今年以來，中國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)回升向好態(tài)勢，但受多重因素影響，修復(fù)不及預(yù)期。其中，房地產(chǎn)市場繼續(xù)下行是主要原因。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，今年上半年，全國房地產(chǎn)開發(fā)投資總額為5.86萬億元，同比下降7.9%，降幅環(huán)比擴(kuò)大0.7個(gè)百分點(diǎn)；其中住宅開發(fā)投資額為4.44萬億元，同比下降7.3%，跌幅環(huán)比擴(kuò)大0.9個(gè)百分點(diǎn)。 

房地產(chǎn)市場不景氣拖累經(jīng)濟(jì)增速，也關(guān)乎中國防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。近日就有部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)公開提出，“受制于財(cái)力水平有限，化債工作推進(jìn)異常艱難，僅依靠自身能力已無法得到有效解決”。針對化解地方債務(wù)問題，財(cái)政部原部長樓繼偉近日稱通過債務(wù)置換化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模越來越大，要守住中央“堅(jiān)決不救助”的底線，通過債務(wù)展期、出售資產(chǎn)等方式逐步化解風(fēng)險(xiǎn)。 

7月24日，中央政治局會(huì)議，在分析研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢和經(jīng)濟(jì)工作時(shí)稱，要“適應(yīng)我國房地產(chǎn)市場供求關(guān)系發(fā)生重大變化的新形勢，適時(shí)調(diào)整優(yōu)化房地產(chǎn)政策”，也要“有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案?！?nbsp;

復(fù)旦大學(xué)產(chǎn)業(yè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心主任范劍勇

基于上述問題，我們專訪了復(fù)旦大學(xué)產(chǎn)業(yè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心主任范劍勇。范劍勇的研究專注于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)多個(gè)相關(guān)領(lǐng)域。對于中國地方政府行為、產(chǎn)業(yè)政策和地方政府債務(wù)，范劍勇有多年的一線田野經(jīng)驗(yàn)。

鑒于化解地方債務(wù)的復(fù)雜性，本文所討論的未必準(zhǔn)確，但以期將多種觀點(diǎn)呈現(xiàn)出來，以饗讀者。 

地方債問題與分稅制

澎湃新聞：有人在總結(jié)中國經(jīng)濟(jì)增長時(shí)提到，“以地謀發(fā)展”模式在其中發(fā)揮了非常重要的作用，但也有人認(rèn)為，正是這個(gè)模式下催生了大量的地方債務(wù)，你怎么看？ 

范劍勇：對于中國房地產(chǎn)發(fā)展與城鎮(zhèn)化模式選擇、地方政府債務(wù)等方面的熱點(diǎn)問題，在本人看來，是分稅制這一基本經(jīng)濟(jì)體制催生的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式在不同方向上的具體表現(xiàn)，是一體兩面或三位一體，房產(chǎn)發(fā)展、城鎮(zhèn)化模式與地方債務(wù)三者之間聯(lián)系緊密，本質(zhì)上是歸屬于分稅制問題。只有把這一問題講清楚，后續(xù)關(guān)于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)增長的短期近視主義、消費(fèi)不足等問題才能迎刃而解。

分稅制催生的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，其內(nèi)容主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：第一，自1994年開始實(shí)行的分稅制，主要是規(guī)定中央與地方政府之間的稅收分享內(nèi)容，也是中國經(jīng)濟(jì)近三十年來快速發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。期間雖經(jīng)若干次調(diào)整，其基本含義是沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚產(chǎn)生的增值稅與所得稅中，約有40%-45%的稅收收入上繳至中央政府，其主體部分轉(zhuǎn)移支付到中西部地區(qū)，用于維持國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、邊疆安全、民族團(tuán)結(jié)等目標(biāo)。

