當(dāng)下，以數(shù)字經(jīng)濟(jì)為代表的數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)市場(chǎng)是長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出一環(huán)，作為中國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)。

在數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)市場(chǎng)中，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)是極為重要的組成部分。要做好數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)是不可忽視的一環(huán)。所謂跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)，我們采用《歐盟跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理：平衡自由流動(dòng)與規(guī)制保護(hù)》中的觀點(diǎn)，將其定義為“trans-border data flows”，在法律意義上，它是從本司法管轄區(qū)轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù)到其他司法管轄區(qū)，或是轉(zhuǎn)移到其他司法管轄區(qū)之后意圖再轉(zhuǎn)移的行為。

作為數(shù)據(jù)創(chuàng)造和消費(fèi)大國，中國在企業(yè)生產(chǎn)、政務(wù)服務(wù)、社會(huì)民生等領(lǐng)域都有著龐大的數(shù)據(jù)使用和流通需求。例如，隨著國際國內(nèi)雙循環(huán)發(fā)展的穩(wěn)步推進(jìn)，在企業(yè)跨國合作、協(xié)同生產(chǎn)等領(lǐng)域，數(shù)據(jù)正發(fā)揮著愈來愈重要的作用。如何平衡數(shù)據(jù)自由流動(dòng)和數(shù)據(jù)安全存儲(chǔ)是中國這一發(fā)展大國當(dāng)前需要面臨的一大難題。

一、“企業(yè)-政府”跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)現(xiàn)存的問題

經(jīng)過調(diào)研，當(dāng)前中國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域面臨著諸多困境，數(shù)據(jù)流動(dòng)的發(fā)展側(cè)和安全側(cè)均受到了不同類別的挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了一定程度的失衡。

1、企業(yè)面臨的數(shù)據(jù)出境困境。在調(diào)研中，部分企業(yè)曾表示，面對(duì)全球化市場(chǎng)的需求，企業(yè)對(duì)于數(shù)據(jù)出境和跨國協(xié)同生產(chǎn)的需要進(jìn)一步擴(kuò)大。但目前來看，中國的數(shù)據(jù)出境政策處于一個(gè)更為穩(wěn)健、謹(jǐn)慎的規(guī)則角度，對(duì)數(shù)據(jù)的出境審批流程有著較為嚴(yán)格的限制。這使得部分企業(yè)處于規(guī)則僵局中。部分企業(yè)表示，中國法律法規(guī)中緊縮和模糊的數(shù)據(jù)出境審批政策給企業(yè)的審批和合規(guī)流程帶來了諸多不確定因素，一定程度上壓縮了企業(yè)對(duì)外發(fā)展的空間。部分無良企業(yè)因此鋌而走險(xiǎn)進(jìn)行違規(guī)傳輸，對(duì)中國公民的個(gè)人隱私和國家信息安全造成了一定風(fēng)險(xiǎn)。某企業(yè)負(fù)責(zé)人表示，在此局面下，未來可能會(huì)有越來越多的企業(yè)鋌而走險(xiǎn)，進(jìn)行違規(guī)傳輸，這在一定意義上擠壓了遵守中國法律法規(guī)進(jìn)行合規(guī)出境的企業(yè)的發(fā)展空間。

2、政府端面臨的監(jiān)管難題。當(dāng)前，中國政府面臨著不可避免的數(shù)據(jù)監(jiān)管難題。從大方向上，中國對(duì)于數(shù)據(jù)出境一直秉承著謹(jǐn)慎穩(wěn)健的態(tài)度。但由于數(shù)據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，相應(yīng)的上層建筑和頂層設(shè)計(jì)卻存在一定程度的落后，目前政府端對(duì)于數(shù)據(jù)市場(chǎng)的監(jiān)管稍顯頹勢(shì)，有力不從心之感。在面對(duì)企業(yè)復(fù)雜的申報(bào)數(shù)據(jù)時(shí)，有關(guān)政府部門不僅缺少足夠的法規(guī)支持，相應(yīng)的處理經(jīng)驗(yàn)也稍顯不足。此外，不同政府部門之間存在權(quán)力拉扯，對(duì)于數(shù)據(jù)出境審查監(jiān)管流程造成了一定的經(jīng)濟(jì)影響。 

