2018年3月由十三屆全國人大一次會議通過的國務(wù)院機構(gòu)改革方案要求改革國稅地稅征管體制，將省級和省級以下國稅地稅機構(gòu)合并，具體承擔所轄區(qū)域內(nèi)各項稅收、非稅收入征管等職責。

至6月15日、7月5日，全國各省級和計劃單列市的國稅地稅機構(gòu)、各市級國稅地稅機構(gòu)分別完成了合并、統(tǒng)一掛牌及對外履行職責的工作。至7月20日，全國縣鄉(xiāng)級國稅地稅機構(gòu)完成合并及統(tǒng)一掛牌工作，這標志著全國省市縣鄉(xiāng)四級稅務(wù)機構(gòu)分步合并和相應(yīng)掛牌工作全部完成。目前，國稅地稅征管體制正在向逐級落實“三定”（定職責、定機構(gòu)、定編制）規(guī)定、逐級接收社會保險費和非稅收入征管職責劃轉(zhuǎn)等領(lǐng)域縱深推進。

這項旨在全面提升稅收治理能力和治理水平的重大制度變革，不僅事關(guān)組織機構(gòu)整合、履行職責調(diào)整、管理方式轉(zhuǎn)變，而且要破解干部疏解、機構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費撥付、薪酬待遇等諸多現(xiàn)實難題。我們認為，應(yīng)對稅收征管體制改革的特殊性、復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性，需要全面把握、處理好縱向征管體制、橫向協(xié)調(diào)機制、內(nèi)部運行機制和外部適應(yīng)機制等四大稅收關(guān)系。

一、理順縱向征管體制

稅收征管體制改革，首先涉及中央與地方稅收征管體制調(diào)整。

在改革前的稅收征管體制下，國稅系統(tǒng)實行垂直管理，省級國家稅務(wù)局的領(lǐng)導(dǎo)干部任命、機構(gòu)人員編制、運行經(jīng)費撥款均由國家稅務(wù)總局下達。地稅系統(tǒng)實行由國家稅務(wù)總局協(xié)同省級人民政府對省級地方稅務(wù)局雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制；省級地方稅務(wù)局干部在地方政府任命前由國家稅務(wù)總局提出意見，其機構(gòu)人員編制、運行經(jīng)費撥款均由地方政府直管。根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革方案，省級和省級以下國稅地稅機構(gòu)合并后，實行以稅務(wù)總局為主與?。▍^(qū)、市）人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制。

從理論上分析，中央與地方雙重管理可分為共管模式和分管模式兩種類型，兩種類型在議事規(guī)則和運作方式上有所不同。在共管模式下，某一事宜由主導(dǎo)方發(fā)起、告知或征求另一方意見后實施；而在分管模式下，雙方就管理責任和權(quán)力事項有所分工，人、財、物各管一塊。應(yīng)該說，兩種模式各有利弊，前者權(quán)責平等便于監(jiān)督，后者權(quán)責清晰更有效率。

從以往國稅系統(tǒng)運作模式看，由于更具體制效率優(yōu)勢，合并后的稅務(wù)系統(tǒng)實行共管模式，這也是這次改革的基本模式，即從機構(gòu)、編制、人員、財產(chǎn)、經(jīng)費到稅收業(yè)務(wù)均由國家稅務(wù)總局主導(dǎo)，同時發(fā)揮地方政府的作用。可以這樣理解，稅務(wù)部門的干部任命由上級稅務(wù)機關(guān)發(fā)起并征求當?shù)攸h委組織部門意見后落實；運行經(jīng)費由稅務(wù)系統(tǒng)編制預(yù)算需求，中央和地方按事權(quán)需要分別保障；資產(chǎn)以稅務(wù)系統(tǒng)管理為主。具體涉及的干部問題由主導(dǎo)方在征求另一方意見后直接任命；運行經(jīng)費也是列入中央基本預(yù)算，地方提供配套經(jīng)費保障；不動產(chǎn)歸屬和管理也是從有利于體制運行效率、稅務(wù)隊伍穩(wěn)定和激發(fā)干部活力原則出發(fā)屬地劃轉(zhuǎn)，按改革方案要求落地。

