推進宅基地制度改革，為我國經濟穩(wěn)定發(fā)展及實現(xiàn)共同富裕注入新動力

Advance the reform of the rural residential land system, injecting new impetus into the development of the national economy and the realization of common prosperity

摘 要

2023年是全面貫徹黨的二十大精神的開局之年，也是三年新冠疫情防控轉段后經濟恢復發(fā)展的一年。2023年12月召開的中央經濟工作會議指出，進一步推動經濟回升向好需要克服一些困難和挑戰(zhàn)，主要是有效需求不足、部分行業(yè)產能過剩、社會預期偏弱、風險隱患仍然較多，國內大循環(huán)存在堵點，外部環(huán)境的復雜性、嚴峻性、不確定性上升。

當前，我國經濟正處于轉型期，房地產業(yè)作為我國經濟支柱產業(yè)明顯走弱，是影響我國經濟運行的一個重大風險因素。2022年來，我國房地產新政策接連推出，但一輪又一輪強力“救市”政策效果并不明顯。2023年7月，中共中央政治局召開會議明確指出“要加大保障性住房建設和供給”“盤活改造各類閑置房產”“要有效防范化解地方債務風險。對此，或可考慮以推進宅基地制度改革為抓手，盤活閑置宅基地及農房資源，使傾向在城市定居生活的農民工及后代可通過宅基地流轉獲得一定在城市立足的資產性收益，同時也為城市人才下鄉(xiāng)興業(yè)、推進鄉(xiāng)村建設等提供政策保障。由此可縮小居民收入差距，進一步釋放經濟增長內需潛力，在惠農便民、助力鄉(xiāng)村振興同時為盤活城市房地產市場注入新活力，同時助力我國適時推出房地產稅，一定程度上填補地方政府土地出讓收入減少后的財政赤字，為我國改革開放新發(fā)展階段促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕注入新動力。

2023年是全面貫徹黨的二十大精神的開局之年，也是三年新冠疫情防控轉段后經濟恢復發(fā)展的一年。2023年12月召開的中央經濟工作會議指出，進一步推動經濟回升向好需要克服一些困難和挑戰(zhàn)，主要是有效需求不足、部分行業(yè)產能過剩、社會預期偏弱、風險隱患仍然較多，國內大循環(huán)存在堵點，外部環(huán)境的復雜性、嚴峻性、不確定性上升。

當前，我國經濟正處于轉型期，房地產業(yè)作為我國經濟支柱產業(yè)明顯走弱，是影響我國經濟運行的一個重大風險因素。2022年來，我國房地產新政策接連推出，但一輪又一輪強力“救市”政策效果并不明顯。2023年7月，中共中央政治局召開會議明確指出“要加大保障性住房建設和供給”“盤活改造各類閑置房產”“要有效防范化解地方債務風險。對此，或可考慮以推進宅基地制度改革為抓手，盤活閑置宅基地及農房資源，使傾向在城市定居生活的農民工及后代可通過宅基地流轉獲得一定在城市立足的資產性收益，同時也為城市人才下鄉(xiāng)興業(yè)、推進鄉(xiāng)村建設等提供政策保障。由此可縮小居民收入差距，進一步釋放經濟增長內需潛力，在惠農便民、助力鄉(xiāng)村振興同時為盤活城市房地產市場注入新活力，同時助力我國適時推出房地產稅，一定程度上填補地方政府土地出讓收入減少后的財政赤字，為我國改革開放新發(fā)展階段促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕注入新動力。

一、我國房地產市場正處于轉折點

改革開放以來，房地產行業(yè)為我國經濟的快速增長做出了巨大貢獻。1994年，國務院下發(fā)了《關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，正式開啟了我國城鎮(zhèn)住房制度改革之路。

1998年國務院進一步提出“促使住宅業(yè)成為新的經濟增長點”，并拉開了以取消福利分房為特征的中國住房制度改革。到2003年，我國首次在官方文件中明確房地產業(yè)是國民經濟支柱產業(yè)，此后房地產業(yè)迎來了近20年的高速發(fā)展，成為我國經濟發(fā)展的重要火車頭。