第二，對于沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚后產(chǎn)生的稅收上繳損失，中央政府經(jīng)過精心的制度設(shè)計(jì)，用土地出讓收入來彌補(bǔ)上繳的稅收損失，也就是說，在法律上規(guī)定，城鎮(zhèn)的土地是國有的，地方政府售賣的是有一定期限的土地使用權(quán)，如果產(chǎn)業(yè)集聚后聚攏起較大的勞動(dòng)力流入，勢必會(huì)產(chǎn)生較多的住房需求，此時(shí)，地方政府將土地切割成小塊“饑餓營銷”式地售賣給房產(chǎn)開發(fā)商，最大程度地獲取土地出讓收入，來彌補(bǔ)被上級(jí)政府收走的稅收損失，一般來說，自2002年起，到疫情前的18年時(shí)間內(nèi)，地方政府對企業(yè)征收的稅收中，除去被上級(jí)政府（主要為中央政府）收走的部分后，剩余部分約等于當(dāng)年土地出讓收入。舉例來說，假如全國稅收約20萬億，被中央收走的10萬億，則全國各地方政府實(shí)際可支配的稅收為10萬億，全國的土地出讓收入約為10萬億，而且這一土地出讓收入主要位于沿海省份。

第三，在2008年世界金融危機(jī)發(fā)生之后，以土地出讓收入彌補(bǔ)制造業(yè)稅收上繳后的損失，這一模式發(fā)生一定程度的改變，此時(shí)中央政府啟動(dòng)4萬億財(cái)政貨幣刺激政策，落實(shí)到地方政府，是怎樣獲取這塊刺激蛋糕的問題；此時(shí)，地方政府紛紛成立地方融資平臺(tái)，從2008年前的全國近2000家猛增到2009年底近10000家，方法是將國有土地零地價(jià)注入到融資平臺(tái)，然后根據(jù)注入土地周邊的土地價(jià)格進(jìn)行資產(chǎn)評估，以評估值的70%上限從銀行獲取資金，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)而推動(dòng)或維持短期的經(jīng)濟(jì)增長。在這一方法中，維持周邊土地價(jià)格是關(guān)鍵，如果土地價(jià)格下跌，則抵押在銀行的資產(chǎn)價(jià)值將貶值，此時(shí)銀行的資產(chǎn)質(zhì)量下跌；同時(shí)，更為重要的是，絕大多數(shù)地方融資平臺(tái)為地方政府單獨(dú)出資成立的，是典型的地方國有企業(yè)，如果通過這種金融財(cái)技的操作，可以近似無限地獲取銀行等機(jī)構(gòu)的金融資源，那么，在財(cái)務(wù)上，這種城鎮(zhèn)化方式已經(jīng)回歸到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國有企業(yè)軟預(yù)算約束模式了。這一猜想得到以下事實(shí)的印證：即使在長三角地區(qū)，多數(shù)融資平臺(tái)的經(jīng)營現(xiàn)金流已經(jīng)低于支付給銀行的純利息支出金額，事實(shí)上，融資平臺(tái)的經(jīng)營已經(jīng)無以為繼。

需要指出的是，地方政府扮演的是怎樣的角色？我們已知，在中國特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中，地方政府扮演著重要角色，其不僅是各區(qū)域經(jīng)濟(jì)之間競爭的主體成分，而且在金融分權(quán)、財(cái)政分權(quán)體制下，通過其地方融資平臺(tái)預(yù)算軟約束催生下的道德風(fēng)險(xiǎn)，這一點(diǎn)對當(dāng)前嚴(yán)峻的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)起了至關(guān)重要的作用。

化解地方債務(wù)要避免“隔靴搔癢”

澎湃新聞：關(guān)于如何化解地方債務(wù)的問題。有不少人士提出仍按照老辦法來化解債務(wù)。鑒于當(dāng)前中央政府的負(fù)債水平目前階段不高，可以用中央政府負(fù)債來置換地方政府的債務(wù)；或通過大型國有商業(yè)銀行將金融資源注入地方融資平臺(tái)，且還款期限延長至25年，頭三年甚至可以免本金和利息償還；或者通過降低利息的方式，減輕地方融資平臺(tái)的利息支出負(fù)擔(dān)。同時(shí)，另一派的觀點(diǎn)認(rèn)為，將地方融資平臺(tái)作為一家普通的企業(yè)看待，堅(jiān)持硬預(yù)算約束原則，堅(jiān)持不救助原則。你怎么看？

