2008年全球金融危機之后，陸續(xù)將步入而立之年的新生代農(nóng)民工群體（1980年及之后出生）開始密集地進入政策制定者視野，2010年中央一號文件首次提出“采取有針對性的措施，著力解決新生代農(nóng)民工問題”。隨著農(nóng)民工群體代際更替，新生代農(nóng)民工逐漸成為農(nóng)民工群體的主力軍，2022年占到農(nóng)民工總量的一半，部分新生代農(nóng)民工甚至已經(jīng)步入不惑之年，其市民化問題日趨緊迫。

2023年12月29日的國務(wù)院常務(wù)會議上，再次強調(diào)“把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化擺在突出位置”。相比上一代農(nóng)民工，新生代農(nóng)民工的“城市色彩”更濃，更高的人力資本和更多元化的職業(yè)選擇，決定了其落腳并落戶城市的意愿更強，市民化解決方案的重心在城市。

建議探索“教育券”“租房券”等“券隨人走”的市場化機制，助推新生代農(nóng)民工市民化邁上新臺階。 

一、新生代農(nóng)民工的典型畫像：“城市”成為底色

如果說上一代農(nóng)民工是在城市打工的農(nóng)村人，那么新生代農(nóng)民工更多的是出生在農(nóng)村或者說僅僅是戶籍在農(nóng)村的“城市”人，人力資本、職業(yè)選擇、身份認同的“城市色彩”都在增強。

（一）人力資本水平顯著高于上一代農(nóng)民工

2011年國家統(tǒng)計局《新生代農(nóng)民工的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和特點》報告顯示，新生代農(nóng)民工中文化程度為中專、大專及以上者分別達到9%和6.4%，而上一代農(nóng)民工僅為2.1%和1.4%?！?020年北京市外來新生代農(nóng)民工監(jiān)測報告》顯示，北京的新生代農(nóng)民工中，本科及以上學(xué)歷者占比超過20%。

（二）不再兼業(yè)，從事建筑業(yè)和制造業(yè)的比重在下降，從事服務(wù)業(yè)的比重在上升

2008年到2022年，農(nóng)民工從事制造業(yè)的比重從37.2%下降到27.4%，這是國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與農(nóng)民工代際更替交織的結(jié)果，新生代農(nóng)民工從事制造業(yè)的比重顯著低于上一代。農(nóng)民工的代際變化在建筑業(yè)中的表現(xiàn)更為明顯，早在2010年，新生代農(nóng)民工從事建筑業(yè)的比重即下降到9.8%，而上一代農(nóng)民工則為27.8%。相應(yīng)地，新生代農(nóng)民工從事服務(wù)業(yè)的比重則在快速上升，近年來大量進入平臺配送、網(wǎng)約車等城市新興行業(yè)。

（三）生活方式與文化認同的城市化，平均消費傾向更高

與上一代農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工的生活方式特別是消費觀念已經(jīng)基本城市化。上一代農(nóng)民工傾向于少消費而多存錢，并匯往家鄉(xiāng)，而新生代農(nóng)民工向家鄉(xiāng)的匯款數(shù)量顯著減少，而是將掙得的收入在流入地消費。國家統(tǒng)計局的相關(guān)調(diào)查顯示，2009年新生代農(nóng)民工寄回家的錢占其收入三分之一，上一代則占一半。

二、流動趨勢的代際變化：大城市、大家庭、長居留

與上一代農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工的流動趨勢呈現(xiàn)出明顯的代際變化：到大城市去、舉家遷移甚至攜老遷移，融入城市的期盼更加強烈。

（一）流動去向：到大城市去

新生代農(nóng)民工跨省流動比例更高，更傾向于到大城市務(wù)工。2009年，跨省流動比例為53.7%，到地級以上城市達到67.4%，分別比上一代農(nóng)民工高出6.9、9.9個百分點。2015年，外出農(nóng)民工流向的目標城市為直轄市、省會城市、地級市和小城鎮(zhèn)（及其它）分別為8.6%、22.6%、35.1%和33.7%。其中，流向地級以上大城市者占66.3%，跨省流動的農(nóng)民工中這一比重更是達到了80%。

（二）遷移方式：從攜妻帶子到攜老遷移

隨著新生代農(nóng)民工收入提高與生活方式的改變，攜妻帶子遷移甚至攜帶老人一起遷移成為新潮流。

根據(jù)衛(wèi)計委的調(diào)查數(shù)據(jù)，2015年已經(jīng)結(jié)婚的流動人口中有接近90%的人口與配偶一起外出，至少帶一個孩子外出的比例也達到63.5%。此外，還有6.92%的流動人口家庭帶父母外出，超過60歲的流動老人數(shù)目已接近1800萬，占流動人口比例7.2%。老人流動的三大原因是照顧晚輩、養(yǎng)老與就業(yè)，其中照顧晚輩的比例高達43%，與子女團聚或自行異地養(yǎng)老的比例為25%。

（三）“流動”趨緩：在流入地累計居住時間日益增加

新生代農(nóng)民工在城市的居留時間也不斷增加，長期居留意愿日益強烈。根據(jù)國家人口計生委2011年全國流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)計算，全部流動人口中，在流入地居住5年以上者所占比例達37．45%，其中10年以上者占15．41%。根據(jù)衛(wèi)計委2015年的調(diào)查數(shù)據(jù)，未來打算在現(xiàn)住地長期居住的比例超過半數(shù)。進城農(nóng)民工的城市歸屬感顯著增強，根據(jù)國家統(tǒng)計局2022年的農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查，45.7%的受訪者認為自己是所居住城市的“本地人”，比2017年提升7.7個百分點。 

三、市民化的公共政策挑戰(zhàn)