二、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)遇困的原因分析

1、在政策層面，中國對(duì)于數(shù)據(jù)出境的監(jiān)管條例仍不夠完善。整合各類法律條文、管理?xiàng)l例等可以發(fā)現(xiàn)，雖然中國在數(shù)據(jù)安全方面已經(jīng)完善了頂層法律、主要條例以及部分具體實(shí)施細(xì)則等，但閱讀部分細(xì)則可以發(fā)現(xiàn)，在監(jiān)管辦法中仍存在諸多具有不確定性的規(guī)則。

首先，針對(duì)“數(shù)據(jù)”這一概念，中國在2022年7月17日出臺(tái)的《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》中點(diǎn)明了幾類需要向國家網(wǎng)信部門申報(bào)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的數(shù)據(jù)類型，分別為：重要數(shù)據(jù)；關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營者和處理100萬人以上個(gè)人信息的數(shù)據(jù)處理者向境外提供個(gè)人信息；自上年1月1日起累計(jì)向境外提供10萬人個(gè)人信息或者1萬人敏感個(gè)人信息的數(shù)據(jù)處理者向境外提供個(gè)人信息；國家網(wǎng)信部門規(guī)定的其他需要申報(bào)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的情形。在上述四類需要進(jìn)行申報(bào)評(píng)估的數(shù)據(jù)類型中，網(wǎng)信辦暫未對(duì)“重要數(shù)據(jù)”“其他需要申報(bào)數(shù)據(jù)安全評(píng)估的情形”作出詳細(xì)規(guī)定。何謂重要數(shù)據(jù)？重要數(shù)據(jù)內(nèi)部有無分類？雖然其他條例對(duì)這些問題略有涉及，但在此《辦法》中暫無詳細(xì)闡釋。因而，企業(yè)在進(jìn)行內(nèi)部數(shù)據(jù)出境材料整合時(shí)面臨諸多困境，例如，是否申報(bào)、所申報(bào)數(shù)據(jù)是否合規(guī)，都是困擾企業(yè)的常見問題。

同時(shí)，在涉及數(shù)據(jù)出境的諸多法律法規(guī)中，頻繁出現(xiàn)“其他情況”“其他條件”等指意模糊的字句。例如，《個(gè)人信息保護(hù)法》中指出，個(gè)人信息出境需要符合以下條件之一：（1）進(jìn)行個(gè)人信息保護(hù)認(rèn)證；（2）與境外接收方訂立標(biāo)準(zhǔn)合同；（3）其他條件。再例如，2023年2月正式出臺(tái)的《個(gè)人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同規(guī)定》第八條指出，在標(biāo)準(zhǔn)合同有效期內(nèi)出現(xiàn)下列情形之一的，個(gè)人信息處理者應(yīng)當(dāng)重新開展個(gè)人信息保護(hù)影響評(píng)估，補(bǔ)充或者重新訂立標(biāo)準(zhǔn)合同，并履行相應(yīng)備案手續(xù)：（1）向境外提供個(gè)人信息的目的、范圍、種類、敏感程度、方式、保存地點(diǎn)或者境外接收方處理個(gè)人信息的用途、方式發(fā)生變化，或者延長(zhǎng)個(gè)人信息境外保存期限的；（2）境外接收方所在國家或者地區(qū)的個(gè)人信息保護(hù)政策和法規(guī)發(fā)生變化等可能影響個(gè)人信息權(quán)益的；（3）可能影響個(gè)人信息權(quán)益的其他情形。

可以看出，對(duì)于數(shù)據(jù)出境的具體評(píng)判要求，部分法律法規(guī)、實(shí)施辦法或細(xì)則等有較為模糊的規(guī)定，會(huì)引起企業(yè)方的不安與疑惑。

