【編者按】

中國有超69萬個行政村、超260萬個自然村，如何讓如此大規(guī)模的村莊實現(xiàn)共同富裕，要探索出一條條不同的路子。

2022年7月，澎湃新聞聯(lián)合中國經(jīng)濟體制改革研究會成立“農(nóng)業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)”課題組，以山東煙臺張格莊鎮(zhèn)作為調(diào)研起點，歷時8個月，走遍大江南北，在調(diào)研與行走中追尋互聯(lián)網(wǎng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展關鍵議題的解決方案。

澎湃新聞“農(nóng)業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)”課題組已完成10個農(nóng)產(chǎn)品原產(chǎn)地的深度調(diào)研，完成10份調(diào)研報告、10份政策參考的撰寫，以及10部紀錄短片的拍攝。

調(diào)研中，我們看到了農(nóng)業(yè)借助電商發(fā)展的成功經(jīng)驗，也看到電商發(fā)展遇到的困境與問題。

我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，雖然不同地區(qū)的資源稟賦條件差異較大，但產(chǎn)業(yè)政策能夠在一定程度上彌補其不足。尤其是對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，選擇性的產(chǎn)業(yè)政策，在產(chǎn)業(yè)升級過程中發(fā)揮了重要作用。本文討論的產(chǎn)業(yè)政策是指，政府及其職能部門以特定產(chǎn)業(yè)和企業(yè)為對象而實施的扶持或抑制的經(jīng)濟政策。  

偏遠地區(qū)需要怎樣的政策

環(huán)縣位于甘肅省東部、慶陽市西北部，是甘肅省的傳統(tǒng)草牧業(yè)大縣。這個地處毛烏素沙漠邊緣、氣候干旱的縣城，被黃土高原深處的丘陵溝壑包圍。長期干旱和貧窮困擾這里。

課題組發(fā)現(xiàn)，對于資源稟賦不足的環(huán)縣而言，政府的產(chǎn)業(yè)政策在羊肉產(chǎn)業(yè)發(fā)展中起到了關鍵作用。具體而言，環(huán)縣在2014年以前還是國家級深度貧困縣；然而，從2015年起，中央和各級政府加大對當?shù)氐姆鲐毩Χ?，聚焦羊肉產(chǎn)業(yè)。近年來，環(huán)縣的電商發(fā)展勢頭迅猛，其中羊肉產(chǎn)業(yè)在電商產(chǎn)業(yè)中又占據(jù)相當比重。從數(shù)據(jù)上看，環(huán)縣羊肉產(chǎn)業(yè)在2014年時產(chǎn)值不過數(shù)百萬元，僅僅幾年時間已發(fā)展為55億元的支柱型產(chǎn)業(yè)。

首先， 對縣域電商而言，物流成本在經(jīng)營成本中占比較高。從地理位置上看，環(huán)縣最遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)距縣城150多公里，最遠的村距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)50多公里。這樣的先天條件下，環(huán)縣要發(fā)展電商需要政府更高的參與度。從2014年起，環(huán)縣進入脫貧攻堅期，當?shù)卣鉀Q了制約環(huán)縣發(fā)展的基礎設施問題。通過修建高速公路、高鐵、引水、人才激勵等措施，有效解決了困擾當?shù)氐奈锪骱腿瞬艈栴}，這為環(huán)縣后續(xù)包括羊肉在內(nèi)的電商發(fā)展打下了基礎。

2015年6月，環(huán)縣被列入全國第二批國家電子商務進農(nóng)村綜合示范縣，同期環(huán)縣被確定為國家級深度貧困縣，各級政府的各類扶持政策向當?shù)貎A斜。2020年銀川至西安正式開通高鐵，橫穿環(huán)縣南北100多公里；2021年，甜永高速公路正式通車試運營，標志著環(huán)縣正式進入高速時代?，F(xiàn)在，環(huán)縣的羊肉通過高速、高鐵可以直達西安、蘭州等西北主要核心城市，然后空運至全國各地。

