在全球范圍內(nèi)，數(shù)據(jù)治理正在進入重大政策議程。中國于2022年底頒發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》，就提出了“數(shù)據(jù)要素治理結(jié)構(gòu)”和“數(shù)據(jù)要素治理制度”的命題；歐盟于2023年開始實施的《數(shù)據(jù)治理法》（Data Governance Act，DGA）則引起了全球廣泛關(guān)注。

這些政策行動只是起步。最終要形成良好的數(shù)據(jù)治理，首先還是應(yīng)該把握底層邏輯，并在此基礎(chǔ)上討論數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)構(gòu)架，否則有可能陷入邏輯混亂和政策失據(jù)。 

一、數(shù)據(jù)治理的底層邏輯

（一）底層邏輯之一：超越生產(chǎn)要素和財產(chǎn)的數(shù)據(jù)基本權(quán)利

數(shù)據(jù)的權(quán)責(zé)利絕對不僅僅限于被當(dāng)作生產(chǎn)要素的權(quán)責(zé)利，即使數(shù)據(jù)沒有進入生產(chǎn)過程，沒有滋生經(jīng)濟價值，它仍然可能涉及人的基本權(quán)利，譬如人格權(quán)、隱私權(quán)，以及由此衍生的關(guān)于個體安全、個體尊嚴(yán)、個體獨特性、個體自主性方面的關(guān)切，等等。簡單地把數(shù)據(jù)視為生產(chǎn)要素，或者資產(chǎn)、財產(chǎn)，并在此基礎(chǔ)上進行數(shù)據(jù)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定和資產(chǎn)交易，根本不能全部覆蓋數(shù)據(jù)權(quán)責(zé)利的所有方面，甚至可能導(dǎo)致錯誤的思維和思路。

在超越生產(chǎn)要素的數(shù)據(jù)基本權(quán)利邏輯中，數(shù)據(jù)治理思維，就是要使那些初始的基本權(quán)利，得到尊重和保護。確立了這個底層邏輯，數(shù)據(jù)治理的其他底層邏輯，以及數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)構(gòu)架乃至具體制度，都將應(yīng)運而生。

（二）底層邏輯之二：數(shù)據(jù)采集者與數(shù)據(jù)投射物或其擁有者、管理者之間的契約

數(shù)據(jù)投射物或其擁有者、管理者，應(yīng)該基本理解數(shù)據(jù)采集對其意味著什么。如何實現(xiàn)知情權(quán)、同意權(quán)？如何幫助數(shù)據(jù)投射物或其所有者、管理者獲得對采集意義的理解？合乎邏輯的方式，就是建立簡潔明了的契約，哪怕是自動契約。

不管數(shù)據(jù)采集的知情權(quán)、同意權(quán)被設(shè)計得如何隱蔽，譬如默認(rèn)、勾選等方式，來淡化合約的存在。合約的重點應(yīng)該是知情和同意的問題，然后才會有利益的分配、私人信息的使用，以及數(shù)據(jù)的私人信息含量等問題。而要增強知情和同意的力量，就應(yīng)該在法律中，強化知情和同意的契約性質(zhì)，譬如，歐盟于2023年開始實施的《數(shù)據(jù)治理法》，就明確了數(shù)據(jù)共享行為的合約基礎(chǔ)，即強調(diào)需要通過協(xié)議來促進個體直接或者通過數(shù)據(jù)中介向數(shù)據(jù)使用者提供數(shù)據(jù)，這無疑就強化了契約的地位。由于采集后的數(shù)據(jù)使用場景將會復(fù)雜，數(shù)據(jù)使用所能帶來的經(jīng)濟利益也很難預(yù)知和預(yù)算，所以，最初契約的重點并不是經(jīng)濟利益分配。

