隨著2023年上半年統(tǒng)計數(shù)據的披露，疫情之后，中國經濟首份半年成績單出爐，市場上掀起了一場關于宏觀政策的大討論。

盡管各方公認總需求不足是制約當前經濟持續(xù)回升向好的關鍵所在，但總需求不足是周期性因素主導還是結構性因素主導，仍存爭議。如何研判中國經濟下半年走勢，經濟增速又面臨哪些制約？宏觀政策調整尚有哪些空間？未來結構性改革，又需要從哪方面發(fā)力？

復旦大學經濟學院中國社會主義市場經濟研究中心副教授章奇

就上述問題，近日，澎湃新聞記者專訪了復旦大學經濟學院中國社會主義市場經濟研究中心副教授章奇。章奇長期研究經濟政策和治理、產權保護、民營經濟與經濟增長的關系。其專著有《權力結構、政治激勵和經濟增長》。

章奇認為，當前中國經濟增速放緩的主要原因并非是周期性因素。而是市場“預期偏弱、信心不足”和日趨不確定性的地緣政治關系的結合，共同制約著中國經濟增長。長期來看，應該進一步積極推動并落實中共十八大以來由中央頂層設計的各種深化經濟改革和提升現(xiàn)代化治理水平的決議和方案。

章奇建議：“應充分發(fā)揮中國現(xiàn)有黨政制度的優(yōu)勢，由中央主導，進一步審視并規(guī)劃、調整和明確規(guī)范地方政府在地方社會經濟中的權限范圍，以減少地方政府對地方經濟發(fā)展的干預，同時促使其職能重點轉向為社會提供公共產品和服務?！?他進一步建議通過中央的頂層設計，來解決地方債務置換中會出現(xiàn)的“軟預算約束”和“道德風險”問題，以此推動地方政府向市場和社會讓權讓利，從而獲得改革的突破。 

中國經濟現(xiàn)狀及增長乏力的癥結

澎湃新聞：如何看待上半年中國經濟修復進程，下半年中國經濟走勢又將如何？

章奇：最新發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)字表明，2023年上半年經濟增長5.5%。官方機構認為這是具有較高含金量的增長，預示下半年經濟增長會繼續(xù)向好。但市場反應更為保守。實際上，在官方統(tǒng)計數(shù)字發(fā)布后，有些市場機構隨之調低了中國今年的全年經濟增長預期值，從5.5%左右降至5%左右。 

我對下半年的經濟增長前景持謹慎態(tài)度。一方面，上半年5.5%的增長速度的確來之不易。要知道，自中美貿易戰(zhàn)以及疫情暴發(fā)以來，中國經濟面臨著國內外各種復雜因素所導致的巨大壓力。盡管如此，中國仍然成功穩(wěn)住了疫情，保障了全球和國內的商品供應鏈的運轉，使得經濟在2020維持了2.3%的正增長，并在2021年回升到8.1%，是全球主要經濟體中為數(shù)不多的亮點。但因為應對疫情的政策原因，2022年經濟增長降至3%，由此引發(fā)經濟增長勢頭持續(xù)趨緩。實際上，2023年一季度GDP同比增長4.5%，二季度增長6.3%。如果考慮去年二季度同期較低的基數(shù)效應（2022年二季度GDP同比增長0.4%），今年上半年經濟增長呈現(xiàn)了“先上后下”的走勢。這意味著此前市場普遍認為疫情管控解除后會出現(xiàn)的報復性恢復增長的預期，在一定程度上是落空了。 

經濟增長的“三駕馬車”，即消費、投資和凈出口，均出現(xiàn)較明顯的欲振乏力的癥狀。2022年社會消費品零售總額與上年同期相比下降了0.2%，尤其是下半年下降幅度較大（例如2022年12月同比下降1.8%）。從2022年開始，全社會固定資產投資，尤其是第三產業(yè)投資和民間投資持續(xù)趨緩。房地產交易額和居民房地產貸款增幅（尤其是個人住房貸款余額增幅）均大幅度下降，提前還貸的現(xiàn)象也集中出現(xiàn)。消費者價格指數(shù)CPI（環(huán)比）在長達2年多的時間里，連續(xù)在零增長區(qū)域上下波動和徘徊。而在疫情期間對經濟增長貢獻巨大的外貿增長也出現(xiàn)了令人擔憂的跡象。2022年貨物進出口增長幅度大幅低于2021年。2023年上半年，按美元計價的貨物進出口較上年同期均出現(xiàn)較大的下降，其中，出口5月份下降了6.3%，6月降幅更擴大到了12.4%；同期，進口的下降幅度則分別為3.4%和6.8%。很明顯，當前經濟增長缺乏動力的直接原因，在于內外需動力不足。 