環(huán)縣電商辦主任張金勃對課題組表示，高鐵開通后，貨物運抵西安的速度從原來的六、七個小時，縮短到現(xiàn)在的4個小時，電商的配送時效一下提升了。

其次，財政補貼作為產(chǎn)業(yè)政策重要部分，在推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化過程中也發(fā)揮著重要作用。比如，對符合扶貧條件的農(nóng)戶，每家養(yǎng)一頭羊環(huán)縣政府直接補貼現(xiàn)金數(shù)千元。另外，為保障銷售渠道暢通，當?shù)卣M規(guī)模以上的專業(yè)育種企業(yè)，企業(yè)和農(nóng)戶簽訂訂單農(nóng)業(yè)，農(nóng)戶按照企業(yè)的要求進行養(yǎng)殖，企業(yè)從農(nóng)戶手中收購羊，然后銷往全國各地。目前，環(huán)縣羊肉不僅走線上電商渠道，還走線下批發(fā)渠道，給一些大城市的知名餐飲店供應的量比較大。

另外，農(nóng)業(yè)會受市場供需變化和自然災害影響。環(huán)縣為構建羊產(chǎn)業(yè)風險管控體系，當?shù)刎斦磕曛С?000萬元保險補貼，保險涵蓋自然災害保險與肉羊價格指數(shù)保險。實行企業(yè)、合作社、農(nóng)戶、金羊產(chǎn)業(yè)基金四方聯(lián)保，一保五年、按季收保、當年兌保，最終實現(xiàn)羊羊全覆蓋、戶戶全覆蓋、社社全覆蓋，投保不出村、理賠不出戶的“三全兩不”高效服務。

根據(jù)了解，環(huán)縣2022年縣級財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金項目7800萬元。另一份環(huán)縣縣委農(nóng)村工作領導小組的文件顯示：2022年，整合財政涉農(nóng)資金92238.97萬元。其中，中央資金68246.97萬元、省級資金15812萬元、市級資金3806萬元，縣級資金4374萬元。

在各級政府針對性的支持下，目前環(huán)縣羊肉已成長為前端種草—養(yǎng)殖繁育—屠宰加工—電商銷售的一套標準化閉環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈。環(huán)縣人民政府2022年版《環(huán)縣羊產(chǎn)業(yè)工作匯報》顯示，全縣羊只飼養(yǎng)量達到315萬只，產(chǎn)值突破55億元，農(nóng)民人均來自羊產(chǎn)業(yè)收入達到6000元以上。環(huán)縣被列為全國63個農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈典型縣和全國100個農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)之一，“環(huán)鄉(xiāng)人”區(qū)域公用品牌影響力指數(shù)位列全國第17名，羊產(chǎn)業(yè)發(fā)展邁入全國第一方陣。   

政府角色的差異   

課題組所調(diào)研的10個農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)之間，經(jīng)濟發(fā)展階段的不同往往導致產(chǎn)業(yè)政策實施的取向、力度和效果不同。我們在調(diào)研中，經(jīng)常聽到某地的企業(yè)或者政府官員說，希望本地的特色農(nóng)業(yè)能夠得到政府或有關部門的支持。

課題組調(diào)研的10個農(nóng)產(chǎn)區(qū)案例基本概況

 注：本表根據(jù)各地政府及其有關部門向課題組提供的數(shù)據(jù)繪制。

本文的產(chǎn)業(yè)政策主要是基于產(chǎn)業(yè)政策實施方式和調(diào)整對象而分類。按照此定義，產(chǎn)業(yè)政策可分為選擇性產(chǎn)業(yè)政策與功能性產(chǎn)業(yè)政策。

選擇性產(chǎn)業(yè)政策通常是指政府對微觀經(jīng)濟運行進行一定的干預，比如對產(chǎn)品進行價格補貼等手段由政府主導資源配置。產(chǎn)業(yè)政策在實施過程中，主要是針對某類特定產(chǎn)業(yè)。主要方式有直接補貼或者減稅為主，屬于縱向的。

功能性產(chǎn)業(yè)政策是指市場居于主導地位，政府的主要作用是增進市場機能，讓市場機制充分發(fā)揮決定性作用。功能性產(chǎn)業(yè)政策本質(zhì)上是針對所有產(chǎn)業(yè)，是橫向性的，旨在創(chuàng)造有利于產(chǎn)業(yè)競爭力提升的框架性條件，包括良好的市場制造、維護公平競爭的市場環(huán)境、完善的公共設施、有利于創(chuàng)新和技術擴散的制度與環(huán)境。