垂直管理總體上有利于提高系統(tǒng)縱向運行效率，比較適合用于技術(shù)性、專業(yè)性較強的業(yè)務(wù)管理體系，特別是在信息技術(shù)時代，可以確保政令通暢、上情下達。全國范圍內(nèi)“書同文、車同軌”，一個稅制、一把尺子，也有利于提高稅收執(zhí)法的統(tǒng)一性、規(guī)范性。

但由于我國幅員遼闊，地區(qū)間差異較大，發(fā)展極不平衡，實行垂直管理也有其制度局限性。一是縱向?qū)蛹夐g與橫向區(qū)域間，干部能力素質(zhì)、征管能力水平、生活服務(wù)需要有所差異，難以使用一個標準。二是在現(xiàn)行縱向多層級、橫向大幅度管理模式下，稅務(wù)系統(tǒng)從總局到基層稅務(wù)所有多達五級（總局、省、市、縣、鄉(xiāng)）管理機構(gòu)，鏈條長、節(jié)點多，多層級管理容易在層層傳導(dǎo)中耗損效率效能。

為此，需要協(xié)調(diào)處理好上下層級稅務(wù)機構(gòu)之間的權(quán)責關(guān)系，讓上下級之間事權(quán)邊界清晰、信息對稱、政令暢通，注意權(quán)責關(guān)系上的權(quán)力上收、責任下移和政令傳遞中的層層加碼問題，充分發(fā)揮稅務(wù)系統(tǒng)縱向垂直為主的雙重管理體制優(yōu)勢。

二、構(gòu)建橫向協(xié)調(diào)機制

新稅務(wù)機構(gòu)成立后，離不開當?shù)攸h委政府的支持和監(jiān)督。稅務(wù)部門不但要履行稅收征管職責，還將履行社保和非稅收入征管職責。為此，需要構(gòu)建稅務(wù)部門與地方政府之間，以及稅務(wù)部門與社保、基金、收費等諸多部門之間的協(xié)調(diào)機制。

首先，加強機構(gòu)運行保障。

在改革前的稅收征管體制下，國稅系統(tǒng)的機構(gòu)人員編制、運行經(jīng)費由國家稅務(wù)總局下達，地稅系統(tǒng)的機構(gòu)人員編制、運行經(jīng)費則由地方政府下達。在由國家稅務(wù)總局主導(dǎo)的垂直管理體制下，稅務(wù)機構(gòu)運行保障所涉及的人員編制、運行經(jīng)費應(yīng)主要由國家稅務(wù)總局下達，但地方黨委政府需要在制度上保障配套經(jīng)費和富裕人員的疏解還需要多方協(xié)調(diào)，特別是干部的進退流轉(zhuǎn)問題。對這支專業(yè)隊伍，沒有法定的條塊結(jié)合升遷通道，顯然會引起干部升遷上的堰塞。

雖然自上而下、按標準設(shè)置具有統(tǒng)一性和規(guī)范性的優(yōu)點，但在現(xiàn)行體制下，先前由地方政府下達的地稅系統(tǒng)機構(gòu)人員編制有行政編制、事業(yè)編制和非行政事業(yè)編制，情況較為復(fù)雜；運行經(jīng)費則根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)達程度、財政財力情況，差異也較大。國稅系統(tǒng)機構(gòu)運行經(jīng)費雖由國家稅務(wù)總局下達，但不足部分仍需由地方政府補充。

除此以外，因我國幅員遼闊、東中西部之間差距較大，東部經(jīng)濟發(fā)達，稅收征管效率和運行成本較高，而中西部經(jīng)濟相對落后，征管效率和運行成本也相對較低，所以，稅收執(zhí)法一把尺子可以做到，但稅務(wù)機構(gòu)運行所涉及的人員編制和運行經(jīng)費很難用一把尺子衡量。機構(gòu)運行不僅只有業(yè)務(wù)。事實上，征管工作離不開生活、福利和后勤保障，這也是調(diào)動基層稅務(wù)部門積極性的重要動力機制。

