規(guī)范和引導(dǎo)企業(yè)行為是解決大企業(yè)拖欠中小企業(yè)賬款問題的根本途徑。2020年中國出臺《保障中小企業(yè)款項支付條例》（以下簡稱《條例》）邁出了重要一步，規(guī)定了大企業(yè)采購中小企業(yè)貨物、工程、服務(wù)的及時支付義務(wù)，對治理大企業(yè)拖欠發(fā)揮了積極作用，但由于法律關(guān)系不清晰和配套措施不完備等，實施效果大打折扣。日本在防范和化解大企業(yè)拖欠方面積累了60多年的經(jīng)驗，建立了完善的制度體系和治理機制。中國可借鑒其技術(shù)層面的操作辦法，進(jìn)一步建立和完善相關(guān)制度和管理機制，保障中小企業(yè)合法權(quán)益，建立大企業(yè)與中小企業(yè)良好伙伴關(guān)系，促進(jìn)國民經(jīng)濟健康發(fā)展。 

一、日本治理大企業(yè)拖欠中小企業(yè)賬款的經(jīng)驗及做法

大企業(yè)拖欠中小企業(yè)賬款是日本高速發(fā)展時期的突出問題。20世紀(jì)50年代，日本實施了扶持重化工業(yè)和大企業(yè)發(fā)展的傾斜政策。在大企業(yè)集團(tuán)化發(fā)展的過程中，大企業(yè)與中小企業(yè)間建立起緊密協(xié)作的交易關(guān)系，又稱“下請制”（中文譯為外包制），即大企業(yè)通過向中小企業(yè)提供訂單、技術(shù)指導(dǎo)和信用等方式，將中小企業(yè)納入自己的生產(chǎn)體系?！跋抡堉啤钡拇_立，為中小企業(yè)提供了穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。

但由于大企業(yè)處于明顯優(yōu)勢地位，在面臨經(jīng)營困境時往往采取延期付款、壓低價格等手段轉(zhuǎn)嫁危機；中小企業(yè)為維持合作關(guān)系，不得不接受苛刻的交易條件。日本為保護(hù)中小企業(yè)在市場競爭中不被大企業(yè)壓榨，采取了一系列手段和措施：一方面依據(jù)《禁止壟斷法》和制定《防止延遲支付外包貨款等的法律》（以下簡稱《外包法》）來限制和規(guī)范大企業(yè)交易行為，改善中小企業(yè)的交易條件；另一方面利用《中小企業(yè)基本法》以及制定《外包企業(yè)促進(jìn)法》等法律和相關(guān)政策，鼓勵大企業(yè)與中小企業(yè)建立長期穩(wěn)定的合作關(guān)系，帶動中小企業(yè)共同發(fā)展。

圖1 日本保障中小企業(yè)交易公平的法律體系

（一）完善反壟斷法的法律體系解決大企業(yè)拖欠問題

日本認(rèn)為大企業(yè)拖欠賬款的行為，屬于《禁止壟斷法》規(guī)定的不公平交易行為中的“濫用市場支配地位行為”。但在實際操作中，僅依據(jù)反壟斷法的原則性規(guī)定很難認(rèn)定大企業(yè)的拖欠行為，且存在認(rèn)定手續(xù)繁瑣等問題。因此，1956年制定《外包法》作為反壟斷法的補充法，旨在保證“下請制”下的大企業(yè)與中小企業(yè)交易的公正性，保護(hù)中小企業(yè)利益?！锻獍ā穼Ψ婪逗突獯笃髽I(yè)拖欠發(fā)揮了重要作用，主要做法如下。

一是實行科學(xué)有效的分類管理，明確法律適用對象。由于拖欠與企業(yè)資金實力和交易（行業(yè)）特性有關(guān)，日本從資金規(guī)模（注冊資本金）和交易類型兩方面來定義法律適用對象，而未完全參照《中小企業(yè)基本法》劃型標(biāo)準(zhǔn)。從分類特點看：（1）分類簡單。根據(jù)交易行為特點，分為產(chǎn)品制造委托、修理委托、信息成果制作委托、服務(wù)提供委托等4種主要交易類型。其中，信息成果制作委托、服務(wù)提供委托又各自細(xì)分為2種交易，如信息成果制作委托分為軟件類和非軟件類交易，因此，合計6種交易類型。（2）對“大企業(yè)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是相對的。從行業(yè)內(nèi)交易看，中等資金規(guī)模的企業(yè)既可被認(rèn)定為“大企業(yè)”，也可被認(rèn)定為“中小企業(yè)”，如產(chǎn)品制造行業(yè)中注冊資本金在1000萬日元以上3億元以下的企業(yè)，既可能是被保護(hù)的中小企業(yè)，也可能是被監(jiān)管的大企業(yè)?？梢?，《外包法》對“大企業(yè)”的監(jiān)管較中國《條例》的解釋范圍更廣，且依據(jù)資金規(guī)模的劃型方式較中國反壟斷法對“市場支配地位”的判定標(biāo)準(zhǔn)更具操作性。（3）與個人交易也被納入監(jiān)管保護(hù)范圍。據(jù)此基本涵蓋了一般企業(yè)間的交易范疇（參見圖2）。