當(dāng)然，在采集環(huán)節(jié)的初始契約之后，每個環(huán)節(jié)都可以有各自契約。為了使數(shù)據(jù)加工、轉(zhuǎn)移、使用的鏈條能夠延伸得盡量長，并產(chǎn)生更多的有益用途，國家應(yīng)該鼓勵開發(fā)數(shù)據(jù)脫敏、隱私計算等技術(shù)，并推行廣受信任、廣被接受的數(shù)據(jù)脫敏標(biāo)準(zhǔn)，使之成為數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)性技術(shù)之一。國家也應(yīng)鼓勵一些探索性的數(shù)據(jù)模式與生態(tài)，譬如數(shù)據(jù)信托。在此基礎(chǔ)上，初次采集者可以免于承擔(dān)后續(xù)的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移、加工、使用可能帶來的連帶責(zé)任，從而構(gòu)造比較合理的責(zé)任鏈條，使契約關(guān)系更加簡潔和易于操作，使數(shù)據(jù)治理更加靈活化、多元化。

（三）底層邏輯之三：對數(shù)據(jù)利他主義的鼓勵與引導(dǎo)

在采集之后，加工、轉(zhuǎn)移、使用的場景將更加紛繁復(fù)雜，數(shù)據(jù)權(quán)責(zé)利結(jié)構(gòu)，也即所涉及的個人和團體將遠遠超出采集之時，從而使數(shù)據(jù)治理進一步復(fù)雜化。同時，數(shù)據(jù)脫密、數(shù)據(jù)合成等技術(shù)方法的發(fā)展，也可能使后續(xù)數(shù)據(jù)與最初的數(shù)據(jù)投射者之間的關(guān)系模糊化，從而改變權(quán)責(zé)利結(jié)構(gòu)。

在數(shù)智化時代，數(shù)據(jù)具有強大的驅(qū)動力，且這個驅(qū)動力與被使用的數(shù)據(jù)體量，以及數(shù)據(jù)的被使用次數(shù)成正比。除了可以給予被采集者以一些經(jīng)濟補償之外，還應(yīng)該大力探索和發(fā)展數(shù)據(jù)利他主義制度。歐盟于2023年開始實施的《數(shù)據(jù)治理法》，一個重要內(nèi)容就是引入數(shù)據(jù)利他主義，但歐盟的嘗試范圍還比較有限。中國其實可以探索和試行更加廣泛的數(shù)據(jù)利他主義政策，并納入數(shù)據(jù)治理邏輯。

（四）底層邏輯之四：對用途的匡正與問責(zé)

數(shù)據(jù)之所以被采集、轉(zhuǎn)移、加工，最終目的還是被利用。如果說數(shù)據(jù)采集是起點，那么數(shù)據(jù)使用無疑是重點。

無論是數(shù)據(jù)規(guī)制，還是數(shù)據(jù)治理，在加工、儲存、交易、流動等環(huán)節(jié)施加影響和控制，比較困難；而從入口和出口，即數(shù)據(jù)采集和使用環(huán)節(jié)，來施加影響和控制，則容易得多。出口在一定程度上比入口更具重要性。

必須對數(shù)據(jù)用途進行匡正。數(shù)智化時代的數(shù)據(jù)，不能用來監(jiān)控個人行為、窺探個人秘密，也不能用來刺激和放大人性弱點以實行誘使、欺詐、情緒控制等活動，當(dāng)然也不能用來危害社會秩序與安全。應(yīng)該對明顯違背正當(dāng)用途的行為進行問責(zé)。       

二、數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)構(gòu)架

（一）個體維權(quán)與利他通道

建立數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)構(gòu)架，首先就是要建立并暢通個體維權(quán)通道。

這里的個體，既包括個體自然人，亦包括個體機構(gòu)，企業(yè)。個體維權(quán)通道，包括接受訴訟的法庭，以及所憑借的法律。特別是應(yīng)該鼓勵數(shù)據(jù)維權(quán)方面的集體訴訟。歐盟在頒布《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）之后，這方面的維權(quán)通道比較暢通。在歐洲一些國家，這方面的集體訴訟已經(jīng)開始，并且對數(shù)據(jù)侵權(quán)者帶來很大的震懾作用。此外，還應(yīng)該發(fā)展公益訴訟，政府公共機構(gòu)可以就當(dāng)?shù)氐囊恍┑湫偷臄?shù)據(jù)侵權(quán)現(xiàn)象代替老百姓提出公益訴訟。

同時，在目前數(shù)據(jù)法律還不太完善的情況下，應(yīng)該有政府或半政府機構(gòu)來受理非訴訟性質(zhì)的投訴，譬如可以在消費者權(quán)益保護機制的基礎(chǔ)上，發(fā)展數(shù)據(jù)權(quán)利保護機制，并鼓勵地方成立此類權(quán)益保護協(xié)會。