農(nóng)民工的平等城市權(quán)利是城市公平的核心要義。雖然新生代農(nóng)民工落腳并定居城市的能力和意愿更強，但其能落腳難落戶、有的住但住不好，以及子女上學(xué)難等問題，與上一代農(nóng)民工相比并沒有根本改觀。

（一）能落腳難落戶：更希望子女能落戶城市

在目前的政策框架下，獲得城市戶籍，才能獲得市民資格。雖然中小城鎮(zhèn)的落戶限制已經(jīng)基本全面放開，但在新生代農(nóng)民工大量流入的省會以上大城市，尤其是特大城市，其落戶資格的限制仍帶有明顯的精英化取向。

大部分新生代農(nóng)民工難以達到其落戶門檻。與自身獲得城市戶籍相比，流動人口更希望子女獲得城市戶籍。我們的一項基于深圳流動人口的問卷調(diào)查顯示，自身不打算或不確定在城市定居卻仍希望孩子獲得城市戶籍者占到三分之一。

（二）有的住但住不好：居住條件改善空間廣闊

根據(jù)國家統(tǒng)計局《2022年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，進城農(nóng)民工人均居住面積為22.6平方米，僅為城鎮(zhèn)居民人均建筑面積的一半稍多。公租房與保障房等則幾乎沒有惠及農(nóng)民工。

（三）流動還是留守：隨遷子女平等就學(xué)面臨困難

新生代農(nóng)民工的子女大量隨遷或直接在流入地出生，平等就學(xué)意味著更好的教育質(zhì)量、更高的人力資本積累和更好的發(fā)展機會。但由于未獲得流入地戶口，其子女難以在流入地公立學(xué)校平等教學(xué)，還有大量未隨遷的新生代農(nóng)民工子女在老家留守。 

四、以“教育券”“租房券”助推新生代農(nóng)民工市民化

可支付住房及子女在城市同等享受義務(wù)教育是新生代農(nóng)民工徹底舉家遷移與市民化的兩個關(guān)鍵互補性條件。新生代農(nóng)民工市民化的公共政策不妨從這兩方面入手，通過激勵相容的政策設(shè)計，以“教育券”和“租房券”為政策工具，引入“券隨人走”的市場化機制，助推新生代農(nóng)民工市民化。

（一）探索教育券助推新生代農(nóng)民工子女平等就學(xué)

在新生代農(nóng)民工城市權(quán)利難以一步到位的情況下，可優(yōu)先推動新生代農(nóng)民工子女在流入地公立學(xué)校平等就學(xué)、升學(xué)?？紤]到流入地地方政府缺乏為新生代農(nóng)民工的子女提供公立學(xué)校教育公共服務(wù)的激勵，可探索完善教育轉(zhuǎn)移支付體系，試點教育券，券隨人走，作為在流入地享受平等就學(xué)公共服務(wù)的憑證，新生代農(nóng)民工的子女可憑教育券申請在流入地公立學(xué)校就學(xué)，而流入地地方政府可通過教育券向中央政府申請轉(zhuǎn)移支付，漸進式推動相應(yīng)的教育轉(zhuǎn)移支付從跟著戶籍走到跟著人的流動走，從而助推建立中央、地方（包括流入地和流出地）之間合理的成本分攤機制。

（二）發(fā)放租房券緩解新生代農(nóng)民工住房困難

基于絕大多數(shù)城市住房總量充裕的實際情況，建議借鑒美國等國家的成熟做法，為新生代農(nóng)民工群體發(fā)放租房券。

租房券的本質(zhì)是合約，一頭連著房東，一頭連著租客，可作為政府低成本、高效率地推進住房保障的有效工具。發(fā)放租房券不僅可以最大程度調(diào)動城市的存量房源，也把租賃的選擇權(quán)賦予新生代農(nóng)民工，有利于提升其獲得感和滿意度，還可以降低實物配租方式帶來的后續(xù)管理等成本。

租房券的發(fā)放對象主要是住房困難的新生代農(nóng)民工。申請租房券的新生代農(nóng)民工家庭收入應(yīng)低于所在城市三口之家平均可支配收入的50%。租住符合質(zhì)量和安全要求的任何住房均可使用租房券。與房東達成協(xié)議后，申請者可選擇區(qū)域內(nèi)符合特定的質(zhì)量、面積和安全標準的任何住房。租金補貼直接支付給房東，數(shù)額為家庭可負擔的合理租金上限與“支付標準”間的差額。

建議根據(jù)不同城市不同區(qū)域的平均租金水平和申請者收入水平進行分檔補貼，以彌補申請者合理住房開支（家庭收入的30% ）與支付標準（當?shù)?0平方米市場化租賃房的平均租金）間的差額。為確保租房券補貼?？顚Ｓ茫@一差額應(yīng)直接支付給房東，且租賃雙方需要簽訂正式的租賃合同并進行備案。

在住房仍然總體短缺的城市，可在增加住房供應(yīng)總量的基礎(chǔ)上為新生代農(nóng)民工適當發(fā)放租房券。在這類城市，租房券的發(fā)放如果未能輔之以增加租賃房源的配套措施，租房券的政策效果或?qū)⒂兴蛘?，甚至將擠出其他群體的合理住房需求。因此，可將租房券發(fā)放和盤活存量房源統(tǒng)籌考量。實際上，租房券的發(fā)放提升了新生代農(nóng)民工的租金支付能力，使得“工改租”“商改租”以及城中村租賃房品質(zhì)提升等盤活存量房源的市場行為有利可圖，從而帶動租賃住房供應(yīng)的有效增加。

（王瑞民系國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟研究所副研究員，宋立義系中國宏觀經(jīng)濟研究院經(jīng)濟研究所副研究員，本文僅代表作者個人學(xué)術(shù)觀點，與所供職單位無關(guān)。）