為此，需要以國家稅務(wù)總局管理為主，充分發(fā)揮地方政府領(lǐng)導(dǎo)的互補優(yōu)勢。一般而言，同一地方不同部門之間的綜合管理水平和運行成本，比同一系統(tǒng)不同地方的部門之間差距更小，同城同待遇比同系統(tǒng)同待遇更為公平，也更能激發(fā)效率。從這個視角看，實行國家稅務(wù)總局與省級政府共同管理、經(jīng)費比例分擔的共管模式更為透明合理。

從歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實情況看，在財產(chǎn)管理與經(jīng)費保障上，因地方政府對當?shù)亟?jīng)濟生活水平和財政保障能力更有發(fā)言權(quán)，政策動議效率高而影響面小，稅務(wù)系統(tǒng)公務(wù)人員醫(yī)保、社保等事項都需要地方政府提供，因此，在從制度層面規(guī)定稅務(wù)系統(tǒng)人員編制和運行經(jīng)費由中央下達的前提下，由地方政府根據(jù)地方經(jīng)濟和財政情況進行差異化落實，更有利于保障稅務(wù)干部職工的切身利益和機構(gòu)運行經(jīng)費，充分調(diào)動稅務(wù)干部的工作積極性，提升稅務(wù)機構(gòu)的運行效率。關(guān)鍵是需要有相應(yīng)的激勵機制及制度，來保障地方政府負責相應(yīng)經(jīng)費支出。

其次，加強稅費征管協(xié)調(diào)。

在改革前的征管體制下，地稅系統(tǒng)主要承擔各項稅收征管職責，在部分地區(qū)還代理征收包括基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費在內(nèi)的各項社會保險費。改革后，稅務(wù)部門具體承擔所轄區(qū)域內(nèi)各項稅收、非稅收入征管等職責，基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費等各項社會保險費均交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。這是規(guī)范政府非稅收入征管的重大轉(zhuǎn)變。

政府非稅收入是指除稅收以外，由各級國家機關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用國家權(quán)力、政府信譽、國有資源（資產(chǎn)）所有者權(quán)益等取得的各項收入。具體包括：行政事業(yè)性收費收入、政府性基金收入、罰沒收、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、國有資本收益、彩票公益金收入、特許經(jīng)營收入、中央銀行收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入、政府收入的利息收入等。

其中：政府性基金收入分為全國政府性基金收入和地方性基金收入，總計30項；全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費涉及24部委，總計49項；全國性及中央部門和單位涉企行政事業(yè)性收費涉及17個部委，總計31項。上述政府非稅收入具有種類多、數(shù)額大、涉及面廣、專業(yè)性強、利益關(guān)系復(fù)雜，大多實行收支兩條線管理特點。2017年，全國稅收收入144360億元，非稅預(yù)算收入28207億元，社會保障收入55380億元，基金收入61462億元，國有資本經(jīng)營收入2579億元，稅收收入在政府總收入占了49.44%。

也就是說，如果將全部非稅收入納入稅務(wù)機構(gòu)征收管理，稅務(wù)機構(gòu)征收任務(wù)將增加一倍。

將非稅收入和社會保險費統(tǒng)一納入稅務(wù)部門征收管理，無疑將使非稅收入和社保收入的征管在制度上更具規(guī)范性，在執(zhí)行上更具剛性，不但有利于降低征管成本，提升征管效率，而且將為未來改革稅費制度，統(tǒng)一政府收入體系，規(guī)范收入分配秩序創(chuàng)造條件，夯實國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。

但由于社保、罰沒等非稅收入涉及大量的自然人，劃轉(zhuǎn)后納稅人數(shù)量將呈集合級數(shù)增長，將如此規(guī)模龐大的征管任務(wù)由社保、基金、收費征管部門轉(zhuǎn)移到稅務(wù)部門，無論是繳費人還是稅務(wù)部機關(guān)都有個適應(yīng)問題。自然人較松散，納稅申報能力也較弱，如不能按時申報、如實申報，是否適用稅收征管法強制執(zhí)性？單位代扣代繳的個人稅費是匯總繳納還是對應(yīng)開票？社保和基金、收費等征管職責劃轉(zhuǎn)后，由此還會引伸出機構(gòu)、編制、人員、經(jīng)費的保障落實，以及國家稅務(wù)總局與地方政府分擔相關(guān)費用等問題。從中也可以看到稅收征管體制改革更具復(fù)雜性、艱巨性和挑戰(zhàn)性。

