zhèn)住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)中商品性住房占比約90%。而《意見(jiàn)》中規(guī)定，從2018年起，在新增居住用地中包括人才住房、安居型商品房和公共租賃住房在內(nèi)的保障性住房用地比例不低于60%，而商品性住房用地比例最多不超過(guò)40%。到2035年，深圳將新建各類(lèi)住房共170萬(wàn)套，其中保障性住房不少于100萬(wàn)套。此外，除了各項(xiàng)人才外，《意見(jiàn)》還將公交司機(jī)、地鐵司機(jī)、環(huán)衛(wèi)工人等為社會(huì)提供基本公共服務(wù)的從業(yè)人員和先進(jìn)制造業(yè)藍(lán)領(lǐng)產(chǎn)業(yè)工人等群體納入公共租賃住房保障范圍，屆時(shí)保障性住房將加大對(duì)各類(lèi)人才和中低收入市民的覆蓋面。

亮點(diǎn)二是構(gòu)建多主體供給結(jié)構(gòu)。

《意見(jiàn)》明確了包括房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)、住房租賃經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、各級(jí)政府、人才住房專營(yíng)機(jī)構(gòu)、社區(qū)股份合作公司和原村民、企事業(yè)單位、金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織等八大供應(yīng)主體，打破了傳統(tǒng)的“政府-地產(chǎn)商”二元供給結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮社會(huì)資本的力量。

此前，筆者曾對(duì)深圳進(jìn)行過(guò)多輪調(diào)研與考察，了解到深圳在解決住房供給的實(shí)踐中探索出很多突破現(xiàn)有管理體制的創(chuàng)新?！兑庖?jiàn)》在公共政策層面對(duì)這些制度創(chuàng)新給予了官方肯定。例如：萬(wàn)科旗下的萬(wàn)村發(fā)展公司目前正在深圳通過(guò)對(duì)城中村綜合整治向市場(chǎng)提供租賃住房，允許住房租賃經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、社區(qū)股份合作公司和原村民參與住房供應(yīng)是對(duì)此舉的政策背書(shū)。

亮點(diǎn)三是建立多渠道保障體系。

通過(guò)新增建設(shè)用地、盤(pán)活存量用地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，乃至都市圈城際住房合作等方式加快推進(jìn)人才住房、安居型商品房和公共租賃住房的供給，強(qiáng)調(diào)以公共交通為導(dǎo)向的住房開(kāi)發(fā)模式，重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)城融合和職住平衡。這些當(dāng)前國(guó)際公認(rèn)的先進(jìn)規(guī)劃理念，將有助于優(yōu)化深圳的城市空間結(jié)構(gòu)，有效緩解交通擁堵和空氣污染等大城市病。

亮點(diǎn)四是創(chuàng)新住房的金融保障體系。

對(duì)于符合條件的人才和基本住房保障對(duì)象發(fā)放貨幣補(bǔ)貼或購(gòu)房貸款貼息，將這些財(cái)政補(bǔ)貼納入市、區(qū)政府的財(cái)政預(yù)算，并實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。通過(guò)住房公積金制度改革和住宅政策性金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新，為廣大市民租購(gòu)住房提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的政策性金融支持。

值得一提的是《意見(jiàn)》專門(mén)提出“探索采用住房租賃券的形式發(fā)放住房租賃補(bǔ)貼和人才安居補(bǔ)貼”，這是一種市場(chǎng)化的貨幣補(bǔ)貼形式。傳統(tǒng)上，政府建公共租賃住房屬于實(shí)物分配，往往因住房條件和區(qū)位等方面受限較多而導(dǎo)致資源浪費(fèi)；而直接發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)貼又難以控制資金用途，住房租賃券則能解決這一兩難問(wèn)題。該設(shè)想最早源自著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼對(duì)教育券制度的設(shè)想，在美國(guó)已實(shí)行多年并取得了良好的效果，能有效兼顧效率與公平。

“房改”面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題

深圳的“房改”對(duì)全國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)具有風(fēng)向標(biāo)式的里程碑意義，“以住為主”的整體思路是切實(shí)貫徹中央“房住不炒”基本原則的一次地方性實(shí)驗(yàn)。就像三十一年前的“天下第一槌”敲開(kāi)中國(guó)城市化大門(mén)一樣，此輪房改將拉開(kāi)中國(guó)新一輪房地產(chǎn)市場(chǎng)改革的大幕。

開(kāi)放包容是深圳的立市精神，一句“來(lái)了就是深圳人”，激勵(lì)著一代又一代新深圳人來(lái)此奮斗打拼，為這座城市注入源源不斷的活力與創(chuàng)造力，最終成就了改革開(kāi)放的“深圳奇跡”。此次“房改”不但要吸引人來(lái)到深圳，更要幫助無(wú)數(shù)懷揣著夢(mèng)想的人們?cè)钲?。筆者相信，在步入中國(guó)城市化的后半程，深圳將向世界展示一個(gè)更加開(kāi)放包容的形象，讓這座國(guó)際化大都市真正成為一座有溫度的城市。

最后，盡管改革大方向是正確的，但也不能忽視深圳房改實(shí)驗(yàn)所面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題。

首先，近十多年來(lái)，深圳在城市發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的成功轉(zhuǎn)型，為此輪房改打下了良好的基礎(chǔ)。然而對(duì)于那些尚未擺脫土地財(cái)政依賴的地方政府而言，如此大規(guī)模的保障性住房建設(shè)與土地出讓金銳減，將對(duì)公共財(cái)政能力形成巨大考驗(yàn)。

其次，根據(jù)目前深圳的人口規(guī)模和增長(zhǎng)速度測(cè)算，到2035年的100萬(wàn)套新增保障性住房應(yīng)該無(wú)法滿足巨大的剛性需求缺口，要真正實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的目標(biāo)，還要更多地依靠盤(pán)活存量住宅，特別是城中村非正規(guī)住宅。如何進(jìn)一步規(guī)范化城中村租賃市場(chǎng)和將其納入城市住房管理體系，將是深圳房改需要重點(diǎn)解決的領(lǐng)域之一。

再次，《意見(jiàn)》提出未來(lái)將限制大戶型商品房的供應(yīng)，這將意味著大戶型將更加緊缺，可能進(jìn)一步助推其價(jià)格上升。對(duì)于具有改善性需求的購(gòu)房者而言，市場(chǎng)的機(jī)會(huì)窗口將越關(guān)越小。