（二）自治平臺與生態(tài)體系

數(shù)據(jù)治理在較大程度上依賴于探索和自治。在這個過程中，主要的數(shù)據(jù)采集者、加工者、轉(zhuǎn)移者和利用者，與相對應(yīng)的數(shù)據(jù)被采集群體之間，會有很多的協(xié)商、談判以及爭執(zhí)、糾葛，因此，需要建立一些承擔(dān)數(shù)據(jù)治理功能的平臺，這些平臺可以互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)為基礎(chǔ)。

數(shù)據(jù)自治平臺應(yīng)該把主要的數(shù)據(jù)采集、加工、轉(zhuǎn)移、使用主體，以及有關(guān)的技術(shù)開發(fā)和標(biāo)準(zhǔn)擬訂主體聚合起來，也應(yīng)該把數(shù)據(jù)被采集者和數(shù)據(jù)用戶聚合起來，形成數(shù)據(jù)治理的生態(tài)體系。在廣泛聚合的基礎(chǔ)上，自治性平臺可以發(fā)揮數(shù)據(jù)社區(qū)功能，適時制訂數(shù)據(jù)社區(qū)的路規(guī)，維護數(shù)據(jù)社區(qū)的秩序，促進數(shù)據(jù)社區(qū)的繁榮和發(fā)展。

同時，需要跨政府部門平臺在數(shù)據(jù)治理基礎(chǔ)構(gòu)架中發(fā)揮作用。歐盟通過的《數(shù)據(jù)治理法》，授權(quán)歐盟委員會設(shè)立歐洲數(shù)據(jù)創(chuàng)新委員會，該委員會成員包括成員國數(shù)據(jù)管理部門代表，以及歐盟特定專業(yè)機構(gòu)和特定行業(yè)代表、中小企業(yè)代表，不但為歐盟委員會建設(shè)歐洲共同數(shù)據(jù)空間提供咨詢意見，而且推進成員國的最佳實踐（best practices），以及推行互操作標(biāo)準(zhǔn)。中國也應(yīng)該發(fā)展這樣的平臺。

（三）數(shù)據(jù)專門管理機構(gòu)的職能及與其他部門之間的關(guān)系

新興的數(shù)據(jù)治理體系不能只停留于自治，而需要引入政府規(guī)制。

目前，一些國家已經(jīng)設(shè)立和擬議設(shè)立這樣的機構(gòu)。歐盟《數(shù)據(jù)治理法》就規(guī)定，成員國應(yīng)設(shè)置專門的數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，該機構(gòu)應(yīng)該獨立于數(shù)據(jù)中介服務(wù)提供商或數(shù)據(jù)利他組織；數(shù)據(jù)管理機構(gòu)有權(quán)要求停止侵權(quán)行為。中國已經(jīng)確定設(shè)立國家數(shù)據(jù)管理局，全社會都期待其發(fā)揮良好作用。

不過，數(shù)據(jù)專門管理機構(gòu)的職能需要謹(jǐn)慎界定。這樣的機構(gòu)應(yīng)該促進大數(shù)據(jù)的合理與深度使用、推進基于規(guī)則的數(shù)智化進程，而不是構(gòu)筑層層疊疊的管控體系。要防止這樣的機構(gòu)成為數(shù)據(jù)規(guī)則的獨家壟斷者，甚至數(shù)據(jù)資源的獨家分配者，以及數(shù)據(jù)行為的全過程審批者。這樣的機構(gòu)不該有規(guī)則的壟斷權(quán)和獨家解釋權(quán)，也不該自設(shè)各種審批權(quán)和懲罰權(quán)。這個機構(gòu)最應(yīng)該做的事情，是成為一個平臺化的集成者、獲信任的整合者，從而推進規(guī)則構(gòu)建和規(guī)制到位。因此，應(yīng)允許其他與數(shù)據(jù)有關(guān)的政府機構(gòu)的存在，包括行業(yè)性的數(shù)據(jù)管理機構(gòu)或機構(gòu)中的專門司局的存在。