然而，在疫情沖擊、人口結構發(fā)生重大變化與嚴格調控政策的合力下，我國房地產市場正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。近兩年來，我國經濟下行壓力增大，房地產市場經歷了1998年房改以來最猛烈的調整，一批頭部民營房企爆雷，購房者關于房價“只漲不跌”的預期已經消失，房地產需求大幅回落，各地爛尾樓斷供事件持續(xù)發(fā)酵。據(jù)估算，截止到2022年底，我國斷供房數(shù)量或已達到350萬套。而且，由于房地產上下游涉及的行業(yè)眾多，房企接連倒下也導致地方政府債務風險上升，失業(yè)危機加重，我國經濟下行壓力持續(xù)增大。2023年12月5日，國際信用評級機構穆迪發(fā)布報告將中國主權信用評級展望由“穩(wěn)定”調整為“負面”。其原因主要有三方面：一是針對地方政府和國企的財政支持給財政、經濟和制度帶來的下行風險，二結構性和持續(xù)的中期經濟增長速度下降風險，三是房地產行業(yè)持續(xù)縮減的風險。

在我國房地產市場供求關系發(fā)生重大變化下，通過有序調整實現(xiàn)我國房地產市場軟著陸，避免房地產價格大幅下跌和過快下跌，降低其對經濟增長產生的負面沖擊，已成為我國經濟工作中的重中之重。對此，2022年底召開的中央經濟工作會議強調，“要確保房地產市場平穩(wěn)發(fā)展”“推動房地產業(yè)向新發(fā)展模式平穩(wěn)過渡”。2023年7月24日中央政治局召開會議明確，“要加大保障性住房建設和供給，積極推動城中村改造和‘平急兩用’公共基礎設施建設，盤活改造各類閑置房產”。2023年12月召開的中央經濟工作會議則將房地產放在了防范化解重點領域風險的首位，指出要統(tǒng)籌化解房地產、地方債務、中小金融機構等風險，嚴厲打擊非法金融活動，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線。

從需求方面來看，城鎮(zhèn)化持續(xù)推進仍是我國房地產市場發(fā)展的重要支撐。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化率從不足20%上升到2022年的65.22%，9.21億人口在城鎮(zhèn)工作生活，其中戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有47.7%，相較于發(fā)達國家80%的平均水平仍有較大提升空間。據(jù)估算，我國城鎮(zhèn)化率至少要達到75％才能基本穩(wěn)定下來，這必然會帶來一定的城鎮(zhèn)住房需求。而且，我國實際人均居住使用面積2020 年僅為30平方米，對比海外發(fā)達國家的 39-67平方米，仍有著非常大的提升空間。未來隨著我國居民生活水平提高，人均住房面積提升和舊房拆遷重建帶來的住房改善和更新需求也較為可觀。

住房問題是重要的民生問題和發(fā)展問題。中華民族自古以來就重視家庭、重視親情，房子作為家庭生活的載體也被賦予了濃重的情感歸屬，“安土重遷、安居樂業(yè)、有房才有家”的觀念可謂深入人心。

在房地產繁榮發(fā)展時期，貸款買房是許多家庭的選擇。進入經濟下行期，許多已購房者面臨房貸壓力大、收入不穩(wěn)定或失業(yè)危機，年輕的九零后、零零后則可能因就業(yè)壓力大、收入預期低、缺乏父母資金支持等而購房資金不足、購房意愿不高。但對父輩是農民或農民工的八零、九零、零零后來說，其或在城市中出生長大，或因讀書、就業(yè)、結婚等從農村遷往城市，與父輩相比即使在城市中遭遇失敗也有較大可能性不會再回到農村。對于這部分人群來說，要使其愿意并能夠在城市安居樂業(yè)，提升其收入預期和購房意愿是刺激房地產市場需求的一個重要方面。如果可通過其在農村閑置的宅基地及農宅等獲得一定資產性收益，則其能在城市買房定居的概率也會增加。

二、我國改革開放又到了出臺突破性政策的時候

改革開放以來，我國每隔十年左右便會出臺一個重大舉措將改革開放推到更高水平，為我國經濟發(fā)展釋放巨大紅利。1982年，家庭聯(lián)產承包責任制得到中央政策上的認可并迅速推廣，解放了農村生產力，開啟了中國從短缺經濟向富裕經濟的轉變。1994年城鎮(zhèn)住房制度改革，以城鎮(zhèn)住房商品化、貨幣化帶動了之后持續(xù)多年的房地產市場繁榮。2001年我國加入世界貿易組織（WTO），讓整個中國與世界市場緊密聯(lián)系起來，中國由此快速成長為世界第二大經濟體。2013年習近平主席提出“一帶一路”倡議標志著我國進入全方位開放新時期，我國進一步走向世界，深度參與全球治理，在國際社會“朋友圈”不斷擴大。

