事業(yè)單位是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要“深化事業(yè)單位改革，強(qiáng)化公益屬性，推進(jìn)政事分開、事企分開、管辦分離”。新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革就事業(yè)單位改革作出了新的部署。新時(shí)代，事業(yè)單位改革將進(jìn)入披荊斬棘、加速推進(jìn)的關(guān)鍵階段，努力破解長期以來形成的政事不分、體制不順、定位不準(zhǔn)等問題。

一、事業(yè)單位改革進(jìn)入關(guān)鍵期

事業(yè)單位改革推進(jìn)歷時(shí)已久，雖前期進(jìn)展相對緩慢，但改革一直在路上，并未停歇。浙江省人事管理、收入分配、產(chǎn)權(quán)制度、編制分類改革等都走在全國前列，2011年以來按照1+9的文件綱領(lǐng)穩(wěn)步推進(jìn)，且有加速之勢。

事業(yè)單位改革正進(jìn)入關(guān)鍵期。一方面，事業(yè)單位改革進(jìn)入倒排時(shí)間的“攻堅(jiān)期”。中央要求，新一輪機(jī)構(gòu)改革明年3月底前完成，分類改革在2020年前完成。浙委發(fā)〔2018〕1號文件公布了深化“最多跑一次”重點(diǎn)領(lǐng)域改革的意見，要求統(tǒng)籌事業(yè)單位改革，提出“推進(jìn)行政職能類事業(yè)單位改革、加快生產(chǎn)經(jīng)營類轉(zhuǎn)企、支持民辦事業(yè)單位發(fā)展、加強(qiáng)公益類事業(yè)單位管理、推動政府購買服務(wù)”五項(xiàng)改革內(nèi)容。另一方面，改革進(jìn)入動真格“深水區(qū)”。如果說，上一階段改革圍繞規(guī)范內(nèi)部管理，未涉及根本，那么，現(xiàn)階段改革則觸及事業(yè)單位撤并重組，事關(guān)單位性質(zhì)根本性改變，可謂打破“鐵飯碗”，對事業(yè)單位人員心理沖擊極大。

針對事業(yè)單位人員眾多、分類多樣，情況復(fù)雜、管理不一等特點(diǎn)，我省深化事業(yè)單位改革必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，努力尋求改革的最大公約數(shù)。

二、事業(yè)單位改革亟待破解三大難題

難題一：財(cái)政分類保障政策與政府購買服務(wù)分類施策不一致。中發(fā)〔2011〕5號文件指出，“對公益一類，根據(jù)正常業(yè)務(wù)需要，財(cái)政給予經(jīng)費(fèi)保障；對公益二類，根據(jù)財(cái)務(wù)收支狀況，財(cái)政給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，并通過政府購買服務(wù)等方式予以支持?！睋Q言之，公益一類事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)由財(cái)政全額保障，公益二類則實(shí)行財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助。然而事實(shí)遠(yuǎn)非如此，截至2017年底，省本級事業(yè)單位554家，從業(yè)人員約8萬人，但財(cái)政全額保障公益一類事業(yè)單位僅2000余人，這是一個(gè)極低的比例，僅占2.5%，全省情況大抵相當(dāng)。財(cái)政分類和編辦分類的不對等，這一現(xiàn)象在全國各省市乃至中央部委都普遍存在。

2016年底，財(cái)政部、中央編辦出臺《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作的意見》，明確不能或不宜由市場配置資源的公益一類事業(yè)單位，既不屬于政府購買服務(wù)的購買主體，也不屬于承接主體，不得參與承接政府購買服務(wù)；公益二類事業(yè)單位則推進(jìn)政府購買服務(wù)改革，從養(yǎng)人到辦事轉(zhuǎn)變。我省在年初也出臺了實(shí)施方案（浙財(cái)綜〔2018〕1號文件），基本和中央精神保持一致，其他省市亦如此。

政府購買服務(wù)改革的分類施策和2011年分類改革的文件精神高度契合，但對財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助公益一類事業(yè)單位卻是“重重一擊”，既不能承接業(yè)務(wù)，財(cái)政保障比例又低，公益一類轉(zhuǎn)二類的條件和流程又不清晰，這類事業(yè)單位的改革預(yù)期很不穩(wěn)定。財(cái)政和編辦分類的錯位有其歷史因素，但在改革中不增加額外支出，逐步實(shí)現(xiàn)減員增效是基本原則，如何既尊重歷史，又形成相對合理的解決方案，此乃難題之一。

難題二：主管部門管理權(quán)限與事業(yè)單位法人自主權(quán)界限不清晰。第一，在“放管服”改革持續(xù)推進(jìn)背景下，事業(yè)單位行政主管部門積極探索有效的改革方式，但放權(quán)不等于放任、管理不等于管死、服務(wù)不等于妥協(xié)，如何妥善處理三者之間矛盾需要破題。

第二，省委省政府直屬事業(yè)單位法人自主權(quán)行使較為充分，但部門所屬事業(yè)單位法人自主權(quán)和主管部門管理權(quán)界限并不明確，再加上事業(yè)單位執(zhí)行政策基本參照機(jī)關(guān)（工資、人事、職稱等除外），執(zhí)行起來模棱兩可，主管部門和事業(yè)單位都很困惑，管或者不管，什么該管，什么不該管，各地各單位標(biāo)準(zhǔn)不一，既有“什么都要管的家長制”，也有“什么都不肯管的甩手掌柜”，還有“既想要全面掌握情況又不敢輕易對報(bào)批事項(xiàng)表態(tài)的謹(jǐn)慎派”。

