農(nóng)村集體承包地可流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)，但承包期內(nèi)不輕易釋放調(diào)整信號(hào)。10月22日，農(nóng)村土地承包法修正草案提交十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議二審。全國(guó)人大憲法法律委副主任委員胡可明在作草案修改情況匯報(bào)時(shí)指出，落實(shí)“三權(quán)分置”制度，是本次修改農(nóng)村土地承包法的主要任務(wù)，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地后，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)他人經(jīng)營(yíng)”。

值得關(guān)注的是，草案亦對(duì)有關(guān)承包地調(diào)整的規(guī)定作了修改：承包期內(nèi)必須堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則。

農(nóng)村集體承包地可流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，建立登記頒證制度

澎湃新聞（www.loaarchitects.com.cn）注意到，在常委會(huì)初次審議和公開(kāi)征求意見(jiàn)過(guò)程中，對(duì)草案有關(guān)“三權(quán)分置”的規(guī)定提出了一些意見(jiàn)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明晰“三權(quán)”的性質(zhì)和相互關(guān)系，以便于理解和操作。

憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究認(rèn)為，“三權(quán)分置”改革的核心問(wèn)題是家庭承包的承包戶在經(jīng)營(yíng)方式上發(fā)生轉(zhuǎn)變，即由農(nóng)戶自己經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ａ敉恋爻邪鼨?quán)，將承包地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，農(nóng)戶保留土地承包權(quán)。

據(jù)此，建議對(duì)草案作如下修改：一是明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)。二是明確對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的保護(hù)，國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得侵犯。三是明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并取得收益。四是明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵，包括明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)原則、流轉(zhuǎn)價(jià)款、流轉(zhuǎn)合同等具體程序和要求。

胡可明介紹，實(shí)踐中，不同經(jīng)營(yíng)主體對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記頒證的需求存在差異，有的經(jīng)營(yíng)者希望能通過(guò)登記的方式獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而有的從事短期糧食種植的經(jīng)營(yíng)者則認(rèn)為沒(méi)有必要辦理登記。

經(jīng)研究認(rèn)為，有必要賦予土地經(jīng)營(yíng)當(dāng)事人一定的選擇權(quán)，通過(guò)建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記頒證制度，合理平衡各方權(quán)利義務(wù)，同時(shí)，規(guī)范農(nóng)戶收回土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為。

據(jù)此，建議增加規(guī)定：“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。”同時(shí)，為避免承包方隨意解除合同，建議增加規(guī)定，承包方不得單方解除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，但受讓方有法定情形的除外。

草地、林地承包期屆滿擬延長(zhǎng)三十年

在有關(guān)承包期延長(zhǎng)事宜上，草案第六條規(guī)定，耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年。同時(shí)規(guī)定，耕地承包期屆滿后再延長(zhǎng)三十年。

有的常委委員和一些地方、部門(mén)、社會(huì)公眾提出，林地、草地承包期屆滿后延期的問(wèn)題也應(yīng)當(dāng)明確。

經(jīng)研究認(rèn)為，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)包括草地和林地的承包關(guān)系。建議增加規(guī)定:“草地、林地承包期屆滿后依照前款規(guī)定相應(yīng)延長(zhǎng)。”

明確“四荒地”承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，棄耕拋荒不宜強(qiáng)制收回

草案還規(guī)定了“其他方式的承包”取得的權(quán)利為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。澎湃新聞注意到，現(xiàn)行農(nóng)村土地承包法第三章規(guī)定了其他方式(即家庭承包以外的方式)的承包，主要是承包“四荒地”。

有的地方和專家提出，家庭承包具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，也具有社會(huì)保障性質(zhì)，只有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有權(quán)承包，取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。“四荒地”承包不涉及社會(huì)保障因素承包方不限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，其取得的權(quán)利在性質(zhì)上不同于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

據(jù)此，憲法和法律委員會(huì)建議將相關(guān)規(guī)定修改為：以其他方式承包農(nóng)村土地的，承包方取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

與此同時(shí)，草案還刪去了承包方棄耕拋荒的有關(guān)內(nèi)容。草案第二十九條第三款規(guī)定，承包方連續(xù)兩年以上棄耕拋荒承包地的、發(fā)包方可以收取一定的費(fèi)用，用于土地耕作；承包方連續(xù)三年以上棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以依法定程序收回承包地，重新發(fā)包。

有的常委委員和部門(mén)、地方、社會(huì)公眾提出，實(shí)踐中棄耕拋荒的原因比較復(fù)雜，發(fā)包方可以進(jìn)行督促糾正，但收取費(fèi)用應(yīng)當(dāng)收多少、怎么收，耕作收益歸誰(shuí)，會(huì)產(chǎn)生很多問(wèn)題，強(qiáng)行收回承包地也不利于穩(wěn)定承包關(guān)系，容易引發(fā)更多糾紛。經(jīng)研究，建議刪去上述內(nèi)容。

不輕易釋放調(diào)整承包地信號(hào)，不得打亂重分原則

值得關(guān)注的是，草案第十條對(duì)現(xiàn)行法律有關(guān)承包地調(diào)整的規(guī)定作了修改，草案規(guī)定，承包期內(nèi)因特殊情形矛盾突出可以個(gè)別調(diào)整承包地，必須堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則，同時(shí)授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)作出具體規(guī)定。

草案說(shuō)明提出，實(shí)踐中，對(duì)因各種特殊情形造成了人地矛盾突出的問(wèn)題，一些地方尊重大多數(shù)農(nóng)民意愿，因地制宜，分類施策，在堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，妥善解決矛盾糾紛；鑒于各地情況差異較大，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)具體規(guī)定。

在草案征求意見(jiàn)過(guò)程中，一些地方、部門(mén)、單位、專家和社會(huì)公眾提出，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變是我國(guó)農(nóng)村土地制度的根本原則，農(nóng)村土地確權(quán)登記工作剛完成，承包期內(nèi)不宜輕易釋放可以調(diào)整承包地的信號(hào)；承包地調(diào)整問(wèn)題政策性很強(qiáng)，多年來(lái)，中央在這個(gè)問(wèn)題上的政策沒(méi)有變化；由地方對(duì)此作具體規(guī)定是否妥當(dāng)也值得研究。建議本次修法對(duì)現(xiàn)行法律有關(guān)調(diào)整承包地的規(guī)定不作修改。

憲法和法律委員會(huì)建議對(duì)這一問(wèn)題作進(jìn)一步研究，草案規(guī)定暫不作修改。