圖2 大企業(yè)和中小企業(yè)的范圍   注：“→”表示外包交易關(guān)系。
資料來源：日本公正交易委員會、中小企業(yè)廳《推進(jìn)外包交易正當(dāng)化講座教材》

二是大企業(yè)的子公司也被納入監(jiān)管范圍。為防止大企業(yè)利用子公司規(guī)避法律責(zé)任，《外包法》對大企業(yè)經(jīng)由子公司的交易行為也進(jìn)行了約束（參見圖3）。規(guī)定大企業(yè)設(shè)立注冊資本3億日元以下的子公司，并通過該子公司進(jìn)行委托交易時，若同時滿足(1)母公司-子公司的從屬支配關(guān)系、(2)相關(guān)企業(yè)之間的實際交易情況符合一定條件，那么該子公司也是受約束的“大企業(yè)”。

圖3 子公司示意圖（以制造委托為例）
資料來源：日本公正交易委員會、中小企業(yè)廳《外包法指南：要點解說》

三是明確規(guī)定大企業(yè)的法律義務(wù)和禁止行為。大企業(yè)必須履行的4項法律義務(wù)是：“提供書面文件”（交易成立后要提交統(tǒng)一規(guī)范的合同文件）、“文件制作·保存”（合同文件最低保存兩年）、“明確支付時間”（必須在收到貨物后的60天內(nèi)付款）、“支付滯納利息”（滯納利息為年化14.6%）。4項法律義務(wù)的確立，既規(guī)范了合同，也便利了監(jiān)管部門隨時抽檢，強化了對大企業(yè)執(zhí)行合同的法律約束。明確規(guī)定的禁止行為有：拒絕接受產(chǎn)品（服務(wù)）、延遲付款、擅自減少支付金額、金融機構(gòu)認(rèn)為難以兌付的票據(jù)等11種，基本涵蓋了大企業(yè)利用優(yōu)勢地位采取的不良行動。同時，公正交易委員會對未履行法律義務(wù)和存在違規(guī)行為的企業(yè)采取處罰措施，具體包括：對未履行提交和保存合同義務(wù)的企業(yè)處以罰款，對存在禁止行為的企業(yè)提出“勸告”（參見圖4）。

圖4 大企業(yè)的法定義務(wù)和禁止行為以及相應(yīng)處罰措施
資料來源：日本公正交易委員會《外包法指南》

四是一以貫之實施，與時俱進(jìn)完善法規(guī)。日本嚴(yán)格執(zhí)行《外包法》60余年，前后10次修訂，提高執(zhí)行預(yù)期和效果。修改完善的內(nèi)容主要包括：制定完善《外包法》官方指南；完善對交易雙方的定義，擴大監(jiān)管范圍；支付日期法定化；增加大企業(yè)應(yīng)遵守的禁止事項內(nèi)容；強化對違法行為的處理措施；完善過程要求事項等。

