黨的十八大以來，農村土地產權改革穩(wěn)步推進，從“三權分置”到“農村土地制度三項改革試點”，在取得一定成效的同時，也暴露出諸多問題。筆者認為，新時代的農地改革，應當按照黨的十九大精神，全面深化農村土地產權制度改革，在保持集體所有權不變的前提下，賦予農民完整的土地物權，真正實現(xiàn)地權平等，建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，充分提高土地利用效率，最大程度激發(fā)發(fā)展動力。

全面深化農地產權改革非常緊迫和必要

一是城鄉(xiāng)土地市場分割已成為阻礙發(fā)展的主要障礙。

勞動要素已初步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場，但是土地市場依然呈現(xiàn)城鄉(xiāng)分割的局面。由于農村土地產權不明，有不值錢、僵尸資產的性質，而城市土地和住宅擁有產權且價格不菲，從而，社會資金和信貸資金要素不愿流向農村。因此，資金本就短缺的農村，資金向城市外流，農村發(fā)展資金日益枯竭。于是，由于土地產權的差異性安排，土地要素和資金要素，在城鄉(xiāng)間造成了一個被阻隔的市場。

如果各種要素價格不是競爭形成的，也不具合理性，那么就不能調節(jié)勞動力、土地、資金（用途管制和規(guī)劃管理基礎上）等要素和人口。因此，要素無法在城市與鄉(xiāng)村、農業(yè)與工業(yè)服務業(yè)之間的雙向流動中，實現(xiàn)土地優(yōu)化配置，從而導致農業(yè)勞動力就業(yè)率占比畸高（為27.7%）、勞動生產率極低。據(jù)周天勇、王元地在《中國：增長放緩之謎》一書中的計算，2016年，農業(yè)勞動生產率只有2.97萬元∕人，非農業(yè)的勞動生產率則為12.13萬元，非農業(yè)勞動生產率與農業(yè)勞動生產率之比為4.08∶1。

二是農村土地流轉難，導致“三農”融資成為“老大難”。

由于農地不能較為順利地流轉，不能以較低成本進行穩(wěn)定的流轉，就無法實現(xiàn)農業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，無法提高農業(yè)勞動生產率。盡管中央提出承包地可以抵押貸款，但是，具體如何落實，銀行是否予以認可，都是一個未知數(shù)。更何況，與第二和第三產業(yè)安全和穩(wěn)定的產權相比，金融機構不認為農村土地產權穩(wěn)定，不認為農村土地能夠進行市場交易而值錢，從而不敢給農戶抵押貸款。這也是為何農村一二三產業(yè)無法順暢得到信貸資金的流入。

三是產權改革滯后，導致進城農民“半城鎮(zhèn)化”。

由于不能使農民人口通過土地的租賃、入股、交易等方式，退出勞動生產率極低的農業(yè)，因此，農民無法獲得財產性收入，缺乏如日本、韓國和我國臺灣地區(qū)農民以土地為本，創(chuàng)業(yè)辦中小企業(yè)的土地資本條件，在城鎮(zhèn)中又買不起住宅，從而缺乏融入城鎮(zhèn)的能力。

四是一味求“穩(wěn)”，讓土地產權改革拖了經(jīng)濟增長的后腿。

能不能將城市工業(yè)、服務業(yè)和住宅建設用地價格降低到合理水平，能不能以土地競爭性供給、征收房地產稅的方式，抑制住地方政府囤地、居民投資炒房、經(jīng)濟脫實向虛、資金大量外流、產業(yè)向外轉移的勢頭，使國民經(jīng)濟穩(wěn)定良性運行和增長，避免泡沫破裂和金融風險？如果農村和城鎮(zhèn)的土地及住宅產權體制改革，沒有上述功能，刻意求所謂的“穩(wěn)”而不求突破，那么對提高潛在的經(jīng)濟增長能力，基本沒有多大用處。

農村土地產權改革的步伐可以更大一些

一是“三權分置”意義重大，亟待落實。黨的十九大報告強調，要完善承包地“三權”分置制度。這項意義重大的改革，亟待落實。

1、農民缺乏土地處分權。

目前賦予承包權人的權能只有“占有、使用和收益”，經(jīng)營權人擁有的權利更少。但是，過去的法律已經(jīng)賦予土地承包經(jīng)營權人部分處分權能，如轉包、互換、轉讓等。因此，沒有處分權，也就無退出機制，土地的價值就無法顯現(xiàn)。

2、土地產權期限短，難以形成穩(wěn)定預期。

按照中央的決定，耕地的承包期，從“三十年”到“長期穩(wěn)定”，再到“長久不變”，意味著農地產權的穩(wěn)定?？墒窃趯嵺`中，農民的土地承包期限采用的是“中長期有限年期”的做法，依然規(guī)定到期再行延期30年。對于農民和相關產權人而言，這意味著預期不明確?？蓞⒖嫉陌咐牵侥?013年修訂的《土地法》將農業(yè)用地的年限延長到50年。

二是“三塊地”改革成效突出，但需要盡快推廣，且步伐可適當擴大。2015年3月以來，在全國33個地區(qū)開展農村土地制度改革三項試點工作。試點地區(qū)改革成績突出，已經(jīng)有很多解讀，自不待言。但是，據(jù)我們的調研和了解，改革的步伐可以邁得更大一些。