范劍勇：個(gè)人認(rèn)為，應(yīng)該將化解地方債務(wù)的途徑放在地方債務(wù)產(chǎn)生的背景中來考察，對于通過提高中央政府負(fù)債水平、注入救助資金并延長還款期限、降低利息水平等觀點(diǎn)來看，均是出于維持社會(huì)穩(wěn)定的短期利益出發(fā)，沒有長期主義的觀點(diǎn)，是一種“腳痛醫(yī)腳、頭痛醫(yī)頭”的短視方法，無助于風(fēng)險(xiǎn)在源頭上予以解決。

這一問題在本質(zhì)上是，我們究竟是否想建立以硬預(yù)算約束為基石的市場體系，如果不是，則回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。同時(shí)，也有人指出，1990年代末，亞洲金融危機(jī)背景下，當(dāng)時(shí)中央政府也大舉債務(wù)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中國經(jīng)濟(jì)不也走出困境了嗎？但是，請注意，在上世紀(jì)90年代末、21世紀(jì)初，民營經(jīng)濟(jì)正處于蓬勃強(qiáng)勁發(fā)展的早初期，制造業(yè)的快速發(fā)展所產(chǎn)生的增量經(jīng)濟(jì)可以覆蓋舉債成本，況且舉債產(chǎn)生的基礎(chǔ)設(shè)施改善可以有力地促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的公共基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境，二者是相互促進(jìn)的；但是，經(jīng)過2008年末的四萬億財(cái)政貨幣政策刺激，大量的金融資源流向了地方融資平臺(tái)與房地產(chǎn)開發(fā)商，據(jù)我們觀察到的數(shù)據(jù)，在2008年-2014年期間，地方融資平臺(tái)從銀行獲取的貸款占銀行社融比例從之前的不到5%提升到15%，房地產(chǎn)開發(fā)的比例到達(dá)45%左右，因此，四萬億的財(cái)政貨幣刺激政策實(shí)際上擠出了制造業(yè)民營企業(yè)的金融資源獲取，表現(xiàn)為其融資成本提升、融資份額下降，也降低了民營企業(yè)的研發(fā)投入與新產(chǎn)品開發(fā)積極性，這均不利于經(jīng)濟(jì)的長期增長潛力。

因此，對于是否救助地方融資平臺(tái)而言，我本人的觀點(diǎn)是：第一，在不改變預(yù)算軟約束的前提條件下，這關(guān)乎是否要回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代？事實(shí)上，地方融資平臺(tái)已經(jīng)淪為軟預(yù)約約束的典型國有企業(yè)角色。

第二，從地方經(jīng)濟(jì)相互激烈競爭的蕓蕓眾生角度看，地方基礎(chǔ)設(shè)施水平與本地實(shí)體經(jīng)濟(jì)是相互匹配的，如果處于上世紀(jì)90年代末、21世紀(jì)初期，地方基礎(chǔ)設(shè)施存量水平顯著低于實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的要求，加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量、有效率發(fā)展明顯是一個(gè)促進(jìn)作用，但是，如果為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)短期增長而進(jìn)行投資刺激，那么，這種投資行為是低效的、甚至是擠出了制造業(yè)等實(shí)體經(jīng)濟(jì)的投資與良性發(fā)展。目前的局勢，顯然處于后一種情況，且這種不相匹配已經(jīng)無法持續(xù)下去，也到了威脅社會(huì)穩(wěn)定的時(shí)點(diǎn)。

綜上，本人認(rèn)為，停止超出本地實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將地方經(jīng)濟(jì)看作一家公司營運(yùn)，如果基建投資超出本地實(shí)體經(jīng)濟(jì)所需的進(jìn)度，則立即進(jìn)行止損，停止一切類似的投資行為。同時(shí)，如果從社會(huì)穩(wěn)定的角度看，有限度地救助若干地方融資平臺(tái)，可能也是必要的，但必須控制在較低水平。 