為此，稅務(wù)部門有必要就事權(quán)、財權(quán)、人事權(quán)等方面利益關(guān)系的調(diào)整，與社保、基金和收費征管部門之間加強協(xié)調(diào)，也應(yīng)處理好與社保、基金、收費征管部門間的合作關(guān)系。

三、完善內(nèi)部運行機制

自1994年進行分稅制改革以來，國稅地稅機構(gòu)分設(shè)持續(xù)了24年，已形成了各自獨立的運行體系。目前，機構(gòu)掛牌、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、人員轉(zhuǎn)隸和內(nèi)部整合等諸多事項處理只是改革第一步。按照本次改革“不立不破、先立后破”，以及分階段實施的原則，在合并初期還不會涉及人員進退去留等問題，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)會有逐步消化的過程，工作人員也將在穩(wěn)定以后再逐步消化分流。

但在轉(zhuǎn)隸整合以后，稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部在人員配置消化、職級設(shè)置和薪酬、內(nèi)部管理制度規(guī)范、工作方式磨合等方面的問題將無法回避，全方位的融合需要有一個過程。而且在垂直管理的金字塔結(jié)構(gòu)下，越到基層改革難度越大。其間需要破解三大難題。

首先是內(nèi)部融合。

國稅地稅機構(gòu)合并，絕不只是物理上的簡單加減組合，更涉及征管體制的優(yōu)化、征管職能的整合、征管數(shù)據(jù)系統(tǒng)的契合和征管人員的融合。這種融合也不是形式上的簡單結(jié)合，而是結(jié)構(gòu)、功能、文化上的深度融合。

應(yīng)該說，國稅地稅本為一家，近年來在信息共享、資質(zhì)互認、征管互助、聯(lián)合稽查、電子稅務(wù)局建設(shè)等方面建立起的合作機制，為目前的合并打下了良好的基礎(chǔ)。但畢竟24年分灶吃飯，相互之間由于所處地位不同，在方方面面都存在差異。全方位合并后，兩者理應(yīng)拋棄原的部門之分、你我之分，而做到你中有我、我中有你，實現(xiàn)身份認同、文化認同和價值認同，讓各自的經(jīng)驗和履歷在合并中得以互補。

因此，合并不是一合了之，而應(yīng)合二為一。對外一塊牌子、一支隊伍、一個口徑，對內(nèi)也必須統(tǒng)一機構(gòu)的內(nèi)設(shè)分工；除了按稅種實施專業(yè)管理外，綜合部門、征收管理、收入核算、數(shù)據(jù)分析等專業(yè)部門均應(yīng)統(tǒng)一設(shè)置，做到每一類事項由一個部門統(tǒng)籌，每一件事情都有人牽頭負責，以達到1+1>2的改革效果。

其次是人員分流。

國稅地稅機構(gòu)合并改革雖然不以機構(gòu)精簡為主要目標，但為提高征管效率，精簡機構(gòu)和人員不可避免。從而，做好“三定”工作也就成為機構(gòu)改革實施工作的中心環(huán)節(jié)。

我國稅務(wù)系統(tǒng)雖然人員較多，但稅收征管效率也較高，稅收征管成本平均在稅收收入的1.2%左右，沿海省市則已達到歐美發(fā)達國家低于1%的水平。國稅地稅機構(gòu)合并后，一方面，隨著征管效率提高，在征稅任務(wù)不變的情況下，對稅務(wù)管理人員的需求會有所減少；但另一方面，隨著稅務(wù)部門職責范圍由稅收擴展到社會保險費等非稅收入，任務(wù)增加后，對稅務(wù)征管人員的需求會有所增加。