1、集體經(jīng)營性建設用地入市，政府要收取“土地增值收益調節(jié)金”，收取比例約為成交價20%以上，不少地方高達50%。剩下的50%左右，村級組織留下兩三成，農民最終獲得的收益也就二成左右。而且，集體經(jīng)營性建設用地的增值（如果可以界定的話），從產權歸屬上，當歸農村集體，政府收取則于理不符。

2、集體經(jīng)營性建設用地入市，主要用于工業(yè)建設，建設住宅使用則受到嚴格限制。然而，我國的土地利用結構不合理，工業(yè)用地所占比例在40%左右。最近10年來，每年新增供地中40%-50%的土地用于工業(yè)。這將導致住房價格居高不下，工業(yè)用地效率低下，甚至出現(xiàn)大量的閑置。2014年10月起，國土資源部在全國開展以清理批而未供和閑置土地為主要內容的節(jié)約集約用地專項督察，發(fā)現(xiàn)目前城鎮(zhèn)工礦建設用地中，低效用地約750萬畝，占全國城市建成區(qū)的11%。國土督查機構2015年發(fā)布數(shù)據(jù)稱，華北五?。▍^(qū)、市）2009至2013年五年間，平均批而未供率為35.58%。

推進中國農村土地產權改革的思考與建議

筆者認為，農村土地產權如何改，要立足現(xiàn)實，尊重歷史，正視未來，在充分考慮制度變遷的路徑依賴和意識形態(tài)等約束條件的情況下，在保持所有權不變的前提下，通過產權的有效分割和清晰界定，賦予農民完整的土地物權。

一是堅持集體所有權不變的前提下，“硬化”農民土地產權。

建議修改《農村土地承包法》、《物權法》、《土地管理法》等法律，明確農民土地承包權為一種永久性權利，并將土地承包權界定為永業(yè)權，經(jīng)營權界定為租業(yè)權。永業(yè)權，指對于農民承包的土地，不改變集體所有的性質，但界定農民所承包土地具有排他的使用權、獨享的收益權及自由的轉讓權（當然，“自由的轉讓權”是在用途管制之下的）；租業(yè)權系由永業(yè)權派生，即通過租賃方式從農民手中獲得的一定年期的土地使用、收益和處分權。擁有土地租業(yè)權的，可以用出售、轉租、抵押等方式處置所占有的土地。

二是放松管制，突破農村土地產權改革“最后一公里”。

（1）農村土地產權制度改革采取開放式思路，股權應隨著人員流動，實現(xiàn)動態(tài)管理。在法律允許的范圍內，探索建立成員進入、退出機制，將成員資格的放棄與產權的有償退出、成員資格的獲取與產權的購買相結合，為農村經(jīng)濟發(fā)展注入活力。

（2）允許探索農村房屋和宅基地交易對象突破現(xiàn)行法律限制的多種方案，按區(qū)域范圍逐次放開原則，探索集體經(jīng)濟組織之外的本縣、本省、全國農民和市民的購買辦法，然后抓緊推廣一種或幾種實踐檢驗有效的方案。試點地區(qū)要建立相應的農村宅基地規(guī)劃、審批、監(jiān)管等配套改革措施，逐步建立城鄉(xiāng)一體的房地產市場，解決城市房地產可自由交易而農村房屋不能自由交易的局面，實現(xiàn)“同房同權同價”。

（3）建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的競爭性土地市場，不應寡頭壟斷。2018年3月，國務院辦公廳印發(fā)了《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑管理辦法》，允許跨省域補充耕地和跨省域調劑增減掛鉤節(jié)余指標。筆者建議，在此基礎上，培養(yǎng)多元化建設用地指標市場并推動跨區(qū)交易，而因此產生的指標收入，除可部分用于農地整理、農地確權、農民集中居住外，還可使用部分，讓村集體按照一定標準去購買外遷人口留在農村的土地，再無償分給留在農村的人口。

上述措施結合起來，就可以在農地整理與宅基地復墾之間取得平衡，有效達成城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展、耕地保護與城市建設并舉、農業(yè)現(xiàn)代化與農村建設現(xiàn)代化協(xié)調發(fā)展的目標。

需要提醒的是，在農村土地產權改革中，要防止搞大規(guī)模的房地產開發(fā)，尤其是嚴格控制外資進入，防止炒作和哄抬宅基地、農民房屋、集體建設用地等的價格，防止圈地和囤地。對于投資農地而逾期不開發(fā)或開發(fā)強度不足的，應按照規(guī)定予以收回。

三是將土地發(fā)展權適度賦予農民。

在堅持耕地保護與用途管制的前提下，在法律上明確設立規(guī)劃待轉用農地的土地發(fā)展權，并在一定程度上賦予農民，即：從根本上改革現(xiàn)行征地制度，出臺公共利益和非公共利益目錄，非公共利益用地一概不得動用征地權；公益用地需要征地的，必須按照市價補償給被征地農民；集體建設用地入市收益，應當主要歸農民。

同時，對征地補償收益和集體建設用地收益開征適度的累進所得稅，避免部分群體一夜暴富；在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外，經(jīng)批準占用農村集體土地的非公益性項目，允許農民退出土地并獲得財產性收入；通過占補平衡指標的交易，實現(xiàn)邊遠區(qū)域與城市中心區(qū)域的級差地租平衡。

【作者系中國城市發(fā)展研究會城市研究所副所長，東北財經(jīng)大學中國戰(zhàn)略與政策研究中心（北京）副主任】