對于經(jīng)濟大省的深加工類農(nóng)產(chǎn)品，一方面，具備得天獨厚的產(chǎn)業(yè)結構條件，當?shù)氐霓r(nóng)產(chǎn)品主要以加工類為主，附加值更高。另一方面，這些產(chǎn)業(yè)本身作為當?shù)氐摹俺鞘忻保哂卸嗄甑臍v史，地方政府也有激勵給予這些產(chǎn)業(yè)提供扶持。類似制造業(yè)類，政府會運用傳統(tǒng)的工業(yè)園區(qū)招商引資政策，為包括農(nóng)業(yè)加工類在內(nèi)的企業(yè)，提供水通、電通、排水通、熱力通、電信通、燃氣通及土地平整等基礎建設。但這類產(chǎn)業(yè)政策通常更具有普惠性。

在安徽亳州，花茶是深加工類產(chǎn)業(yè)，附加值高。不僅有當?shù)啬贻p人創(chuàng)建的中小企業(yè)，還有規(guī)模以上企業(yè)。企業(yè)不僅能創(chuàng)造就業(yè)崗位，還能為當?shù)刎暙I一定的稅收。因此，政府在園區(qū)建設、企業(yè)工業(yè)用地、人才落戶、甚至是在財政補貼或免息貸款方面給予企業(yè)直接或者間接政策優(yōu)惠。比如，作為全國花茶主要生產(chǎn)基地，亳州譙城區(qū)花茶工業(yè)園內(nèi)，當?shù)卣疄槠髽I(yè)提供了廠房和孵化器等補助，并出臺了《關于促進譙城花茶產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》；對新入駐花茶集聚區(qū)、遷入標準化廠房、獨立拿地建廠投產(chǎn)的花茶企業(yè)，按百分比給予廠房租金補貼及用地扶持。

其次，人口大省具備區(qū)位條件，這些地區(qū)不僅是特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地，也是農(nóng)產(chǎn)品的集散中心。比如湖北宜城是全國紅薯集散中心之一；山東昌樂縣是全國貝貝南瓜集散中心之一；山東金鄉(xiāng)大蒜是全國大蒜集散中心之一。但是它們主要是以種植和銷售初級農(nóng)產(chǎn)品為主，附加值不高，且農(nóng)業(yè)不直接向當?shù)乩U納稅收；對于當?shù)卣?，制造業(yè)或者加工類農(nóng)產(chǎn)品能為當?shù)刂苯迂暙I稅收和提供更多的就業(yè)，對其吸引力更強。對于當?shù)氐奶厣r(nóng)產(chǎn)品，一方面已經(jīng)是高度市場化分工的產(chǎn)業(yè)，并不需要政府做過多的支持；另一方面，具體到產(chǎn)業(yè)政策，政府會更多選擇功能性的產(chǎn)業(yè)政策。由于這類產(chǎn)品的成本對物流價格非常敏感，當?shù)卣矔敕皆O法為這類產(chǎn)業(yè)解決流通問題。而當?shù)赜嘘P部門會提供農(nóng)業(yè)人才培訓、種植技術指導。

再次，在欠發(fā)達地區(qū)，政府集中僅有的政策資源來發(fā)展一個特色產(chǎn)業(yè)，其帶動作用更為明顯。這些地區(qū)往往處于經(jīng)濟或產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初級階段，市場機制不完善，需要政府根據(jù)本地實際情況制定產(chǎn)業(yè)政策，對優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)給予適當?shù)墓膭詈椭С?，這一階段更有利于產(chǎn)業(yè)政策的成功。

比如云南賓川，通過石榴產(chǎn)業(yè)來“引流”吸引資本和人才來當?shù)?，從而帶動其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)“一二三產(chǎn)業(yè)融合”。賓川農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長陳學輝向課題組介紹，全縣各部門每年都積極向上爭取項目，不斷加大農(nóng)業(yè)基礎建設力度?！拔覀兂晒ι陥笤颇鲜?019年、2020年度‘一縣一業(yè)’水果示范縣創(chuàng)建項目，將石榴產(chǎn)業(yè)的發(fā)展列入其建設內(nèi)容?！睋?jù)了解，該項目作為省級財政專項扶持資金，每年會給各示范縣一定的財政資金支持。陳學輝介紹，近年來，賓川縣提出發(fā)展“萬畝石榴基地”的號召，并制定了產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策。在石榴種植適宜區(qū)，鼓勵有條件的企業(yè)、合作社或個人，通過土地流轉(zhuǎn)把土地集中起來，支持適度規(guī)模種植和經(jīng)營。 

