黨的十八大以來，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革穩(wěn)步推進，從“三權(quán)分置”到“農(nóng)村土地制度三項改革試點”，在取得一定成效的同時，也暴露出諸多問題。筆者認為，新時代的農(nóng)地改革，應(yīng)當按照黨的十九大精神，全面深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，在保持集體所有權(quán)不變的前提下，賦予農(nóng)民完整的土地物權(quán)，真正實現(xiàn)地權(quán)平等，建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，充分提高土地利用效率，最大程度激發(fā)發(fā)展動力。

全面深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革非常緊迫和必要

一是城鄉(xiāng)土地市場分割已成為阻礙發(fā)展的主要障礙。

勞動要素已初步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場，但是土地市場依然呈現(xiàn)城鄉(xiāng)分割的局面。由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明，有不值錢、僵尸資產(chǎn)的性質(zhì)，而城市土地和住宅擁有產(chǎn)權(quán)且價格不菲，從而，社會資金和信貸資金要素不愿流向農(nóng)村。因此，資金本就短缺的農(nóng)村，資金向城市外流，農(nóng)村發(fā)展資金日益枯竭。于是，由于土地產(chǎn)權(quán)的差異性安排，土地要素和資金要素，在城鄉(xiāng)間造成了一個被阻隔的市場。

如果各種要素價格不是競爭形成的，也不具合理性，那么就不能調(diào)節(jié)勞動力、土地、資金（用途管制和規(guī)劃管理基礎(chǔ)上）等要素和人口。因此，要素無法在城市與鄉(xiāng)村、農(nóng)業(yè)與工業(yè)服務(wù)業(yè)之間的雙向流動中，實現(xiàn)土地優(yōu)化配置，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動力就業(yè)率占比畸高（為27.7%）、勞動生產(chǎn)率極低。據(jù)周天勇、王元地在《中國：增長放緩之謎》一書中的計算，2016年，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率只有2.97萬元∕人，非農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率則為12.13萬元，非農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率與農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率之比為4.08∶1。

二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)難，導(dǎo)致“三農(nóng)”融資成為“老大難”。

由于農(nóng)地不能較為順利地流轉(zhuǎn)，不能以較低成本進行穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)，就無法實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，無法提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。盡管中央提出承包地可以抵押貸款，但是，具體如何落實，銀行是否予以認可，都是一個未知數(shù)。更何況，與第二和第三產(chǎn)業(yè)安全和穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)相比，金融機構(gòu)不認為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定，不認為農(nóng)村土地能夠進行市場交易而值錢，從而不敢給農(nóng)戶抵押貸款。這也是為何農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)無法順暢得到信貸資金的流入。

三是產(chǎn)權(quán)改革滯后，導(dǎo)致進城農(nóng)民“半城鎮(zhèn)化”。

由于不能使農(nóng)民人口通過土地的租賃、入股、交易等方式，退出勞動生產(chǎn)率極低的農(nóng)業(yè)，因此，農(nóng)民無法獲得財產(chǎn)性收入，缺乏如日本、韓國和我國臺灣地區(qū)農(nóng)民以土地為本，創(chuàng)業(yè)辦中小企業(yè)的土地資本條件，在城鎮(zhèn)中又買不起住宅，從而缺乏融入城鎮(zhèn)的能力。

四是一味求“穩(wěn)”，讓土地產(chǎn)權(quán)改革拖了經(jīng)濟增長的后腿。

能不能將城市工業(yè)、服務(wù)業(yè)和住宅建設(shè)用地價格降低到合理水平，能不能以土地競爭性供給、征收房地產(chǎn)稅的方式，抑制住地方政府囤地、居民投資炒房、經(jīng)濟脫實向虛、資金大量外流、產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)移的勢頭，使國民經(jīng)濟穩(wěn)定良性運行和增長，避免泡沫破裂和金融風險？如果農(nóng)村和城鎮(zhèn)的土地及住宅產(chǎn)權(quán)體制改革，沒有上述功能，刻意求所謂的“穩(wěn)”而不求突破，那么對提高潛在的經(jīng)濟增長能力，基本沒有多大用處。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的步伐可以更大一些