澎湃新聞：如果從社會(huì)穩(wěn)定的角度，要救助地方融資平臺(tái)，那么你怎么看待上述不同的救助方式？

范劍勇：我個(gè)人對于上述救助方法的評價(jià)：第一，對于“大型國有商業(yè)銀行將金融資源注入地方融資平臺(tái)，且還款期限延長至25年，頭三年免本金和利息償還”的方法。這個(gè)方法相當(dāng)于把商業(yè)銀行大量的錢拿出來償還地方政府債務(wù)，一方面可能會(huì)引起惡性的通貨膨脹，另一方面會(huì)增加金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、甚至社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。這一方案，首先是將儲(chǔ)戶的錢轉(zhuǎn)給地方融資平臺(tái)使用，同時(shí)，中央銀行也要開足馬力印錢來維持社會(huì)正常的資金需求，因此，其本質(zhì)上是軟預(yù)算約束條件下的地方債務(wù)金融化、或財(cái)政赤字金融化。換句話說，從1980年代改革到現(xiàn)在，有成效的政策是實(shí)現(xiàn)財(cái)政和金融分家，現(xiàn)在又往回走了。同時(shí)，從發(fā)展動(dòng)態(tài)來看，如果在接下來25年內(nèi)，民營經(jīng)濟(jì)、實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展得不好，所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)果實(shí)不能覆蓋期間基礎(chǔ)設(shè)施投資所欠下的投資成本，則經(jīng)濟(jì)會(huì)完全陷入巨大的危機(jī)之中。

第二，對于“中央政府的負(fù)債水平目前階段不高，可以用中央政府負(fù)債來置換地方政府的債務(wù)”而言，需要明白的是，中央負(fù)債與地方負(fù)債是別無二致的，因?yàn)橹醒胝菍Φ胤截?fù)責(zé)的，中央設(shè)計(jì)制度，讓地方政府這類蕓蕓眾生的實(shí)體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行競爭，且地方融資平臺(tái)是地方國企，是軟預(yù)算約束的執(zhí)行者，通過將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到上級(jí)政府、逐次到達(dá)中央政府頭上。

第三，對于“通過降低利息，減輕地方融資平臺(tái)的利息支出負(fù)擔(dān)”而言，首先，對于地方融資平臺(tái)來說，降息的確是在短期內(nèi)降低了地方融資平臺(tái)的若干財(cái)務(wù)支出成本，但是，這一方法沒有觸及地方債務(wù)產(chǎn)生的機(jī)制，有點(diǎn)屬于“隔靴搔癢”的屬性。 

化解地方債務(wù)核心是破除軟預(yù)算約束 

澎湃新聞：基于IMF（國際貨幣基金組織）的數(shù)據(jù)，按照寬口徑計(jì)算，中國地方債務(wù)大約80萬億左右，地方政府光每年還利息都要還4-5萬億。近日，有部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)公開提出，“受制于財(cái)力水平有限，化債工作推進(jìn)異常艱難，僅依靠自身能力已無法得到有效解決”。更有情況惡化者，現(xiàn)在部分地區(qū)，出現(xiàn)公務(wù)員降薪甚至發(fā)不出工資的情況，這會(huì)不會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)？又該如何化解這類的風(fēng)險(xiǎn)？

范劍勇：IMF（國際貨幣基金組織）估計(jì)的地方債務(wù)數(shù)據(jù)，我是認(rèn)同的。據(jù)我本人的調(diào)研與粗略估計(jì)，2019年基于融資平臺(tái)上的地方隱性債務(wù)就達(dá)100萬億左右。在目前對外出口受阻、民營經(jīng)濟(jì)提振不力的情況下，如何來緩解這一困境？首先，在以地方政府為行事主體的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，地方公務(wù)員發(fā)不出工資這一情況是正常的，與一家公司發(fā)展遇到暫時(shí)的困難，對員工工資發(fā)放受阻是一回事。