產(chǎn)業(yè)政策的適用范圍

產(chǎn)業(yè)政策始終是一個有爭議的話題。在討論產(chǎn)業(yè)政策時，產(chǎn)業(yè)政策的必要性，產(chǎn)業(yè)政策的適用范圍，產(chǎn)業(yè)政策的利弊，都是避不開的議題。

復旦大學產(chǎn)業(yè)與區(qū)域經(jīng)濟研究中心主任范劍勇向課題組表示，關于產(chǎn)業(yè)政策適用范圍，按照以往的經(jīng)驗，高附加值產(chǎn)品的研發(fā)，往往企業(yè)在前期投入大量的資金、設備等固定投入，在不成熟的前期階段，其售賣價格彌補不了先期投入的巨量資金，需要政府的產(chǎn)業(yè)政策進行一定程度的補助，助其度過難關。但這往往是針對所有高附加值的產(chǎn)業(yè)，而不是具體針對某一產(chǎn)業(yè)。

對于勞動密集型產(chǎn)業(yè)，他建議政府在使用產(chǎn)業(yè)政策時注意范圍和方式，因為這類產(chǎn)業(yè)已經(jīng)是高度市場化的，且這類產(chǎn)業(yè)對價格格外敏感，一旦政府直接涉入這類產(chǎn)業(yè)，可能造成市場價格扭曲。

在方式上，他認為，產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)在更多的趨向于功能性產(chǎn)業(yè)政策為主，比如政府應該致力于打造營商環(huán)境，提供優(yōu)良的基礎設施條件；而選擇性產(chǎn)業(yè)政策的施政空間不如以往大，尤其是以直接補貼企業(yè)的方式越來越困難了。

他提醒，“政府手上的政策工具，其實并不多。對于產(chǎn)業(yè)政策是否適用，要看當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)配套是否成熟。很難說，產(chǎn)業(yè)政策是利大于弊，還是弊大于利?！?/p>

從課題組的調(diào)研情況看，顯然，產(chǎn)業(yè)政策不是存廢問題。問題在于，產(chǎn)業(yè)政策實施過程中，不能違背公平競爭政策。對中國的農(nóng)業(yè)而言，大而不強，適當?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策有其合理性。在經(jīng)濟欠發(fā)達的西部地區(qū)，在農(nóng)業(yè)投入、農(nóng)產(chǎn)品公共品牌推廣、基礎設施建設方面，政府的帶動作用非常明顯。但是在產(chǎn)業(yè)政策實踐中，地方政府選擇產(chǎn)業(yè)分工時通常考慮的是怎么在任期內(nèi)把地方經(jīng)濟總量做大，更容易追求局部和短期目標。

中國經(jīng)濟體制改革研究會研究員馮楚軍則向課題組提醒，45年的改革開放，一個地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結構和市場化分工，已經(jīng)形成了一些基本布局。換言之，靠補貼建立一個產(chǎn)業(yè)，一旦主政領導有調(diào)整或者財政資金不可持續(xù)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展可能停滯。補貼政策看似在幫助農(nóng)村和農(nóng)民，結果可能損害了農(nóng)民利益，并誘發(fā)錯誤的市場信號，讓當?shù)乇容^優(yōu)勢混亂。

他認為，在實踐中，產(chǎn)業(yè)政策用到極致，會反過來妨礙競爭政策的基礎地位和作用?！案偁幷呤腔A性政策。產(chǎn)業(yè)政策體現(xiàn)了國家發(fā)展戰(zhàn)略，但也應該服從競爭政策的本質(zhì)要求，不能在產(chǎn)業(yè)政策推行過程中影響平等競爭，或者給平等競爭造成新的障礙?！?/p>

[本文執(zhí)筆人：樊盛濤（澎湃新聞）。課題組成員：南儲鑫（中國經(jīng)濟體制改革研究會）、韓仲德（中國經(jīng)濟體制改革研究會）、樊盛濤（澎湃新聞）。課題統(tǒng)籌協(xié)調(diào)：田春玲（澎湃新聞）]