到2021年，我國全面建成小康社會，消除了絕對貧困和區(qū)域性整體貧困，8億人口脫貧，中等收入群體達到4億多人，實現(xiàn)共同富裕成為我國新發(fā)展階段又一個重要戰(zhàn)略目標。站在經濟效益和社會公平的中長期角度，在脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利后，我們不僅要繼續(xù)努力防止出現(xiàn)返貧，還要重點關注并提高低收入農民及農民工等群體收入，不斷提升低收入農民及農民工群體在中等收入人群中的比重，推動農民工向新市民轉化，逐步破除城鄉(xiāng)二元結構對我國經濟社會發(fā)展的束縛。

近幾十年來，伴隨著我國住房制度改革及房地產市場的繁榮發(fā)展，我國房地產價格普遍出現(xiàn)較大幅度上漲。這一定程度上加劇了資源配置的不均衡，擴大了城市家庭有房者與農村家庭城市無房者之間的財富差距。當前，我國城市家庭住房資產占總資產比例約為七成，房產已成為我國居民家庭的主要資產。但相較而言，許多城市家庭享受了福利分房和房價上漲的時代紅利，大多農村家庭則沒有從宅基地等土地或農宅獲得資產性收益。城鄉(xiāng)二元體制作為我國歷史發(fā)展產物對我國經濟社會發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻，卻也是我國城鄉(xiāng)居民收入差距較大的根本性因素。國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)顯示，2022年我國城鄉(xiāng)收入差距絕對值達到29150元，2012年這一差值只有15738元，多年來城鄉(xiāng)收入差距的絕對值并未縮小，我國城鄉(xiāng)收入分配差距問題依然突出。

共同富裕是社會主義的本質要求，是中國式現(xiàn)代化的重要特征。當前，我國作為“農業(yè)勞動者”的農民已少于2億人，作為“農村人口”的農民減少到5.10億人，而作為“戶籍人口”的農民仍有7.71億人。據(jù)統(tǒng)計，2022年我國農民工共約2.96億人，較2012年增長了12.6%。農民工占鄉(xiāng)村人口的比例明顯提升，2012年為40%，2022年達到60.2%。同時，我們還有1億多農村老年人，900多萬留守兒童。近3億農民工是改革開放的產物，為我國經濟社會快速發(fā)展作出了重要貢獻，但在從農村向城市轉移過程中由于就業(yè)不穩(wěn)定、收入不確定和社會保障匱乏的問題而較難定居城市。

2022年3月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》，指出堅持把推進農業(yè)轉移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化首要任務。2023年12月初，習近平主席在上?？疾鞎r強調說，城市不僅要有高度，更要有溫度，要不斷滿足人民群眾對住房的多樣化、多元化需求，確保外來人口進得來、留得下、住得安、能成業(yè)。同年12月29日，國務院總理李強主持召開國務院常務會議時指出，要牢牢把握以人為本重要原則，把農業(yè)轉移人口市民化擺在突出位置。日前，李強總理出席世界經濟論壇2024年年會時指出未來十幾年內我國中等收入群體數(shù)量將從目前的4億多人翻一番增加到8億人。顯然，低收入農民及農民工群體是我國中等收入群體從4億多增加到8億的主要構成。

促進共同富裕，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。習近平主席2021年曾在《求是》雜志發(fā)表的重要文章《扎實推動共同富?！分兄赋?，“要增加城鄉(xiāng)居民住房、農村土地、金融資產等各類財產性收入”，“要全面推進鄉(xiāng)村振興，加快農業(yè)產業(yè)化，盤活農村資產，增加農民財產性收入，使更多農村居民勤勞致富”。農村宅基地和農宅等是農民的基本生活資料和重要財產，如果20世紀90年代城市住房改革下職工單位分的房子可以買賣，可以產權化、私有化，那么農民工在農村的宅基地能不能實現(xiàn)買賣轉化，使他們擁有在城市立足的第一桶金？