2、數(shù)據(jù)出境的法律法規(guī)存在不確定性。這不僅給監(jiān)管部門帶來了執(zhí)行困境，企業(yè)方也呼吁相關(guān)部門出臺(tái)更為清晰、監(jiān)管邊界明確的實(shí)施細(xì)則。由于數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)出境問題的復(fù)雜性，不同的政府部門經(jīng)常會(huì)合作辦公。在目前已公開的數(shù)據(jù)條例已明確規(guī)定的范圍內(nèi)，各部門各司其職，共同服務(wù)監(jiān)管我國各企業(yè)各單位的數(shù)據(jù)出境安全申報(bào)。但仍會(huì)出現(xiàn)在條例、辦法中尚未明確規(guī)定的情況，比如一些涉及一般個(gè)人信息或一般企業(yè)發(fā)展信息的數(shù)據(jù)是否也包括在重要數(shù)據(jù)的范圍內(nèi)。

在此情況下，政府被賦予了相當(dāng)大的裁量權(quán)，這使得企業(yè)端數(shù)據(jù)的出境審批流程具有相當(dāng)大的不確定性，不僅減緩了雙方提交、審批的速度，也產(chǎn)生了一些存在于企業(yè)和政府間的灰色空間。此外，由于法律制定端和政府執(zhí)行端處于兩個(gè)截然不同的政策點(diǎn)位中，政府部門在很多情況下對(duì)相應(yīng)的數(shù)據(jù)出境持模糊看法，一些處于敏感與非敏感的邊界數(shù)據(jù)的執(zhí)行規(guī)則難以確定。倘若監(jiān)管部門采取寬松態(tài)度，可能會(huì)存在出境數(shù)據(jù)產(chǎn)生相應(yīng)的法律或隱私責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在大多數(shù)情況下，相應(yīng)監(jiān)管部門會(huì)偏好穩(wěn)健而謹(jǐn)慎的審批策略，從最大程度上保障中國的數(shù)據(jù)安全。

最后，由于條例中存在許多概念規(guī)定不確定、各類數(shù)據(jù)審批范圍定義過寬等問題，在面臨具有歧義或爭(zhēng)議性的數(shù)據(jù)類型時(shí)，不同的部門經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一定程度的拉扯。例如，在監(jiān)管部門和其他相關(guān)部門之間會(huì)產(chǎn)生審批要求的掣肘，這不僅對(duì)數(shù)據(jù)出境的審批造成嚴(yán)重影響，也極大程度地影響了政府部門的分工協(xié)作。

3、存在部分企業(yè)不顧監(jiān)管規(guī)則，違規(guī)進(jìn)行數(shù)據(jù)出海傳輸，甚至泄露個(gè)人隱私信息等重要數(shù)據(jù)。近年來，某外資在華汽車企業(yè)被爆出泄露車主隱私信息、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)無加密傳輸?shù)刃侣劇o獨(dú)有偶，在部分制造業(yè)行業(yè)，有些企業(yè)為加快生產(chǎn)中轉(zhuǎn)，多次向境外違規(guī)傳輸重要制造信息。對(duì)此，企業(yè)應(yīng)懂得數(shù)據(jù)出境的安全監(jiān)管與發(fā)展是一體兩面之關(guān)系。倘若僅為滿足企業(yè)發(fā)展要求，繞過監(jiān)管程序進(jìn)行數(shù)據(jù)違法出境，不僅損害了中國公民的個(gè)人隱私安全、國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展安全等，也為企業(yè)的后續(xù)發(fā)展埋下了隱患。 

三、促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的安全與發(fā)展的平衡

在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)中，安全與發(fā)展實(shí)則是一體兩面之關(guān)系。只有在數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)上謀求發(fā)展，中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展方能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