澎湃新聞：盡管各方公認總需求不足是制約當前經濟持續(xù)回升向好的關鍵所在。但對總需求不足的成因仍有爭論，你怎么看？

章奇：內外需動力不足，仍然是表象。其背后的成因，則是消費者和投資者對未來的預期不樂觀，不愿意甚至不敢正常消費和投資，遑論擴大。許多觀察者都注意到，現(xiàn)階段經濟的一個關鍵特征是企業(yè)和居民均存在極高的杠桿率（負債水平）（兩者合計超過GDP的200%）。的確，高負債在后疫情時代很容易對消費增長構成阻力。經過近3年的疫情，很多企業(yè)尤其是中小企業(yè)出現(xiàn)經營困難，甚至關門倒閉，導致很多人被裁員、失去就業(yè)機會。這些因素直接導致居民收入無法有效增長，甚至會出現(xiàn)下降。在自身債務負擔已經很高的情況下，出現(xiàn)居民消費減少和企業(yè)投資規(guī)模下降的后果并不奇怪。

但高負債本身并不一定是導致內需偏弱的罪魁禍首。如果居民和企業(yè)對未來收入增長的預期樂觀，反而會通過舉債來提高消費和投資。事實上，已經有很多學術研究表明，經濟高速增長期間，家庭和企業(yè)的債務也會上升，甚至（相比收入增加）幅度更大。只有當高負債和預期偏弱的結合，才會導致居民和企業(yè)減少當期消費和投資，以應付居高不下的債務性支出，因為對未來的投資、就業(yè)前景乃至收入增長的負面預期，進一步強化居民和企業(yè)的避險意識和求穩(wěn)傾向，通過削減未來的投資規(guī)模和消費水平，并增加手中持有的現(xiàn)金以達到在中長期內避險和求穩(wěn)的效果。因此，預期偏弱會強化居民和企業(yè)高負債的負面效果。

除了高負債這個因素，另一個被廣泛認為會導致預期偏弱的原因被歸咎于對私有產權的保護存在缺陷，這一因素一直存在，并不是目前才出現(xiàn)的新問題，且不同地區(qū)差異很大。產權保護有缺陷，會阻礙經濟復蘇并加速經濟下行的程度，需要嚴肅對待并應對，但這一因素不是導致目前普遍預期看淡的首要原因。 

澎湃新聞：有不少人士在總結過去三十多年中國經濟高速增長時提出，正是在本世紀初，中國加入WTO后，使得中國能夠將國內物美價廉的產品出口到發(fā)達國家，從而帶動國內相關產業(yè)鏈。但這個模式要繼續(xù)下去，必須有一個不斷增大的、包容性的國際市場。一旦國際環(huán)境變得具有不確定性，那么這個模式很難持續(xù)下去。

章奇：我贊同這個說法。中國過去三十多年的經濟增長，很大程度上是通過銀行信貸支持下的投資拉動的。在內需有限的情況下，巨額投資所釋放出來的海量生產能力和產品，大部分最終通過外貿尤其是出口而得到消化，并由此創(chuàng)造和維持了一個通過外貿而延伸到國民經濟上下游和各行業(yè)、部門的產業(yè)鏈，為億萬人提供了就業(yè)機會和收入來源。中國經濟發(fā)展和社會文明程度較高的地區(qū)，基本上都是和國際經濟聯(lián)系密切、國內外人員交流頻繁、外貿活躍的地區(qū)。由于中國外貿尤其是技術、資金來源和出口的主要對象和最終目的地，是美國和歐盟、日本等發(fā)達經濟體，因此一個良好的國際政治經濟環(huán)境，尤其是密切的中美政經關系，是維持這一增長模式的前提，也是居民和企業(yè)對中長期經濟增長能夠保持樂觀經濟預期的基礎條件。 