全球化智庫（CCG）理事長王輝耀早在2016年便在《環(huán)球時報》刊文呼吁進一步放開農村宅基地流轉限制。他指出，根據(jù)我國現(xiàn)行的《土地管理法》，宅基地的獲取方式是無償使用、劃撥，類似于上世紀90年代之前的城鎮(zhèn)住房由單位和國家提供的形式。農村宅基地沒有市場價，應賦予宅基地商品屬性，讓農村人與城里人一樣獲得宅基地的使用權、處置權，獲得土地流轉升值的財產價值。農村人口進城購買二手房，也帶動城鎮(zhèn)居民住房改善，促進房產盡快去庫存化。土地是供給有限商品，無法持續(xù)為農村人口分配宅基地，這種解決方式也讓擁有宅基地的人口承擔了土地使用權成本，合理反映土地稀缺價值。

2023年12月23日，在中國財富管理50人論壇2023年會(第十屆)上，全球財富管理論壇理事長、財政部原部長樓繼偉也表示，當人口不再區(qū)分城鎮(zhèn)戶籍和鄉(xiāng)村戶籍，就可以相互轉換，城鎮(zhèn)農村轉移人口能夠獲得同等的公共服務和進入市場的權利，就會安心在城鎮(zhèn)買房，以此推算，消費需求可以提升將近30%。同時，農村大量的宅基地和自建房可以自由轉讓，土地和房產將得到有效利用，進城農民獲得初始安家的資產，可復墾的農地會增加，這也有利于糧食安全。

受新冠疫情及經濟下行等諸多因素影響，過去三年我國農民工就業(yè)與消費同步走弱?？梢栽O想，在多措并舉賦能農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)同時，如果讓近三億農民工中有意愿在城鎮(zhèn)落戶、買房、就業(yè)、定居的都能獲得相應的城鎮(zhèn)化待遇，都能通過其在農村住房及宅基地流轉等獲得相對可觀收益，那將釋放巨大的消費需求，為我國經濟發(fā)展注入巨大活力。

三、我國宅基地制度滯后于我國城鄉(xiāng)發(fā)展實際

宅基地制度是我國農村制度中一項具有特色的制度，即集體所有、成員使用，一戶一宅、限定標準，規(guī)劃管控、無償取得，長期占有、內部流轉。宅基地作為農民居住需求的基本保障，起初禁止外人購買也是為了防止農村的土地資源被擠占，讓真正有宅基地需求的農村人居無定所。長期以來，宅基地對保障農民基本居住權、維護農村穩(wěn)定，避免我國城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)大規(guī)模貧民窟發(fā)揮了基礎和關鍵作用。

但隨著農村社會人口結構的深刻變化，實踐中面臨許多新情況新問題。例如農村一戶多宅、超標占地等現(xiàn)象比較突出，我國城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)“城市與農村建設用地雙雙增加”問題。農業(yè)農村部抽樣調查數(shù)據(jù)顯示，2019年全國農村宅基地閑置率為18.1%。從2000到2016年，我國農村常住人口由8.08億人減少至5.89億人，減少了27.1%，但同期農村宅基地面積反而由2.47億畝擴大為2.98億畝，增加20.6%。有研究者指出，以非交易性為顯著特征的宅基地使用權現(xiàn)行流轉模式制約了宅基地經濟價值的實現(xiàn)，流轉限制過多、退出機制缺失阻隔了農民的致富道路，使農民的財產性收益難以實現(xiàn)，阻滯了農村剩余勞動力的轉移，已成為破除城鄉(xiāng)二元社會結構、推進城鎮(zhèn)化進程的重要障礙。

當前，我國絕大多數(shù)農村家庭不再被束縛在土地上，農業(yè)收入也已不是農民家庭收入的主要來源。隨著城鎮(zhèn)化進程加快，越來越多的“新市民”基于換取立足城市起步資本等因素的考慮有意將其所擁有的宅基地使用權流轉出去，宅基地使用權轉出需求越來越強烈，所涉及的擬流轉宅基地規(guī)模越來越大。據(jù)自然資源部的不完全統(tǒng)計結果，全國至少有7000萬套農房和3000萬畝宅基地閑置。盡管政策上嚴禁城鎮(zhèn)居民到農村購買住宅，但實際上城鎮(zhèn)居民到農村購地建房禁而不止，由此導致的法律糾紛近年來也不勝枚舉。