1、相關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步完善政策及政府監(jiān)管。

首先，從政策制定層面，應(yīng)盡快理清“重要數(shù)據(jù)”“其他情形”等條款的具體內(nèi)容，對(duì)數(shù)據(jù)監(jiān)管的目錄進(jìn)行完善，從而明確界定關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施和重要數(shù)據(jù)的范圍，減少商業(yè)性個(gè)人信息數(shù)據(jù)流通的阻礙，減輕企業(yè)的運(yùn)營成本。

其次，針對(duì)數(shù)據(jù)出境相關(guān)議題，政府和企業(yè)之間可以構(gòu)建若干個(gè)長(zhǎng)期有效的溝通座談機(jī)制。通過溝通座談，企業(yè)端將能更直接地表達(dá)自身需求，深度參與后續(xù)的規(guī)則協(xié)作；政府端則將能更直觀地了解企業(yè)訴求，完善監(jiān)管服務(wù)條例和實(shí)施細(xì)則，打通審批-監(jiān)管的堵點(diǎn)。在座談會(huì)基礎(chǔ)上，政府和企業(yè)代表可以共同構(gòu)建專班協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)時(shí)跟進(jìn)數(shù)據(jù)出境合規(guī)服務(wù)建設(shè)。

最后，政府應(yīng)進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)出境白名單建設(shè)。部分企業(yè)表示，根據(jù)當(dāng)下國家發(fā)布的數(shù)據(jù)出境審批實(shí)施細(xì)則，一般數(shù)據(jù)和部分本不需要安全評(píng)估的個(gè)人信息出境也須通過網(wǎng)信部門申報(bào)安全評(píng)估，這既增加了企業(yè)的送審壓力，也加重了政府部門的業(yè)務(wù)負(fù)擔(dān)。因此，完善白名單建設(shè)是一個(gè)較為切實(shí)、高效的解決辦法。經(jīng)由白名單，一般個(gè)人信息、企業(yè)基礎(chǔ)生產(chǎn)數(shù)據(jù)以及公開經(jīng)營數(shù)據(jù)、文宣數(shù)據(jù)等可以通過綠色出境通道等途徑快速出境，優(yōu)化審批流程，提高審批效率。值得注意的是，白名單的建設(shè)應(yīng)經(jīng)過企業(yè)、發(fā)展部門、監(jiān)管部門等多方磋商，對(duì)于確實(shí)需要進(jìn)入白名單的一般數(shù)據(jù)，政府應(yīng)給予服務(wù)支持；對(duì)于仍需要申報(bào)審批的重要數(shù)據(jù)，政府應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)條例進(jìn)行監(jiān)管，防止“白名單”變?yōu)椤盎颐麊巍薄?/p>

2、政府各部門之間應(yīng)理清權(quán)責(zé)關(guān)系。監(jiān)管部門、發(fā)展部門和組織部門等部門之間應(yīng)做好協(xié)商規(guī)劃，在相關(guān)條例等規(guī)范下合作開展工作。部門職能不越界，部門權(quán)責(zé)不推卸，共同做好數(shù)據(jù)出境的服務(wù)以及審批監(jiān)管工作。在國家統(tǒng)一規(guī)制下，各省各部門也應(yīng)做好相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)新政策、新規(guī)定在全國統(tǒng)一落地實(shí)施。

3、各企業(yè)應(yīng)落實(shí)數(shù)據(jù)分類管理。鼓勵(lì)相應(yīng)行業(yè)、數(shù)據(jù)出口重點(diǎn)企業(yè)建立統(tǒng)一的行業(yè)數(shù)據(jù)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，發(fā)揮行會(huì)黨支部、各企業(yè)黨支部等先鋒引領(lǐng)作用，推進(jìn)行業(yè)數(shù)據(jù)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)落細(xì)、落實(shí)和優(yōu)化完善。