其次，中央政府的救市，僅僅是起到暫緩作用，對于地方債務(wù)問題的解決，絕不是救市這么簡單，需要從分稅制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式上進(jìn)行制度性改革。從這一意義上，現(xiàn)在已經(jīng)回到“否定之否定”階段，第一個(gè)否定是1978年的十一屆三中全會(huì)對之前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的系列政策否定與撥亂反正；當(dāng)分稅制實(shí)施近30年的現(xiàn)在，這一基礎(chǔ)性制度需要從根本上進(jìn)行改革，進(jìn)行第二個(gè)否定。

我個(gè)人認(rèn)為，上述問題源頭上是省份之間的巨額轉(zhuǎn)移支付及其地方融資平臺(tái)的軟預(yù)算約束引起的。即省份之間的巨額轉(zhuǎn)移支付是土地財(cái)政及其土地抵押貸款的源頭，需要改變省份間的轉(zhuǎn)移支付，即每年一次性的轉(zhuǎn)移支付改為其他更為可持續(xù)性、數(shù)額逐漸下降的支持中西部地區(qū)發(fā)展的方式；同時(shí)，徹底告別地方融資平臺(tái)的軟預(yù)算約束，實(shí)施不救助原則，讓部分地方融資平臺(tái)爆破，以告別計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的軟預(yù)算約束的大眾預(yù)期。

還有，第二個(gè)否定還應(yīng)包括以下內(nèi)容：重新實(shí)施對外開放，從最為基礎(chǔ)的對外加工貿(mào)易做起，重新鼓勵(lì)發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，從鼓勵(lì)地?cái)偨?jīng)濟(jì)起步，向全中國人民發(fā)生第二次改革的強(qiáng)烈信號(hào)。因此，第二次開放、第二次改革，才是實(shí)體經(jīng)濟(jì)重新發(fā)展被樹立到本該有的高度與位置，才是徹底解決地方債務(wù)危機(jī)的必要條件。第三，從短期的救市措施來看，本人認(rèn)為，降息可能有一定的暫緩作用，因?yàn)榈胤饺谫Y平臺(tái)的短期利息支付將會(huì)一定程度下降；中央政府提高負(fù)債水平來置換地方政府債務(wù)、或延長地方融資平臺(tái)還債時(shí)間、向地方融資平臺(tái)注入金融資源，均是不可取的，均是更換一個(gè)名稱而已，起不到有實(shí)質(zhì)效果的作用。 

澎湃新聞：基于當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，你認(rèn)為下半年會(huì)出臺(tái)大規(guī)模的刺激性政策嗎？從民營企業(yè)的角度，你有哪些政策建議？ 

范劍勇：個(gè)人認(rèn)為，大規(guī)模的刺激政策是有必要存在的，但不是針對新“國有企業(yè)”——地方融資平臺(tái)，而是家庭或民營企業(yè)，切實(shí)實(shí)行第二次改革、第二次開放。同時(shí)，實(shí)行否定之否定的政策，切實(shí)改革分稅制等現(xiàn)行制度，分稅制對1994年以來年30年的經(jīng)濟(jì)增長的確起了不可磨滅的推動(dòng)作用，但其局限性已經(jīng)顯露無遺。

具體措施的思路：制造業(yè)集聚位于沿海地區(qū)，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的空間效率點(diǎn)也是在沿海地區(qū)，因此，把中西部地區(qū)的各類指標(biāo)應(yīng)該集中于沿海地區(qū)，如建設(shè)用地指標(biāo)、排污權(quán)等，中西部地區(qū)以這類指標(biāo)通過公共市場交易所等途徑入股于沿海地區(qū)的新增發(fā)展項(xiàng)目，將此類項(xiàng)目發(fā)展收益以股權(quán)收益形式返還到中西部地區(qū)，且可以涓涓細(xì)流，延綿不絕，而不是一次性的、剛性的省際間轉(zhuǎn)移支付，從數(shù)量看，起始的股權(quán)收益將小于轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。

對于民營企業(yè)而言，中央的政策應(yīng)該是進(jìn)一步支持民營企業(yè)的發(fā)展，尊重私有產(chǎn)權(quán)，塑造良好的公平的營商環(huán)境，為第二次改革的重新起步。