我國長期實行城鄉(xiāng)二元土地制度，農村土地只有征用后才可入市轉讓交易。由此造成的結果是，改革開放后在經濟發(fā)展需要大量工業(yè)用地的情況下，實際入市的住宅用地規(guī)模相對較小，在一些大城市供給少可能導致房價上漲，同時農村土地價值難以實現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計，我國農村現(xiàn)有集體建設用地19萬平方公里，相當于城鎮(zhèn)建設用地的2倍以上，其中70%以上為宅基地，而農村目前常住人口不足40%，數(shù)千萬畝宅基地處于閑置或低效利用狀態(tài)?，F(xiàn)行規(guī)定只允許農村集體經營性建設用地，其他農村集體建設用地仍無法與城市建設用地同等入市，農用地更是如此。所謂存量經營性建設用地（即原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地）只占14%，且大部分已經被占用。

當前，我國城鄉(xiāng)居民人均財產性凈收入之比高達10.29倍，遠高于城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比2.45這一水平。但按照現(xiàn)行制度，農村宅基地交易限于村集體組織成員之間，宅基地交易缺乏有效市場和制度支撐，既無法上市也不能用于金融抵押。類似的資源閑置導致農民無法從中獲得財產性收入，需要通過土地制度改革，為農民在土地等資產上獲取財產性收入提供支撐。

綜上來看，盤活農村閑置宅基地和農房刻不容緩。解決好農村宅基地流轉問題，促進宅基地使用權流轉有助于解決閑置浪費問題，消除隱形流轉問題，維護農民合法權益，同時可消弭城鄉(xiāng)間的要素流動限制，形成有利于鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的健全要素市場，促進城鄉(xiāng)間土地等要素雙向流動，提高資源配置效率，從而推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推動構建統(tǒng)一大市場，加快新型城鎮(zhèn)化進程。我國宜適時決斷賦予農村宅基地完整的用益物權、擔保物權，擴大宅基地使用權流轉范圍，允許集體土地所有權人設置建設用地使用權、取消對集體土地入市不必要的限制。

四、深化宅基地制度改革已具備一定理論政策及實踐基礎

土地是社會經濟發(fā)展中最基本的生產要素之一，土地改革是關系國計民生的重要導向?，F(xiàn)行宅基地集體所有權和宅基地使用權分離的農村宅基地制度顯然已不適應我國城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展需求。2015年，中央啟動了包括宅基地制度改革試點在內的農村土地制度三項改革試點，探索完善農民宅基地權益、完善宅基地管理制度的路徑辦法。在總結試點實踐基礎上，2018年中央一號文件創(chuàng)新提出“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’”的改革思路。所謂宅基地“三權分置”，即落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。

2019年，中共中央、國務院印發(fā)《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，提出“穩(wěn)慎改革農村宅基地制度”“ 建立集體經營性建設用地入市制度”。2020年，中央有關部委在全國104個縣市區(qū)和3個地級市啟動了新一輪農村宅基地制度改革試點，核心是探索宅基地“三權分置”的實現(xiàn)形式。2022年，黨的二十大報告強調，要全面推進鄉(xiāng)村振興，深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益。2023年，中央一號文件再次強調賦予農民更加充分的財產權益，連續(xù)第三年強調“穩(wěn)慎推進農村宅基地制度改革試點”，指出“加快房地一體宅基地確權登記頒證”“探索宅基地‘三權分置’有效實現(xiàn)形式”，并指出“保障進城落戶農民合法土地權益，鼓勵依法自愿有償轉讓”等。

這些政策基調及改革舉措說明，農村集體建設用地入市及農民宅基地使用權的流轉、抵押、自愿有償退出、有償使用等問題都在探索解決之中。從許多地方的試點實踐來看，農村宅基地改革是融通城鄉(xiāng)要素的突破口，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵步驟。

此前，2013年11月，十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。自然資源部有關研究報告認為，統(tǒng)一建設用地市場將成為鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合的重要抓手。2022年中共中央、國務院發(fā)布《關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》，要求健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。這些文件為深化土地制度改革、構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產權市場做出了重要頂層設計。

2023年4月25日，自然資源部宣布我國全面實現(xiàn)不動產統(tǒng)一登記。這意味著經過十年努力，從分散到統(tǒng)一，從城市房屋到農村宅基地，從不動產到自然資源，覆蓋所有國土空間，涵蓋所有不動產物權的不動產統(tǒng)一登記制度全面建立。這不僅有助于保護人民群眾的重大財產權，保障交易安全，降低政府治理成本，也為我國實現(xiàn)宅基地入市買賣流轉及適時出臺房產稅奠定了基礎。

