2023年10月8日，成都市紀(jì)委監(jiān)委通報(bào)全市查處的6起形式主義、官僚主義問題典型案例，其中一起案例尤其引發(fā)關(guān)注。2021年4月至6月，錦江區(qū)牛市口街道黨工委原委員葉某某、牛市口街道綜合行政執(zhí)法隊(duì)負(fù)責(zé)人羅某某在負(fù)責(zé)轄區(qū)商鋪店招優(yōu)化提升工作時(shí)，未進(jìn)行充分研究論證即采用“大拼音、小漢字”方案更換店招。在接到群眾多次反映店招更換對經(jīng)營造成影響，希望恢復(fù)原店招后，消極應(yīng)付，未作實(shí)質(zhì)性回應(yīng)處理，造成不良影響。2022年11月，兩位當(dāng)事人分別受到黨內(nèi)警告處分。

表面上看，這是一起形式主義、官僚主義案例。放到黨和政府正在大力倡導(dǎo)、推進(jìn)的營商環(huán)境法治化與市場化的大背景下觀察，這起案件實(shí)際上折射出營商環(huán)境法治化、市場化背景下政府與市場之間的權(quán)力邊界問題。

法治化、市場化營商環(huán)境下，政府的角色定位

根據(jù)世界銀行營商環(huán)境評估指標(biāo)體系的定義，營商環(huán)境是指企業(yè)生命周期中對其行為和績效產(chǎn)生重大影響但企業(yè)又無法控制的一系列外部條件。根據(jù)世界銀行營商環(huán)境評估指標(biāo)體系，構(gòu)成營商環(huán)境的基本指標(biāo)包括立法、政府及二者運(yùn)行的效率。

世界銀行營商環(huán)境評估指標(biāo)體系對政府的角色定位是提供公共服務(wù)。這里的公共服務(wù)包括兩個(gè)方面，一個(gè)是為市場主體及市場整體的運(yùn)行提供硬件基礎(chǔ)設(shè)施，一個(gè)是為市場主體及市場整體的運(yùn)行提供制度支持。

所謂硬件基礎(chǔ)設(shè)施，是指政府為便利企業(yè)的運(yùn)營提供的物理設(shè)施。這些物理設(shè)施為企業(yè)的設(shè)立、運(yùn)營及退出市場提供了方便，降低了市場交易成本。比如，政府建立線上基礎(chǔ)設(shè)施，使得企業(yè)設(shè)立的多數(shù)甚至全部程序都可以在線上進(jìn)行，降低了企業(yè)設(shè)立的交易成本；再比如，政府為爭端的訴訟或仲裁提供線上辦公系統(tǒng)，便利了企業(yè)爭議的解決，降低了企業(yè)爭議解決的成本。

所謂軟件基礎(chǔ)設(shè)施，是指政府為便利企業(yè)的運(yùn)營提供的制度性基礎(chǔ)設(shè)施。以勞動(dòng)力市場為例。優(yōu)秀的勞動(dòng)力資源供給是決定企業(yè)運(yùn)營效果的重要因素，所以，勞動(dòng)力市場的有效運(yùn)行是良好營商環(huán)境的一個(gè)重要指標(biāo)。政府可以為勞動(dòng)力市場的有效運(yùn)行提供廣泛的制度性公共服務(wù)。比如，政府建立完善的醫(yī)療保險(xiǎn)制度、勞動(dòng)力失業(yè)保險(xiǎn)制度、勞動(dòng)力培訓(xùn)制度等。

總之，營商環(huán)境本質(zhì)上屬于法治環(huán)境。好的營商環(huán)境，等于好的立法加上政府為立法的有效運(yùn)行提供的公共服務(wù)。從營商環(huán)境的視角觀察，良好的營商環(huán)境下，政府應(yīng)該保護(hù)好市場主體的經(jīng)營權(quán)。

法治化、市場化營商環(huán)境下，政府應(yīng)保護(hù)好市場主體的經(jīng)營權(quán)

在法治化、市場化營商環(huán)境背景下，政府為市場主體及市場整體的運(yùn)行提供公共服務(wù)的目標(biāo)在于為市場主體賦權(quán)，提升其參與市場競爭的能力。

政府在為市場主體賦權(quán)的過程中，最重要的是保護(hù)好市場主體的經(jīng)營權(quán)。經(jīng)營權(quán)首先是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，即市場主體對自己的企業(yè)財(cái)產(chǎn)及收益的所有權(quán)和支配權(quán)。經(jīng)營權(quán)還是一種控制權(quán)，即市場主體對企業(yè)運(yùn)營中經(jīng)營方式和決策擁有控制權(quán)。

只要企業(yè)的經(jīng)營行為合法、合規(guī)，政府不僅不能干涉企業(yè)依法行使經(jīng)營權(quán)，而且要?jiǎng)?chuàng)造硬件和軟件基礎(chǔ)設(shè)施，幫助企業(yè)更好地行使其經(jīng)營權(quán)，為企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營賦能。這是法治化、市場化營商環(huán)境背景下政府提供公共服務(wù)的基本內(nèi)容，也是劃定政府與市場邊界的基本標(biāo)尺。

從法治化、市場化營商環(huán)境下政府提供公共服務(wù)的角度分析，誰來決定店招的式樣？街道黨工委和街頭執(zhí)法隊(duì)的工作人員，還是市場主體自身？

我們可以從三個(gè)角度回答這個(gè)問題。

首先，決定店招的式樣屬于市場主體的經(jīng)營權(quán)，只要店招的文字內(nèi)容和表現(xiàn)形式合法合規(guī)，政府無權(quán)干涉。