4、優(yōu)化政府企業(yè)間合作模式。政府與企業(yè)可攜手共建數(shù)據(jù)出境企業(yè)服務(wù)專班試點(diǎn)工作。《商務(wù)部關(guān)于印發(fā)全面深化服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)總體方案的通知》指出，要在中央網(wǎng)信辦指導(dǎo)下，在北京、上海、海南及雄安新區(qū)等試點(diǎn)地區(qū)推進(jìn)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)分類監(jiān)管模式，開展數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理試點(diǎn)。并在具備條件的試點(diǎn)地區(qū)開通國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)專用通道，推動(dòng)第三方數(shù)據(jù)輔助流通機(jī)制，更好更快發(fā)揮作用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在上海、海南、北京等地區(qū)均落地了第三方跨境數(shù)據(jù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，比如上海臨港的跨境數(shù)科公司。應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化此類國際數(shù)據(jù)綜合服務(wù)公司建設(shè)，協(xié)同促進(jìn)中國綜合國際數(shù)據(jù)港建設(shè)。

同時(shí)，省級(jí)部門也可積極配合網(wǎng)信部門探索建立地方性數(shù)據(jù)安全綜合評(píng)估辦法，聯(lián)系當(dāng)?shù)仄髽I(yè)開展綜合性數(shù)據(jù)安全評(píng)估審批工作，形成“網(wǎng)信部門——地方——數(shù)據(jù)出境試點(diǎn)服務(wù)企業(yè)”三者的服務(wù)監(jiān)管鏈條，更好服務(wù)各企業(yè)數(shù)據(jù)出境申報(bào)與審批。

圖1  服務(wù)監(jiān)管鏈條示意圖

5、積極接軌國際，擴(kuò)大戰(zhàn)略發(fā)展空間。目前中國已正式申請(qǐng)加入CPTPP和DEPA等開放內(nèi)容更多的自由貿(mào)易或數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)定。隨著中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)外開放的不斷擴(kuò)大，中國各數(shù)據(jù)出境法律法規(guī)也受到了國際相關(guān)規(guī)則的影響。在CPTPP中存在一般例外和國家安全例外條款，適當(dāng)借鑒和運(yùn)用此類條款等規(guī)則方向，有助于中國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)自由和國家安全利益達(dá)到最佳協(xié)調(diào)。然而，中國也應(yīng)注意，部分國際條款限制了締約國對(duì)于本國數(shù)據(jù)出境的監(jiān)管，變相約束了中國對(duì)數(shù)據(jù)出境的審查權(quán)，這勢(shì)必會(huì)對(duì)中國以后的數(shù)據(jù)安全造成一定影響，有關(guān)部門應(yīng)該謹(jǐn)慎考慮。

目前，中國的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)及數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估、監(jiān)管審查制度仍處于制定初期，規(guī)章制度等上層建筑不夠完善，政府相應(yīng)的監(jiān)管流程也不夠清晰明確。盡管中國已提出了多地開展的試點(diǎn)工作，但仍缺乏較為完整的實(shí)踐支撐。在下一階段，中國應(yīng)持續(xù)推進(jìn)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)安全評(píng)估及監(jiān)管立法，創(chuàng)新政府-企業(yè)合作實(shí)踐，從雙視角出發(fā)推進(jìn)數(shù)據(jù)出境評(píng)估與審查。同時(shí)，中國有關(guān)部門也應(yīng)關(guān)注國際上其他國家或地區(qū)的相關(guān)立法與實(shí)踐，以進(jìn)一步完善我國的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)安全監(jiān)管制度。在保障數(shù)據(jù)安全的前提下謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在發(fā)展的過程中促進(jìn)數(shù)據(jù)出境安全監(jiān)管創(chuàng)新，政府、企業(yè)與社會(huì)協(xié)力促進(jìn)我國數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)安全健康發(fā)展。 

（作者徐沁芃來自復(fù)旦大學(xué)，本文系《城市數(shù)字治理安全與發(fā)展的平衡：上海跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理》報(bào)告成果之一，報(bào)告主編：姚旭、江天驕，課題組成員包括：李之端、徐沁芃、吳思杰、高健）