2018年8月2日，擔(dān)任東盟-中國(guó)關(guān)系協(xié)調(diào)國(guó)的新加坡外長(zhǎng)維文在中國(guó)-東盟外長(zhǎng)會(huì)上宣布，中國(guó)-東盟已就“南海行為準(zhǔn)則”（COC，以下簡(jiǎn)稱“準(zhǔn)則”）形成“單一磋商文本草案”（ Single Draft South China Sea Code of Conduct Negotiating Text，SCS-COC-SDNT，以下簡(jiǎn)稱“草案”）。與會(huì)的中國(guó)外長(zhǎng)王毅也對(duì)中國(guó)與東盟一同致力于加速推動(dòng)“準(zhǔn)則”表示出信心。目力所及，這是該看似疊床架屋的詞語(yǔ)第一次出現(xiàn)在公眾視野中，它究竟與南海事務(wù)、中國(guó)與東盟之間關(guān)系有何關(guān)系？其出臺(tái)傳達(dá)出怎樣的信號(hào)？

中點(diǎn)與分歧

從《南海各方行為宣言（DOC）》到“準(zhǔn)則”，“草案”是中點(diǎn)，“準(zhǔn)則”方為終點(diǎn)。

1995年中國(guó)與菲律賓在南海美濟(jì)礁發(fā)生沖突。此后，中國(guó)與東盟國(guó)家就如何管控南海沖突風(fēng)險(xiǎn)，和平解決分歧和爭(zhēng)端進(jìn)行磋商，于1997年通過(guò)了《中國(guó)與東盟國(guó)家首腦會(huì)晤聯(lián)合聲明》，明確提出“通過(guò)友好協(xié)商和談判解決南海爭(zhēng)議”，并冀望爭(zhēng)議不影響雙方合作大局。

在1998年?yáng)|南亞金融危機(jī)中，中國(guó)充分展示了負(fù)責(zé)任的大國(guó)擔(dān)當(dāng)，這為中國(guó)與東盟國(guó)家推動(dòng)南海問(wèn)題的和平解決提供了良好的政治氛圍。2002年11月，中國(guó)與東盟10國(guó)代表于在柬埔寨首都金邊簽署旨在預(yù)防和解決南海沖突爭(zhēng)端的《南海各方行為宣言》（DOC），這一宣言是中國(guó)與東盟簽署的第一份有關(guān)南海問(wèn)題的政治文件，對(duì)于增進(jìn)中國(guó)與東盟互信、共同開(kāi)展科考等海洋合作有重要的積極意義。

《宣言》內(nèi)容總計(jì)10條，第10條就是確定《宣言》的最終目標(biāo)問(wèn)題，明確表示“宣言最終要達(dá)成南海行為準(zhǔn)則的目標(biāo)?！边@是中國(guó)與東盟國(guó)家共同在世紀(jì)之初對(duì)《宣言》發(fā)展做出的總規(guī)劃。2017年2月底，中國(guó)與東盟在《南海行為準(zhǔn)則》（COC）聯(lián)合工作組磋商中取得了重大進(jìn)展，形成了“準(zhǔn)則”框架第一份草案，“準(zhǔn)則”的制定加速進(jìn)行。2017年5月，中國(guó)與東盟國(guó)家通過(guò)了“準(zhǔn)則”框架。

今年以來(lái)，中國(guó)與東盟國(guó)家就準(zhǔn)則舉行多次磋商，各方貢獻(xiàn)智慧，初步形成這個(gè)廣納各方利益訴求和立場(chǎng)主張的“草案”，在“草案”制定中將“10 VS 1（即東盟10國(guó)對(duì)中國(guó)）”的局面整合為“10+1=1”的集體方案。一如王毅外長(zhǎng)的形象解釋：“這好比中國(guó)和東盟國(guó)家一起建造一所房子，過(guò)去11個(gè)國(guó)家可能有11種設(shè)計(jì)方案，現(xiàn)在我們不僅統(tǒng)一為一個(gè)設(shè)計(jì)方案，打好了基礎(chǔ)，同時(shí)我們還建起了四梁八柱”?！安莅浮钡某雠_(tái)為達(dá)至“準(zhǔn)則”這個(gè)最終目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。

“草案”雖然出臺(tái)，但各方分歧依然很大，利益訴求有待深入?yún)f(xié)商解決。

據(jù)有關(guān)媒體透露，該“草案”內(nèi)容包括三部分，有19頁(yè)之多，而可預(yù)見(jiàn)的最終“準(zhǔn)則”將僅有一兩頁(yè)內(nèi)容，足見(jiàn)各方想表述己方立場(chǎng)的迫切愿望，以及可見(jiàn)各方接下來(lái)博弈的難度之大。

譬如在有關(guān)爭(zhēng)端解決機(jī)制方面，中國(guó)與東盟國(guó)家究竟是適用《1982年聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，還是適用《東南亞友好合作條約（TAC）》，或是新建爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)？這不僅在中國(guó)與東盟之間有分歧，東盟國(guó)家內(nèi)部也有不同觀點(diǎn)。又例如，在南海合作領(lǐng)域與合作方式方面，2002年的《宣言》曾規(guī)定：在全面和永久解決南海爭(zhēng)議之前，有關(guān)各方可探討或開(kāi)展合作，可包括5個(gè)領(lǐng)域，即海洋環(huán)保、海洋科學(xué)研究、海上航行和交通安全、搜尋與救助、打擊跨國(guó)犯罪。筆者相信，“草案”勢(shì)必會(huì)擴(kuò)大各方合作的領(lǐng)域，可能觸及印尼、菲律賓等國(guó)關(guān)注的漁業(yè)捕撈問(wèn)題，或者中菲目前正在積極探索的油氣資源開(kāi)發(fā)問(wèn)題，這些棘手問(wèn)題如不能快速突破解決，從“草案”到“準(zhǔn)則”也許就不是一步之遙的距離了。