一是“三權(quán)分置”意義重大，亟待落實。黨的十九大報告強調(diào)，要完善承包地“三權(quán)”分置制度。這項意義重大的改革，亟待落實。

1、農(nóng)民缺乏土地處分權(quán)。

目前賦予承包權(quán)人的權(quán)能只有“占有、使用和收益”，經(jīng)營權(quán)人擁有的權(quán)利更少。但是，過去的法律已經(jīng)賦予土地承包經(jīng)營權(quán)人部分處分權(quán)能，如轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等。因此，沒有處分權(quán)，也就無退出機制，土地的價值就無法顯現(xiàn)。

2、土地產(chǎn)權(quán)期限短，難以形成穩(wěn)定預(yù)期。

按照中央的決定，耕地的承包期，從“三十年”到“長期穩(wěn)定”，再到“長久不變”，意味著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定?？墒窃趯嵺`中，農(nóng)民的土地承包期限采用的是“中長期有限年期”的做法，依然規(guī)定到期再行延期30年。對于農(nóng)民和相關(guān)產(chǎn)權(quán)人而言，這意味著預(yù)期不明確?？蓞⒖嫉陌咐?，越南2013年修訂的《土地法》將農(nóng)業(yè)用地的年限延長到50年。

二是“三塊地”改革成效突出，但需要盡快推廣，且步伐可適當擴大。2015年3月以來，在全國33個地區(qū)開展農(nóng)村土地制度改革三項試點工作。試點地區(qū)改革成績突出，已經(jīng)有很多解讀，自不待言。但是，據(jù)我們的調(diào)研和了解，改革的步伐可以邁得更大一些。

1、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，政府要收取“土地增值收益調(diào)節(jié)金”，收取比例約為成交價20%以上，不少地方高達50%。剩下的50%左右，村級組織留下兩三成，農(nóng)民最終獲得的收益也就二成左右。而且，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的增值（如果可以界定的話），從產(chǎn)權(quán)歸屬上，當歸農(nóng)村集體，政府收取則于理不符。

2、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，主要用于工業(yè)建設(shè)，建設(shè)住宅使用則受到嚴格限制。然而，我國的土地利用結(jié)構(gòu)不合理，工業(yè)用地所占比例在40%左右。最近10年來，每年新增供地中40%-50%的土地用于工業(yè)。這將導(dǎo)致住房價格居高不下，工業(yè)用地效率低下，甚至出現(xiàn)大量的閑置。2014年10月起，國土資源部在全國開展以清理批而未供和閑置土地為主要內(nèi)容的節(jié)約集約用地專項督察，發(fā)現(xiàn)目前城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地中，低效用地約750萬畝，占全國城市建成區(qū)的11%。國土督查機構(gòu)2015年發(fā)布數(shù)據(jù)稱，華北五?。▍^(qū)、市）2009至2013年五年間，平均批而未供率為35.58%。

推進中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的思考與建議

筆者認為，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)如何改，要立足現(xiàn)實，尊重歷史，正視未來，在充分考慮制度變遷的路徑依賴和意識形態(tài)等約束條件的情況下，在保持所有權(quán)不變的前提下，通過產(chǎn)權(quán)的有效分割和清晰界定，賦予農(nóng)民完整的土地物權(quán)。

一是堅持集體所有權(quán)不變的前提下，“硬化”農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)。

建議修改《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律，明確農(nóng)民土地承包權(quán)為一種永久性權(quán)利，并將土地承包權(quán)界定為永業(yè)權(quán)，經(jīng)營權(quán)界定為租業(yè)權(quán)。永業(yè)權(quán)，指對于農(nóng)民承包的土地，不改變集體所有的性質(zhì)，但界定農(nóng)民所承包土地具有排他的使用權(quán)、獨享的收益權(quán)及自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)（當然，“自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)”是在用途管制之下的）；租業(yè)權(quán)系由永業(yè)權(quán)派生，即通過租賃方式從農(nóng)民手中獲得的一定年期的土地使用、收益和處分權(quán)。擁有土地租業(yè)權(quán)的，可以用出售、轉(zhuǎn)租、抵押等方式處置所占有的土地。