其次，政府應(yīng)該創(chuàng)造硬件與軟件基礎(chǔ)設(shè)施，幫助店面經(jīng)營者改善經(jīng)營環(huán)境，為其生產(chǎn)經(jīng)營賦能，而不是干涉店面經(jīng)營者正常行使經(jīng)營權(quán)。

第三，作為市場主體，店面經(jīng)營者不僅最有信息與知識(shí)優(yōu)勢決定店招的式樣，而且，店面經(jīng)營者也要為其決策承擔(dān)后果。政府既沒有知識(shí)與信息優(yōu)勢，也不對行為后果負(fù)責(zé)，所以，政府決定店招式樣，既缺乏法理支撐也不符合市場邏輯。

綜上，街道黨工委和街頭執(zhí)法隊(duì)的工作人員更換店招的行為，既違背了法治化、市場化營商環(huán)境下政府為市場及市場主體提供公共服務(wù)的基本理念，也超越了政府與市場之間的權(quán)力邊界，損害了市場主體的經(jīng)營權(quán)；不僅給市場主體造成經(jīng)濟(jì)損失，也損害了營商環(huán)境。成都市紀(jì)委監(jiān)委及時(shí)查處，糾正了不當(dāng)行政行為對市場主體與營商環(huán)境的損害。

優(yōu)化基層政府與市場之間關(guān)系，需要具有可執(zhí)行性的地方立法

表面上看，本案似乎是基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)與市場主體之間發(fā)生的沖突。實(shí)際上，本案折射出影響我國營商環(huán)境建設(shè)的一個(gè)重要問題，即基層政府與市場之間的關(guān)系。

基層政府處在政府與市場關(guān)系的最前沿，直接與市場主體交流與互動(dòng)?；鶎诱c市場之間的關(guān)系和諧，基層政府能夠通過良好的公共服務(wù)為市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)提供便利，營商環(huán)境就會(huì)得到提升；反之，營商環(huán)境就會(huì)受到損害。為了持續(xù)改善我國營商環(huán)境，有必要優(yōu)化基層政府與市場之間的關(guān)系。

優(yōu)化基層政府與市場之間的關(guān)系，首先要完善營商環(huán)境立法。通過營商環(huán)境立法，明確基層政府的權(quán)力邊界。我國當(dāng)前已經(jīng)有較高層級的營商環(huán)境立法，即國務(wù)院于2019年制定的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》。  

《優(yōu)化營商環(huán)境條例》不僅確定，“最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動(dòng)的直接干預(yù)”的基本原則（第三條）；而且明確規(guī)定，“市場主體依法享有經(jīng)營自主權(quán)。對依法應(yīng)當(dāng)由市場主體自主決策的各類事項(xiàng)，任何單位和個(gè)人不得干預(yù)?！保ǖ谑粭l）

盡管《優(yōu)化營商環(huán)境條例》明確了政府與市場之間的關(guān)系，并明確保護(hù)市場主體的經(jīng)營自主權(quán)，但是，仍然出現(xiàn)基層政府干預(yù)市場主體經(jīng)營權(quán)的案例，其根本原因在于《優(yōu)化營商環(huán)境條例》屬于原則性和指引性規(guī)定，缺乏具體的規(guī)則支撐，因而缺乏可執(zhí)行性。

根據(jù)我國立法制度及基層政府部門與市場主體之間關(guān)系的重要性，有必要在《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的基礎(chǔ)上，授權(quán)地方人大或政府制定具體的具有可執(zhí)行性的地方性營商環(huán)境法規(guī)。

具有可執(zhí)行性的地方性營商環(huán)境法規(guī)，應(yīng)該包括以下基本內(nèi)容：

第一，明確規(guī)定政府尤其是基層政府針對市場及市場主體的權(quán)力清單。政府部門不得超越權(quán)力清單干預(yù)市場運(yùn)行及市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營行為。

第二，制定嚴(yán)格的信息公開制度，確保市場主體知曉政府部門，尤其是基層政府的權(quán)力清單。

第三，明確規(guī)定政府部門，尤其是基層政府對維護(hù)市場運(yùn)行及支持市場主體生產(chǎn)經(jīng)營的公共服務(wù)義務(wù)；如果政府部門違反其公共服務(wù)義務(wù)，損害營商環(huán)境，給市場主體造成損失，政府部門及其責(zé)任人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政、民事甚至刑事法律責(zé)任。

第四，明確規(guī)定市場主體對侵犯其經(jīng)營權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利的行政行為有權(quán)提起行政復(fù)議及/或行政訴訟。如果提起行政復(fù)議，上級復(fù)議機(jī)關(guān)一旦認(rèn)定具體行政行為侵害了市場主體的經(jīng)營權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利，行政行為責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任并接受行政處罰；如果觸犯了刑法，則承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。

最后，明確規(guī)定市場主體合法、合規(guī)經(jīng)營的基本義務(wù)。如果市場主體因經(jīng)營行為違法違規(guī)而應(yīng)受到行政處罰，行政處罰應(yīng)以最大限度保護(hù)市場主體營運(yùn)價(jià)值為原則。行政處罰應(yīng)公開、透明，并告知市場主體具有提起行政復(fù)議或行政訴訟的權(quán)利。

當(dāng)然，任何法律的有效實(shí)施，都離不開良好的法治觀念和法治思維的支撐。為了在法治化、市場化營商環(huán)境背景下構(gòu)建基層政府與市場之間的和諧關(guān)系，在完善立法的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該通過教育培訓(xùn)，普及營商環(huán)境法治化理念。通過法治化教育，讓市場主體與基層政府都知曉遵守營商環(huán)境立法的重要性，使之自覺遵守營商環(huán)境法律，降低執(zhí)法成本，提升執(zhí)法效率。

（作者王佐發(fā)為西南科技大學(xué)法學(xué)院副教授）