干擾與定力

如何在接下來(lái)的談判中妥善解決南海各方的分歧，推動(dòng)“準(zhǔn)則”早日出臺(tái)，實(shí)現(xiàn)南海的長(zhǎng)期穩(wěn)定與繁榮？筆者認(rèn)為可以從三個(gè)方面著力：一是中國(guó)與東盟各國(guó)應(yīng)堅(jiān)持排除對(duì)“準(zhǔn)則”談判的外來(lái)干擾；二是中國(guó)應(yīng)充分把握菲律賓出任中國(guó)-東盟關(guān)系協(xié)調(diào)國(guó)的契機(jī)；三是在“草案”協(xié)商陷入困局的時(shí)候，中國(guó)與東盟應(yīng)堅(jiān)持談判向前的定力。

首先，排除外來(lái)干擾是未來(lái)談判的關(guān)鍵。王毅外長(zhǎng)在評(píng)論“草案”時(shí)特別指出，“只要沒(méi)有外界干擾，‘準(zhǔn)則’磋商將會(huì)加速向前推進(jìn)”。

事實(shí)上，中國(guó)與東盟各方對(duì)將南海建成和平合作之海這一原則有基本的共識(shí)。但是，有關(guān)域外國(guó)家慣用的“基于規(guī)則（rule-based）”這個(gè)概念可能會(huì)攪局“準(zhǔn)則”談判，竭力把“準(zhǔn)則”談判引向其能影響甚至控制的領(lǐng)域，特別是在關(guān)于爭(zhēng)端解決機(jī)制方面，有關(guān)域外國(guó)家會(huì)極力將爭(zhēng)端解決機(jī)制拉到自己占優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域，使未來(lái)談判陷入僵局。筆者認(rèn)為，無(wú)論是《宣言》或是“草案”，或是《準(zhǔn)則》，都是中國(guó)與東盟各成員國(guó)政府間的政治文件，不應(yīng)涉及其他域外國(guó)家，有關(guān)各方應(yīng)堅(jiān)持排除外來(lái)干擾。

其次，菲律賓角色吃重，中菲應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)定相向而行。2002年《宣言》的出臺(tái)就源自于1995年中國(guó)與菲律賓在南海美濟(jì)礁發(fā)生的沖突。當(dāng)時(shí)為了管控南海沖突風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)和東盟國(guó)家開(kāi)始進(jìn)行數(shù)輪磋商，提出制定“南海行為準(zhǔn)則”的設(shè)想。由于各方分歧較大，無(wú)法就準(zhǔn)則草案達(dá)成一致，最終才退而求其次形成《宣言》。

在這次東盟外長(zhǎng)會(huì)議上，菲律賓正式接任中國(guó)-東盟關(guān)系協(xié)調(diào)國(guó)，任期三年，全部在杜特爾特總統(tǒng)任內(nèi)?？梢哉f(shuō)，這幾年菲律賓作為協(xié)調(diào)國(guó)，其最重要的工作就是推動(dòng)“準(zhǔn)則”談判。那么在未來(lái)三年里，菲律賓如何工作，又能交出怎樣的答卷呢？

習(xí)近平主席今年在博鰲亞洲論壇會(huì)見(jiàn)杜特爾特時(shí)指出，“中菲關(guān)系過(guò)去兩年從‘轉(zhuǎn)圜’到‘鞏固’，連上了兩個(gè)臺(tái)階，今年的任務(wù)應(yīng)該是‘提升’?！惫P者認(rèn)為，“提升”既包括中菲雙邊關(guān)系，也應(yīng)該包括在地區(qū)事務(wù)方面的深入合作。菲接任中國(guó)-東盟關(guān)系協(xié)調(diào)國(guó)后，是否愿同中方密切溝通和配合，推動(dòng)“準(zhǔn)則”談判加速推進(jìn)？歷史又把球交到菲律賓手里，這一次，她會(huì)扔向何方。筆者樂(lè)觀相信，在中菲關(guān)系向好的背景下，杜特爾特總統(tǒng)有打造同中國(guó)更緊密的關(guān)系的雄心，有理由期待未來(lái)三年的協(xié)調(diào)國(guó)工作會(huì)更加積極主動(dòng)。

最后，“草案”出臺(tái)已是重大突破，“草案”是南海局勢(shì)的減壓閥。在“草案”基礎(chǔ)上推進(jìn)談判，就是未來(lái)一段時(shí)期各方的最大公約數(shù)。為了維持這個(gè)成果本身，各方都需要保持克制，不給明顯降溫的南海局勢(shì)加溫。同時(shí)談判的機(jī)制和場(chǎng)合，也是各方尋求共識(shí)、管控分歧的機(jī)制和平臺(tái)。談判過(guò)程中發(fā)生的各類分歧乃至沖突，均可以通過(guò)這個(gè)機(jī)制得到及時(shí)化解和疏導(dǎo)，一些經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)和暴露的問(wèn)題甚至可以吸納進(jìn)準(zhǔn)則草案，這對(duì)于維護(hù)南海穩(wěn)定，進(jìn)一步為南海問(wèn)題降溫有重要作用。在“草案”協(xié)商陷入困局的時(shí)候，中國(guó)與東盟應(yīng)迎難而上，堅(jiān)持談判向前的定力，推動(dòng)《準(zhǔn)則》的早日出臺(tái)，實(shí)現(xiàn)南海的長(zhǎng)期穩(wěn)定與繁榮。

（作者系中山大學(xué)南海問(wèn)題研究院研究員）