（二）建立完善專門的監(jiān)管體系和運行機制

一是建立市場監(jiān)管部門與中小企業(yè)管理部門及行業(yè)監(jiān)管部門分工協(xié)作、共同治理的監(jiān)管模式。日本公正交易委員會（反壟斷執(zhí)法機構(gòu)）與中小企業(yè)廳（中小企業(yè)管理機構(gòu)）是最核心的監(jiān)管機構(gòu)。兩部門的法律權(quán)限不同，公正交易委員會擁有調(diào)查和處理權(quán)，中小企業(yè)廳負(fù)責(zé)對中小企業(yè)進(jìn)行指導(dǎo)和扶持。公正交易委員會聯(lián)合中小企業(yè)廳查處違法案件有兩個重要途徑：面向全國的企業(yè)（個人）實施定期隨機調(diào)查并公開發(fā)布調(diào)查結(jié)果；中小企業(yè)直接向公正交易委員會或中小企業(yè)廳申請調(diào)查，其信息被嚴(yán)格保密。如公正交易委員會或中小企業(yè)廳認(rèn)定有必要進(jìn)一步核查事實，可依據(jù)各自的法律權(quán)限要求大企業(yè)提供相應(yīng)的資料并實施調(diào)查，公正交易委員會可對確有違法行為的企業(yè)實施處罰措施，中小企業(yè)廳可對違法事實輕微者直接提出改善命令、對違法事實嚴(yán)重者移交公正交易委員會處理。另外，行業(yè)監(jiān)管部門以及行業(yè)組織協(xié)會也可直接向中小企業(yè)廳或公正交易委員會申請對業(yè)內(nèi)有違規(guī)嫌疑的大企業(yè)實施調(diào)查和采取相應(yīng)措施，這主要是發(fā)揮其掌握業(yè)內(nèi)情況的優(yōu)勢，更靈活有效地處理“內(nèi)部”問題，以維護(hù)業(yè)內(nèi)良好的企業(yè)關(guān)系。值得關(guān)注的是，定期實施隨機調(diào)查和發(fā)布調(diào)查結(jié)果的做法非常有效，解除了中小企業(yè)不敢主動檢舉大企業(yè)的后顧之憂。

圖5 日本處理違法企業(yè)的流程
資料來源：日本公正交易委員會《外包法指南》

二是利用“指導(dǎo)”“勸告”等行政裁決程序柔性執(zhí)法，并鼓勵自查自糾。對有違法傾向的大企業(yè)，公正交易委員會可對當(dāng)事企業(yè)提出“指導(dǎo)”，要求其提出書面整改方案，并在公正交易委員會網(wǎng)站上公開事件，但不公布企業(yè)實名。對有違法行為的大企業(yè)，公正交易委員會可對當(dāng)事企業(yè)提出“勸告”，要求其即刻停止侵犯中小企業(yè)權(quán)益的行為。當(dāng)企業(yè)接受“勸告”后，公正交易委員會可不訴諸進(jìn)一步的裁決程序，做出案件終結(jié)決定?！皠窀妗币詴嫘问教岢霾⒃诠灰孜瘑T會網(wǎng)站公開，會對違法企業(yè)的社會公信力產(chǎn)生影響，具有一定威懾力，內(nèi)容包括違法企業(yè)信息、違法事實陳述、對本次違法行為的處罰措施（一般要恢復(fù)至中小企業(yè)權(quán)益未受損時的狀態(tài)）以及企業(yè)整改措施等。對不接受“勸告”的大企業(yè)，公正交易委員會依據(jù)反壟斷法對其實行“排除措施命令（停止違法行為）”和“課征金繳納命令（違法行為人向國庫繳納其不當(dāng)?shù)美碧幜P。從實踐看，絕大多數(shù)案件通過“指導(dǎo)”方式得以解決（參見表1），既有效約束了大企業(yè)拖欠貨款、減少付款金額和惡意壓價等不正當(dāng)交易行為（參見表2），又節(jié)約了司法資源。此外，對主動申告存在違法行為、全力配合有關(guān)部門調(diào)查和指導(dǎo)，并自發(fā)采取改正措施的大企業(yè)，公正交易委員會鑒于其有助于恢復(fù)被侵害的中小企業(yè)利益，則不再對其提出“勸告”。

表1 日本《外包法》實施狀況（單位：件）

資料來源：根據(jù)《令和4年度公正取引委員會年次報告》制作

表2 日本《外包法》違法行為類別[單位：件、（%）]

資料來源：根據(jù)《令和4年度公正取引委員會年次報告》《令和元年公正取引委員會年次報告》制作

（三）建立和維護(hù)大企業(yè)與中小企業(yè)間長期合作伙伴關(guān)系

日本在高速發(fā)展時期建立了《外包企業(yè)促進(jìn)法》（1970）等法律法規(guī)及相關(guān)制度，規(guī)定了大企業(yè)與中小企業(yè)應(yīng)遵循的交易準(zhǔn)則，并通過加強政府和行業(yè)協(xié)會的指導(dǎo)，實施金融支持等各種扶持政策，鼓勵雙方建立長期合作的伙伴關(guān)系（參見圖1、圖6）。為了改善大企業(yè)與中小企業(yè)的合作關(guān)系，保障合理價格轉(zhuǎn)嫁，近些年日本又推出一攬子新措施，如向約1600個相關(guān)團(tuán)體組織發(fā)出請求書，以推動行業(yè)協(xié)會對《外包法》重新認(rèn)識；設(shè)立“電子窗口”，中小企業(yè)可匿名提供違法大企業(yè)線索；強化監(jiān)管力量，設(shè)立“防止濫用優(yōu)勢地位行為對策調(diào)查室”等專門機構(gòu)。