澎湃新聞：如果這一前提不存在的話，會帶來哪些影響？

章奇：這一前提和基礎條件，在2016年美國前總統(tǒng)特朗普開啟了中美貿易戰(zhàn)之后，不斷受到沖擊。尤其是拜登政府上臺后，仍然把中國判定為系統(tǒng)性的競爭對手，通過與盟國的外交協(xié)調以及各種經濟和金融手段，鼓勵制造業(yè)回流美國的同時，推動中美貿易和經濟進一步脫鉤（歐盟相關的最新政策被稱為“去風險”）。由于中國已經建立了較完整的產業(yè)鏈，并擁有較完善的基礎設施，一直到疫情暴發(fā)之前，外資轉移出中國的情況雖然值得關注，但并沒有出現(xiàn)明顯的不可控的后果。疫情暴發(fā)后，雖然中國政府采取果斷措施，避免了疫情的蔓延和擴散，但也因為這一過程持續(xù)時間較長，對在華外企和外國人生活就業(yè)有明顯的影響。外資進入中國和繼續(xù)維持在華投資的信心也出現(xiàn)較大起伏。另外，2022年俄烏戰(zhàn)爭爆發(fā)后，出于降低地緣政治風險的考慮，西方國家重塑國際分工格局和產業(yè)鏈，以達到實現(xiàn)本國經濟“去風險”的決心進一步強化。

隨著外資的轉向以及生產線甚至產業(yè)鏈的（部分）外移，直接的后果就是國內就業(yè)機會的減少，并進一步導致居民收入水平下降。預期一旦轉向，結合在經濟高速增長期就不斷積累的債務杠桿以及改善遲緩的產權保護環(huán)境，居民的消費和企業(yè)投資意愿會進一步受到負面影響，最終很可能形成一個自我增強的惡性循環(huán)。在這種情況下，傳統(tǒng)的宏觀刺激政策很難有好的效果。 

需要市場化改革和重塑社會契約 

澎湃新聞：在前述討論中，你認為當前中國經濟增速放緩的主要原因并非周期性因素，深層次是市場信心和地緣政治關系等結構性因素，那么從這個角度來看，顯然不能僅僅只用傳統(tǒng)逆周期調節(jié)等辦法，那么該如何辦？

章奇：目前中國經濟的癥結是居民和企業(yè)預期偏弱、信心不足，雖然表面上與經濟增長速度下降、資產負債表衰退現(xiàn)象直接相關（負債過高、資產價格有泡沫，等等），但其觸發(fā)因素，則是國際政治經濟環(huán)境的惡化（中美脫鉤）。因此，要改善預期、提升信心，僅僅通過反周期性的宏觀經濟政策手段是遠遠不夠的，其他短期或臨時的寬松和支持性的刺激政策措施也很難起到充分作用。

發(fā)放消費券（現(xiàn)金）、松綁房地產限制和“保交樓”政策、更寬松的簽證發(fā)放，可能會對消費有一些邊際上的刺激效果，但不會帶來消費和投資的持續(xù)上升。而反周期的財政政策和貨幣政策，可能僅能夠通過擴大基建和公共投資的渠道拉動增長和提供部分就業(yè)崗位，但仍然無法解決結構性的營商環(huán)境弱化、民營中小企業(yè)貸款難等老問題，甚至會繼續(xù)催生僵尸項目和僵尸企業(yè)、進一步推高非政府部門的債務和杠桿率，在未來產生更多的麻煩。

我認為，進一步積極推動并落實中共十八大以來由中央頂層設計的各種深化經濟改革和提升現(xiàn)代化治理水平的決議和方案，仍然是目前最具價值和可行性的政策選擇。這些決議和方案的主要內容之一，就是通過深化市場化改革和支持社會參與，減少經濟中的壟斷程度，鼓勵進一步的市場準入和充分競爭，同時，通過完善政府激勵機制和職能，向市場和社會提供更多更高質量的公共服務。如果能落實這些政策措施，可以產生兩個效果：

一是，通過市場化改革和社會參與，可以約束和限制政府對經濟的不適當參與和干預，減少國內外投資者和企業(yè)對強勢政府的疑慮，從而恢復和擴大投資于中國市場，加快中國的技術進步和產業(yè)升級，并提供更多的就業(yè)崗位，尤其是高收入就業(yè)崗位。