第三，部門所屬社科類研究機(jī)構(gòu)能否執(zhí)行科研單位改革政策并不明確。事業(yè)單位自身認(rèn)為應(yīng)認(rèn)可其科研機(jī)構(gòu)身份，并執(zhí)行相對寬松政策；主管部門則要求履行出資人職責(zé)，即使在“放管服”改革背景下，主管部門亦強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)日常管理。為此，如何明確主管部門的管理界限和管理重點(diǎn)，明晰部門所屬科研機(jī)構(gòu)的定位，此乃難題之二。

難題三：部分單位雙軌制運(yùn)行可能導(dǎo)致改革碎片化。部分單位實(shí)施雙軌制運(yùn)行，同一單位內(nèi)部存在兩種身份，實(shí)施兩套管理體制。主要體現(xiàn)在兩方面：一是基層在機(jī)關(guān)工作的混崗事業(yè)人員，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我省基層75%為學(xué)校醫(yī)院事業(yè)人員，剩下25%的事業(yè)人員有80%混崗在行政機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)比例幾乎達(dá)到100%；二是黨校和社會主義學(xué)院系統(tǒng)，省級及以下黨校和社會主義學(xué)院，單位是參公單位，管理人員屬于參公人員，但任課老師還是事業(yè)身份。如何在改革中妥善解決雙軌制運(yùn)行帶來的系列問題，此乃難題之三。

三、事業(yè)單位改革還需蹄疾步穩(wěn)推進(jìn)

改革路徑科學(xué)與否，直接決定改革的成敗。事業(yè)單位改革是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及管理體制、機(jī)構(gòu)編制、財(cái)政投入等方方面面，建議我省將事業(yè)單位改革放在一個(gè)盤子里整體考慮，設(shè)計(jì)出一個(gè)切實(shí)可行的改革路徑。

新一輪機(jī)構(gòu)改革：側(cè)重點(diǎn)應(yīng)是事業(yè)單位職責(zé)的謀劃及重新定位，條件合適地區(qū)，可對事業(yè)單位“三定”方案重新核定。事業(yè)單位改革的目標(biāo)是提供更多的公益服務(wù)，這和機(jī)關(guān)同一職責(zé)由一個(gè)單位負(fù)責(zé)不同，不宜簡單“合并同類項(xiàng)”。事實(shí)上，強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)編制“法定化”是這一輪機(jī)構(gòu)改革的重要特征之一，而明確事業(yè)單位主要職責(zé)，是一個(gè)單位生存發(fā)展的重要前提。建議根據(jù)新時(shí)代需求、單位自身發(fā)展實(shí)際以及主管部門要求，重新梳理明確單位的“三定”方案，報(bào)機(jī)構(gòu)編制部門審批，并根據(jù)最新的“三定”方案，推行對事業(yè)單位的后續(xù)分類改革，以此解決部門分類和政府購買服務(wù)不一致問題。要允許一些規(guī)模較大、經(jīng)營狀況較好或者市場競爭力強(qiáng)的財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助單位，在改革推進(jìn)中從公益一類自主選擇變更為公益二類。雖然這項(xiàng)工作工作量很大，但更符合實(shí)際情況，也可為后續(xù)改革打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

事業(yè)單位分類改革：嚴(yán)格把握公益一類事業(yè)單位的“門檻”，建議將我省公益一類事業(yè)單位具體明確歸類為“兩大類四個(gè)方面”。兩大類是指，社會公益服務(wù)類事業(yè)單位和機(jī)關(guān)保障公益服務(wù)類事業(yè)單位；四個(gè)方面是指，一是公辦基礎(chǔ)義務(wù)教育類事業(yè)單位，即公辦中小學(xué)；二是公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，即疾病控制機(jī)構(gòu)、婦幼保健機(jī)構(gòu)、慢性病防治機(jī)構(gòu)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)和公共衛(wèi)生研究機(jī)構(gòu)；三是為主管部門提供專業(yè)支撐對口服務(wù)的事業(yè)單位，主要提供機(jī)關(guān)公益服務(wù)；四是各類科研機(jī)構(gòu)，包括政府直屬的農(nóng)科院、社科院，部門所屬各類自然科學(xué)、社會科學(xué)研究機(jī)構(gòu)，同時(shí)為機(jī)關(guān)和社會提供公益服務(wù)。其他事業(yè)單位不應(yīng)再確定為公益一類事業(yè)單位。

深化公益類事業(yè)單位改革：做好公益一類和二類的差異化管理工作，特別是要加強(qiáng)公益一類單位的改革配套。目前省財(cái)政廳已針對科研院所作出政策調(diào)整，適當(dāng)提高保障比例，但這只是針對科研機(jī)構(gòu)的特殊優(yōu)惠政策，只能解決部分差額類事業(yè)單位財(cái)政保障缺口，非長遠(yuǎn)之計(jì)。建議重點(diǎn)針對上述兩大類四個(gè)方面的公益一類事業(yè)單位，加強(qiáng)財(cái)政保障能力。要重點(diǎn)謀劃公益類事業(yè)單位的差異化管理政策，未雨綢繆，進(jìn)一步研究好公益二類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改革工作等。

【作者單位：浙江省發(fā)展和改革研究所　省人力資源和社會保障廳】

（原標(biāo)題為《穩(wěn)步推進(jìn)事業(yè)單位改革》）