二是放松管制，突破農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革“最后一公里”。

（1）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革采取開放式思路，股權(quán)應(yīng)隨著人員流動，實現(xiàn)動態(tài)管理。在法律允許的范圍內(nèi)，探索建立成員進入、退出機制，將成員資格的放棄與產(chǎn)權(quán)的有償退出、成員資格的獲取與產(chǎn)權(quán)的購買相結(jié)合，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展注入活力。

（2）允許探索農(nóng)村房屋和宅基地交易對象突破現(xiàn)行法律限制的多種方案，按區(qū)域范圍逐次放開原則，探索集體經(jīng)濟組織之外的本縣、本省、全國農(nóng)民和市民的購買辦法，然后抓緊推廣一種或幾種實踐檢驗有效的方案。試點地區(qū)要建立相應(yīng)的農(nóng)村宅基地規(guī)劃、審批、監(jiān)管等配套改革措施，逐步建立城鄉(xiāng)一體的房地產(chǎn)市場，解決城市房地產(chǎn)可自由交易而農(nóng)村房屋不能自由交易的局面，實現(xiàn)“同房同權(quán)同價”。

（3）建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的競爭性土地市場，不應(yīng)寡頭壟斷。2018年3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法》，允許跨省域補充耕地和跨省域調(diào)劑增減掛鉤節(jié)余指標。筆者建議，在此基礎(chǔ)上，培養(yǎng)多元化建設(shè)用地指標市場并推動跨區(qū)交易，而因此產(chǎn)生的指標收入，除可部分用于農(nóng)地整理、農(nóng)地確權(quán)、農(nóng)民集中居住外，還可使用部分，讓村集體按照一定標準去購買外遷人口留在農(nóng)村的土地，再無償分給留在農(nóng)村的人口。

上述措施結(jié)合起來，就可以在農(nóng)地整理與宅基地復(fù)墾之間取得平衡，有效達成城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、耕地保護與城市建設(shè)并舉、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村建設(shè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的目標。

需要提醒的是，在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革中，要防止搞大規(guī)模的房地產(chǎn)開發(fā)，尤其是嚴格控制外資進入，防止炒作和哄抬宅基地、農(nóng)民房屋、集體建設(shè)用地等的價格，防止圈地和囤地。對于投資農(nóng)地而逾期不開發(fā)或開發(fā)強度不足的，應(yīng)按照規(guī)定予以收回。

三是將土地發(fā)展權(quán)適度賦予農(nóng)民。

在堅持耕地保護與用途管制的前提下，在法律上明確設(shè)立規(guī)劃待轉(zhuǎn)用農(nóng)地的土地發(fā)展權(quán)，并在一定程度上賦予農(nóng)民，即：從根本上改革現(xiàn)行征地制度，出臺公共利益和非公共利益目錄，非公共利益用地一概不得動用征地權(quán)；公益用地需要征地的，必須按照市價補償給被征地農(nóng)民；集體建設(shè)用地入市收益，應(yīng)當主要歸農(nóng)民。

同時，對征地補償收益和集體建設(shè)用地收益開征適度的累進所得稅，避免部分群體一夜暴富；在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外，經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地的非公益性項目，允許農(nóng)民退出土地并獲得財產(chǎn)性收入；通過占補平衡指標的交易，實現(xiàn)邊遠區(qū)域與城市中心區(qū)域的級差地租平衡。

【作者系中國城市發(fā)展研究會城市研究所副所長，東北財經(jīng)大學(xué)中國戰(zhàn)略與政策研究中心（北京）副主任】