二是，通過市場化改革，可以降低甚至糾正目前經濟中仍然存在的壟斷和（要素）價格扭曲，尤其是通過提高勞動力相對價格，提高經濟產出中勞動所得和收入，大幅提高國民經濟初次分配中的勞動和居民所得份額，從根本上保障居民收入可以維持在較高水平，也就提高了居民的收入預期和持久消費能力與意愿。這也實質上重塑了有關經濟增長中成本-收益分配的社會契約。而居民收入和財富的上升，輔以更高質量的政府公共服務，會進一步從根本上提高內需水平，并刺激企業(yè)投資。這也會有利于減少中國主要貿易對象包括美國和歐盟的對華貿易逆差，并在很大程度上改變這些國家在經濟上過于依賴中國低成本產品的局面，從而減少發(fā)達經濟體對中國經濟增長模式的戒心，減少對華經貿關系脫鉤的必要性與意愿。這無疑會有利于改善和提高市場和社會對中國經濟前景的預期與信心。

更為重要的是，通過深化市場化改革，也給全世界宣示了中國進一步通過改革構建人類命運共同體的決心以及方向，對緩和國際關系、穩(wěn)定外貿和鼓勵外資投資具有積極的作用。 

深化改革的困難與方向

澎湃新聞：無論是繼續(xù)深入市場化改革，還是推動結構性改革，都并非易事。你認為改革的難點是什么？

章奇：當前階段推進改革的難度是比較大的。目前階段，雖然對市場化改革的大方向并不存在公開的反對，但在很多具體的改革措施和方式上，包括改革的領域、方式、時機，仍然存很大的分歧與爭論，例如國企和國資改革、對民營企業(yè)的產權保護、對資本和數(shù)據安全的有效監(jiān)管，等等。不能低估這些問題的復雜性，要解決這些問題也需要有足夠的知識積累和耐心。

另一個很重要的原因和政府在經濟中所扮演的角色有關。迄今為止，中國經濟的一個顯著的特點就在于強勢政府對經濟的直接參與和主導?，F(xiàn)在改革中所面臨的很多棘難問題，包括常被提到的軟預算約束、收入分配、環(huán)境保護、官商關系是否“親”與“清”，等等，都和這個特點有密切的關聯(lián)。

以大家都比較關注的地方招商引資和土地財政現(xiàn)象為例，有研究指出，1990年代以來，地方政府招商引資發(fā)展地方經濟的一個策略，就是通過低價征收農地轉化為非農用地、壓低工業(yè)用地價格，同時通過推高商住用地的價格來吸引制造業(yè)和大企業(yè)的投資，地方政府及其利益相關方獲得了政績、稅收收入和其他各種收益。能夠主導和實現(xiàn)這種收益-分配差序的格局與結果，是各級地方政府通過工業(yè)化和城鎮(zhèn)化去實現(xiàn)地方經濟快速增長的深層激勵所在。

然而，要改善預期、恢復信心，就需要通過約束和限制政府對經濟的不適當參與和干預，減少國內外投資者和企業(yè)對強勢政府的疑慮，來擴大企業(yè)中長期投資、增加就業(yè)機會、提高居民收入水平和消費能力。但難點就在于，無論是分餅還是把餅做大，在利益分配格局中，要提高勞動所得和居民收入，就要求適當降低政府部門的收入。但既然政府是經濟增長和發(fā)展的直接利益相關者，且擁有主導實現(xiàn)收益-成本分配格局的力量，這一調整注定不會是一個簡單和順利的過程。 

澎湃新聞：如何才能在現(xiàn)有體制框架下，推動深化改革，以達到扭轉預期、提升信心的目的？

章奇：從可行性的角度出發(fā)，可以選擇從對地方政府及其行為方式的改革獲得突破。這主要是基于兩個考慮。一是，地方政府在目前中國經濟中的參與程度和作用都很大，在反映政府發(fā)揮經濟職能作用的財政支出總額中，地方政府占大頭。對眾多經濟問題的處理，從區(qū)域一體化、產業(yè)選擇、土地開發(fā)和利用、管控金融和債務風險，到環(huán)境保護、勞動者權益、營商環(huán)境和政策法規(guī)執(zhí)行，也都繞不開地方政府。對地方政府的改革，本來就應該是改革的主要組成部分之一。二是，地方政府作為中央政府在地方的派出機構，中央政府通過自己的權威，推動地方政府貫徹和落實改革，至少在一定的區(qū)域范圍內予以突破，具有更高的可行性和可能性。