同時，我們應(yīng)該看到，稅務(wù)部門是一個專業(yè)管理機構(gòu)，對從業(yè)者的業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)素養(yǎng)要求高。為此，國稅地稅機構(gòu)合并不宜采取一刀切的簡單人員分流，而應(yīng)有計劃地實施分類引導(dǎo)與合理分流，以優(yōu)化隊伍的年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮技術(shù)人才的專業(yè)特長，減少人才浪費，全面提高稅務(wù)部門人員的整體素質(zhì)。

第三是干部激勵。

提高行政運行效率是整個政府機構(gòu)改革的共性目標，但對合并后的稅務(wù)系統(tǒng)而言更具挑戰(zhàn)性。由于稅務(wù)系統(tǒng)人員多、業(yè)務(wù)量大，承擔的又是稅收征管的具體事務(wù)，按傳統(tǒng)說法，稅收是靠稅務(wù)干部一分一厘匯聚起來的。

但也因為人員多，平臺和通道就比較擁擠。合并后的80萬稅務(wù)干部大致相當于一個省軍級建制，卻又不能實行軍事化管理，一個幾千名公務(wù)員的稅務(wù)機構(gòu)，只相當于一個處級單位。由于干部職數(shù)有限，基層稅務(wù)人員晉升極其困難。國稅地稅機構(gòu)合并后，干部晉升渠道勢必受到影響。

公務(wù)員隊伍實行等級管理，機構(gòu)級別低則薪酬待遇一切均低，這與三五個人的一個處級單位比，不在一個平臺，也難以形成干部激勵機制。從現(xiàn)實情況看，在國稅地稅機構(gòu)合并后，絕大多數(shù)干部終身只是一名普通公務(wù)員，且收稅已成為一種技術(shù)性職業(yè)，需要有工匠精神和釘子精神。為此，可探索并實行職級制度，嘗試將稅務(wù)系統(tǒng)作為專業(yè)技術(shù)部門，實行公務(wù)員與職稱評聘相結(jié)合、就高不就低的干部管理模式，建立由權(quán)威部門認可，出系統(tǒng)可比可用，與薪酬掛鉤的職稱評聘機制，以擴展人才晉升渠道，保證職工薪酬穩(wěn)中有升，防止人才流失。

稅收事業(yè)需要人才，人才也需要有相應(yīng)的待遇保障與激勵。合并后的中國稅收隊伍，將成為一支業(yè)務(wù)熟練、本領(lǐng)高強、能打硬戰(zhàn)的科技鐵軍。對這樣一支專業(yè)技術(shù)隊伍，要有看得見的激勵機制。

四、形成外部適應(yīng)機制

正在進行中的國稅地稅征管體制改革將降低稅務(wù)機構(gòu)的征管成本和納稅人的奉行成本，提高征管效率。但在實踐中，要實現(xiàn)相關(guān)目標訴求也會受到三大制約挑戰(zhàn)。

首先是征管系統(tǒng)自身的制約。

國稅地稅機構(gòu)合并在納稅人面前展示的改革成效是辦稅服務(wù)廳的合并、服務(wù)窗口內(nèi)容的合并，從而使得進一個廳可以辦過去兩家的事。

但征納關(guān)系的歸并并不是稅種的合并，國稅地稅合并也不是納稅義務(wù)的減少。合并后，征稅對象或征稅范圍沒變，稅率或計稅依據(jù)沒變，應(yīng)納稅額和申報頻次也不會變。進門后還是要分人、分窗、分稅種辦稅。而且，大廳和窗口物理合并后，更為復(fù)雜困難的是原來國稅地稅兩套稅收征管信息系統(tǒng)的合并，其中包括大量歷史數(shù)據(jù)的遷移和軟件系統(tǒng)的集成融合，而只有征管信息系統(tǒng)合并，才能實現(xiàn)真正意義上的在一個窗口辦理多項涉稅事宜。最后，由于計稅依據(jù)、納稅時限不同，稅種之間很難合并申報。即使是附加稅，合并申報也是要增設(shè)附表或欄目分別計稅，窗口辦稅時長會增加。實施營業(yè)稅改增值稅，兩稅合并后納稅申報表的復(fù)雜程度反而增加，反映和說明了改革的復(fù)雜性。