在這種情況下，如何使不同領(lǐng)域的數(shù)據(jù)擺脫本領(lǐng)域數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的束縛，就顯得特別重要。譬如，消費、醫(yī)療、交通、工業(yè)等數(shù)據(jù)，各由不同部門來管理，而且各地政府也有相應(yīng)的數(shù)據(jù)管理部門，就可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)的條塊分割。因此，未來，中央層面的數(shù)據(jù)專門管理部門在形成數(shù)據(jù)路規(guī)、構(gòu)建數(shù)據(jù)秩序的同時，如何促進各領(lǐng)域、各層級政府積極地釋放和共享數(shù)據(jù)，是一件十分重要又十分艱巨的工作。

（四）立法與法院

最后，需要健全數(shù)據(jù)法律。目前，世界上有不少國家都在推進數(shù)據(jù)方面的立法，中國也有不少進展。推進數(shù)據(jù)領(lǐng)域的立法，可能需要更大程度地發(fā)揮司法體系在其中的作用，而不是把立法和司法截然分開。因此，建立專門的數(shù)據(jù)法院，也是必要的。

在歐盟與美國簽訂的《跨大西洋數(shù)據(jù)隱私框架》中，就規(guī)定歐盟將設(shè)立獨立的數(shù)據(jù)保護審查法院。設(shè)立這樣的專門法院，有利于使其在實際判例中將司法與立法融合起來。數(shù)字技術(shù)、數(shù)字經(jīng)濟仍處于快速發(fā)展與變動之中，涉及數(shù)據(jù)的爭執(zhí)和糾紛，已有法律條文和司法判例都不能應(yīng)對這些爭執(zhí)與糾紛，國際上許多涉及數(shù)據(jù)的訴訟大多以和解方式了結(jié)。這恰恰說明數(shù)據(jù)立法的不易，也恰恰反映了設(shè)立數(shù)據(jù)法院的重要性。

中國也可考慮盡快設(shè)立專門的數(shù)據(jù)法院。數(shù)據(jù)治理具有很強的專業(yè)性和新穎性，這個領(lǐng)域的法律細(xì)則制定和法官人才培養(yǎng)，應(yīng)該在司法實踐中推進。這也是探尋數(shù)據(jù)規(guī)則、積累數(shù)據(jù)判例、培養(yǎng)數(shù)據(jù)法官的好方法。中國若率先設(shè)立數(shù)據(jù)法院，可以在全球數(shù)字經(jīng)濟治理中謀得一定主動權(quán)。 

三、如何推進數(shù)據(jù)治理最佳實踐

數(shù)據(jù)治理是新興領(lǐng)域，在很大程度上也是未知領(lǐng)域，應(yīng)該在遵循底層邏輯的前提下，在實踐中積極探索和不斷完善。也就是說，數(shù)據(jù)治理應(yīng)該追尋并強化最佳實踐。

數(shù)據(jù)治理最佳實踐，實際上反映了人類社會的守正與創(chuàng)新之間的關(guān)系。在中國，一些重大的涉及數(shù)據(jù)的訴訟及其判決，以及一些重大的規(guī)制政策的實施，已經(jīng)開始體現(xiàn)最佳實踐的思維。其他一些國家也是如此。歐盟設(shè)立了歐洲數(shù)據(jù)創(chuàng)新委員會，目的之一就是要在成員國推行數(shù)據(jù)最佳實踐。

中國推行數(shù)據(jù)治理最佳實踐需要繼續(xù)向前大踏步邁進。中國已經(jīng)施行《個人信息保護法》《數(shù)據(jù)安全法》等法律和一些法規(guī)、指南、指導(dǎo)意見，但其中的條文規(guī)定仍然較為寬泛，并不易得到清晰判斷和嚴(yán)格執(zhí)行。數(shù)據(jù)治理在中國并不會隨著幾部法律法規(guī)和文件的頒布實施而萬事大吉，而更需要通過最佳實踐來追尋合適的、高效的數(shù)據(jù)治理。同時，中國應(yīng)該通過最佳實踐的國際交流，來彌合數(shù)據(jù)治理的國際分歧，為全球數(shù)據(jù)治理作出貢獻。

（作者張文魁系國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長、研究員）