換言之，應該立足并充分發(fā)揮中國現(xiàn)有黨政制度的優(yōu)勢，由中央主導，進一步審視并規(guī)劃、調整和明確規(guī)范地方政府在地方社會經濟中的權限范圍，以減少地方政府在地方經濟發(fā)展中的有關土地等稀缺生產要素開發(fā)利用、市場準入和勞資關系方面的控制、審批、決策和仲裁權力，并把相應的權限轉交給市場和社會力量。這樣，雖然會削弱地方對經營地方經濟和產業(yè)的積極性與主動性，但會減少地方政府過多干預經濟導致的資源錯配、浪費和與民爭利的現(xiàn)象和程度。這也意味著在央地關系上，需要進一步解放思想，審視和突破目前學術界普遍推崇的分權思路，通過中央收權地方的方式再市場化和社會化，由中央主導地方向市場和社會讓權，推動地方政府職能重點轉向提供基本公共產品和服務，來打破目前改革的僵局。

與此同時，既然要求地方政府讓權讓利，那么也就需要對地方政府進行一定的激勵和補償。這方面，可以通過將地方推進市場化和社會化與中央置換地方債務相掛鉤的方式，來激勵地方政府讓權讓利。目前，中國地方債的規(guī)模按不同的口徑估計在GDP的70%-90%，導致其財政收入很大一部分比例（30%以上）都用來支付利息。實際上，相當多的地方政府的財力已經很難獨立支撐地方債務的還本付息。在這種情況下，中央政府可以考慮用承擔部分甚至全部地方債務（例如通過發(fā)行特別國債來置換地方債務）的方式，對那些愿意主動讓權讓利的地方政府進行獎勵性補償。例如，有用地需求的企業(yè)和村集體可以就土地交易進行協(xié)商談判，確定交易價格，然后通過地方土地交易市場來完成交易，地方政府只負責鑒定有交易需求保證的土地征收的合法性、統(tǒng)籌土地交易市場的建設、和對交易過程以及資金安全的監(jiān)管，并根據自己提供的基礎設施和服務來收取適當?shù)馁M用以及征收相應的稅收。整個市場可交易的額度，以中央政府置換本區(qū)域內地方債務的規(guī)模來衡定，并根據試驗結果的評估來決定額度用完后，是否按新老辦法繼續(xù)進行今后的土地交易。

這樣，既減輕了地方政府的債務負擔（而以往地方政府發(fā)新債置換舊債的方法會導致債務負擔不斷上升），也不違背中央不對地方債務進行兜底的底線（相當于中央出錢贖買地方市場化），也就避免了中央單方面提供債務接盤所產生的道德風險問題。中央政府雖然承接了地方政府的債務，但中央政府自身的債務負擔相對較輕（據估計約占20%），且具有充足的資源和財力。而地方政府要接受中央提供的債務置換以得到債務減免，必須通過相對應程度的讓權讓利，減少和退出對經濟的高度參與和干預，在為市場和社會提供基本公共服務的同時，為市場和社會釋放前所未有的空間和資源。而其所產生的改革紅利，將在可見的未來（以經濟增長、稅收收入增加、資源配置效率和營商環(huán)境改善的方式）同時惠及中央和地方。當然，以上建議，需要針對央地債務置換的范圍、時機、幅度和具體方式，進行技術上的仔細論證。這些建議，也和很多學者所倡議的其他結構性改革措施并不矛盾，可以并行不悖。

最后需要指出的是，無論地方性的改革如何進行和突破，最終要在中央的層面進行統(tǒng)合，實現(xiàn)合理化、制度化和長期化。而中央政府的頂層設計，本來也有持續(xù)進行自我改革的含義。正如習近平總書記所說，中央和國家機關有關部門是改革的責任主體,是推進改革的重要力量。這就要求中央也需要根據改革過程中不斷出現(xiàn)的新情況和新問題，對改革的性質、路徑規(guī)劃和長期目標進行更明確的表態(tài)和承諾，才能最終達到改善預期、提升信心的效果。

改革就是一場自我革命，這并非一句空話。深化市場化改革和提高現(xiàn)代化治理水平，實質上是對政府-市場-社會三方關系，尤其是利益關系和收益-成本分配格局的調整，這也是重塑社會契約的核心。改革并非易事，但只要具有自我革命的精神，有針對性和可行性的改革措施并不會短缺，即使等待再長的時間，也不算晚。