這次征管體制改革又恰逢增值稅稅率簡并和一般納稅人規(guī)模標準合并改革，稅制改革和征管體制改革齊頭并進，基層稅務(wù)機關(guān)心手兩用，會比改革前更繁忙。加上合并剛完成的稅務(wù)機構(gòu)還有個磨合期，因而社會對征管體制改革短期內(nèi)提升征管效率不能有過高的預(yù)期。

其次是現(xiàn)行政策制度的制約。

現(xiàn)行稅收政策制度對提高征管效率的制約主要反映在以下幾個方面。

其一，我國現(xiàn)行稅制是以企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中繳納的增值稅等間接稅為主體的結(jié)構(gòu)，由于納稅主體主要是企業(yè)，具有納稅上的規(guī)模效應(yīng)；由于主體稅是以增值稅為主的間接稅，其征收管理相對于個人所得稅和財產(chǎn)稅為主的直接稅就較為簡單。著眼于未來優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)和讓稅制變得更公平、更有效率，我國將不斷提高個人所得稅和財產(chǎn)稅的地位。這將增加稅收制度復(fù)雜性，可能延緩征管效率的改進。

其二，我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級關(guān)鍵期，受到全球經(jīng)濟不景氣影響，我國經(jīng)濟已進入新常態(tài)。國家順應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革要求，出臺了一系列清費減稅的措施，頻繁出臺的政策措施增加了征收管理難度。

其三，我國現(xiàn)行個人所得稅基本上由單位代扣代繳，隨著個人所得稅改革的進程加快，個人所得稅也將由單位代扣代繳轉(zhuǎn)為單位代扣代繳基礎(chǔ)上的個人申報納稅，這也將增加征收管理復(fù)雜性。

另外，國稅地稅機構(gòu)合并后將承擔非稅收收入和社會保險費的征收管理職責。在全國納稅人已達1億多戶的背景下，這將增加接近5億戶社保費納稅人。而且大量的是自然人，比如，一個月幾十元的農(nóng)保沒按時交怎辦？按稅收要求操作根本無法運轉(zhuǎn)。

第三是權(quán)責關(guān)系方面的制約。

近年來，簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的“放管服”改革深入進行，已大大提升和優(yōu)化了稅收征管質(zhì)量，使納稅人切實感受到了改革紅利。稅務(wù)機構(gòu)提供更好的納稅服務(wù)是其應(yīng)有職責，但稅務(wù)機關(guān)的納稅服務(wù)是有邊界的，需要在理念上予以明確和界定。如果模糊稅務(wù)機構(gòu)的納稅服務(wù)與納稅人依法納稅的遵從義務(wù)之間的界限，一味倡導(dǎo)前者保姆式的無限服務(wù)，征納關(guān)系就會親而不清。

政府服務(wù)也是有成本的，不能事事提倡不惜一切代價。稅務(wù)機關(guān)和納稅人是兩個平等的法律主體，對納稅人而言，納稅義務(wù)是依法形成、依率計繳的確定性義務(wù)，不能少繳遲繳也不需要多繳早繳；對稅務(wù)人員而言，不能收過頭稅也不能越權(quán)減免稅。在法治社會，稅務(wù)機關(guān)維護納稅人的合法權(quán)益與為國聚財、為民收稅一樣重要。因此，國稅地稅機構(gòu)合并后應(yīng)清晰界定稅務(wù)機構(gòu)的納稅服務(wù)與納稅人依法納稅的遵從義務(wù)之間的界限，將稅務(wù)機關(guān)服務(wù)的職能范圍與納稅人依法納稅的遵從義務(wù)分別法定化，營造既親又清的征納關(guān)系。

國稅地稅機構(gòu)人員眾多、情況復(fù)雜。稅收征管體制改革理論上能發(fā)揮提高征管效率、降低征管成本的作用，但要立足長遠，不能急于求成。實現(xiàn)改革預(yù)期效果還需尊重規(guī)律、統(tǒng)籌規(guī)劃，理順和協(xié)調(diào)上述四大關(guān)系，以使改革能平穩(wěn)過渡，新的體制機制能順暢運轉(zhuǎn)。