圖6 《外包企業(yè)促進(jìn)法》實施體系
資料來源：日本中小企業(yè)廳《外包企業(yè)促進(jìn)法》

二、對中國的啟示

從中國實踐和國際經(jīng)驗可見，大企業(yè)拖欠中小企業(yè)賬款是長期存在的普遍性問題，需建立一整套制度和機制加以防范和治理。中國一方面需要厘清拖欠治理的責(zé)任關(guān)系，持之以恒推進(jìn)大企業(yè)與中小企業(yè)的公平交易，另一方面要加強促進(jìn)大企業(yè)與中小企業(yè)融合協(xié)調(diào)發(fā)展的機制建設(shè)。

一是出臺《禁止大企業(yè)拖欠賬款行為的暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）作為反壟斷法的補充法規(guī)。在反壟斷法中明確大企業(yè)拖欠賬款行為是“濫用市場支配地位行為”。同時基于《條例》制定《暫行規(guī)定》：首先，明確法律適用對象，可參照中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)中國大企業(yè)拖欠特點和資金狀況，劃分交易主體類型和標(biāo)準(zhǔn)（大企業(yè)、中小企業(yè)）；其次，明確大企業(yè)遵守的法律義務(wù)和禁止行為，如提交規(guī)范合同文件義務(wù)以及大企業(yè)應(yīng)在60天內(nèi)支付中小企業(yè)賬款和支付逾期利息的義務(wù)，禁止大企業(yè)濫用承兌匯票和金融機構(gòu)難以承兌的匯票、禁止延遲支付等行為，以及對違法行為的處理措施等；第三，制定防治大企業(yè)利用子公司拖欠的規(guī)定，將中央和地方國企子公司、地方政府所屬平臺公司的拖欠行為納入監(jiān)管范圍。

二是加強執(zhí)法監(jiān)管部門建設(shè)，明確分工，協(xié)同治理。中國可考慮由國家反壟斷局作為執(zhí)法核心機構(gòu)，國家中小企業(yè)管理部門協(xié)助執(zhí)法，兩機構(gòu)可定期對大企業(yè)拖欠情況實施抽查，并向社會發(fā)布報告；為中小企業(yè)創(chuàng)建調(diào)查申訴的窗口；實施寬大制度，鼓勵存在違法行為的大企業(yè)自查自糾、主動申告等。另外，國資委、工商聯(lián)、行業(yè)協(xié)會要擔(dān)負(fù)引導(dǎo)和指導(dǎo)大企業(yè)合規(guī)的責(zé)任。

三是制定系列指南加強指導(dǎo)。針對不同交易主體（大企業(yè)、中小企業(yè)）、不同交易類型（如制造業(yè)、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)等），制定相關(guān)法律法規(guī)的說明及案例指導(dǎo)手冊，為大企業(yè)規(guī)范自身行為及中小企業(yè)主動維權(quán)提供行動指南；通過法律宣講會等普法活動加深企業(yè)對相關(guān)法律的認(rèn)識；設(shè)立法律援助機構(gòu)等為中小企業(yè)提供法律咨詢和指導(dǎo)。

四是研究制定規(guī)范企業(yè)間交易關(guān)系的法規(guī)，鼓勵大企業(yè)與中小企業(yè)建立長期交易關(guān)系。法規(guī)內(nèi)容包括，制定大企業(yè)與中小企業(yè)交易應(yīng)遵循的基本交易準(zhǔn)則，如大企業(yè)應(yīng)提供持續(xù)交易的長期訂貨計劃；制定鼓勵大企業(yè)與中小企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新，共同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、技術(shù)改造升級、環(huán)保新技術(shù)應(yīng)用等配套措施；鼓勵國有企業(yè)發(fā)揮示范作用，向中小企業(yè)輸出管理和技術(shù)，帶動中小企業(yè)共同發(fā)展；行業(yè)協(xié)會制定行動計劃，促進(jìn)企業(yè)合作良性發(fā)展。 

（本文系國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所 “治理企業(yè)賬款拖欠”課題組課題成果，執(zhí)筆人：馬淑萍、郭寧，課題負(fù)責(zé)人：袁東明、馬駿、馬源。）