此外，從立法角度看，我國現(xiàn)行法律也為今后的制度調整留有余地。1987實施、2019年第三次修訂的《中華人民共和國土地管理法》，是我國現(xiàn)行調整土地管理方面的專項法律。該法第八條規(guī)定：“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有?！钡诹l規(guī)定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積，不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。”“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”該規(guī)定確立了宅基地“一戶一宅”的原則，但對農村房屋買賣時宅基地使用權是否同時流轉未作明確規(guī)定。

在另一部法律中，全國人大十屆五次會議審議《物權法(草案)》時，將“禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地”修改為“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用《土地管理法》等法律和國家有關規(guī)定”，《物權法》的這一規(guī)定為今后修改有關法律或者調整有關政策留有余地。

《中華人民共和國土地管理法》是一部關系億萬農民切身利益的重要法律，但是，隨著實踐的不斷發(fā)展，與社會主義市場經濟體制不相適應的問題日益顯現(xiàn)，再次修訂的條件已經成熟。

五、推進宅基地制度改革可為我國社會發(fā)展注入新動力

加快構建新發(fā)展格局，是黨的二十大提出的一項戰(zhàn)略任務。構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，要求我們全面推進城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調發(fā)展，提高國內大循環(huán)的覆蓋面。2023年12月8日，中央政治局召開會議分析研究2024年經濟工作，要求切實增強經濟活力、防范化解風險、改善社會預期，鞏固和增強經濟回升向好態(tài)勢，持續(xù)推動經濟實現(xiàn)質的有效提升和量的合理增長，增進民生福祉，保持社會穩(wěn)定，以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設、民族復興偉業(yè)。

內需是我國經濟發(fā)展的基本動力，也是滿足人民日益增長的美好生活需要的必然要求。在世界經濟下行、我國經濟面臨轉型背景下，投資對經濟發(fā)展的拉動作用相對減弱，需要探尋發(fā)掘經濟發(fā)展新動力，進一步激發(fā)經濟發(fā)展內需潛力，為改革開放新發(fā)展階段釋放新的制度紅利。推進宅基地制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場有理論基礎、試點積累，其必要性、緊迫性已有相當社會共識。土地制度是一個國家基礎性、根本性、全局性的制度，與時俱進地進行改革將具有標志性意義，可極大提振市場主體和國內外信心，釋放經濟發(fā)展內需潛力。

通過改革盤活農村閑置土地，一方面可為城市居民下鄉(xiāng)養(yǎng)老、休閑旅游、發(fā)展鄉(xiāng)村經濟提供政策保障，為農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)做大做強發(fā)展現(xiàn)代化大農業(yè)等提供政策便利，從而為提振鄉(xiāng)村振興注入資金流、人才流、信息流、技術流、物資流，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展并以城鄉(xiāng)融合帶動鄉(xiāng)村振興，激發(fā)新的增長空間與發(fā)展?jié)摿?；另一方面，可賦權傾向在城市生活的農二代、農三代或老一輩農民，使他們可以通過農村閑置宅基地及農宅等獲得資產性收益，提升融入城市的信心和底氣，并為城鎮(zhèn)房地產市場注入新動力，助力房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展。由此，在不觸及18億畝耕地紅線下，可通過推進城鄉(xiāng)協(xié)調融合發(fā)展極大程度上釋放我國內需潛力，為我國經濟未來幾十年發(fā)展注入新動力。

我國改革已經進入攻堅期和深水區(qū)，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革。保持房價基本穩(wěn)定、避免房地產市場崩盤并催生新一輪房地產市場繁榮，有助于我國早日推出房地產稅，緩解地方政府土地財政收入大幅下降之下的財政壓力，并為地方政府提供新的可觀而穩(wěn)定的稅收來源，為我國經濟增長提供長期支撐。在“存量房”時代，房地產稅可能替代土地財政成為地方政府的主要稅收來源。我國全面實現(xiàn)不動產統(tǒng)一登記為全面充分掌握房地產信息和科學決策提供了基礎，也為存量房地產稅的征收提供了條件。而且，讓房子多、價格貴的人多交稅也可發(fā)揮收入分配調節(jié)作用，助力縮小貧富差距，實現(xiàn)共同富裕。

就社會層面而言，開放宅基地流轉也有助于根本上解決農村留守兒童問題。據(jù)統(tǒng)計，2022年我國還有902萬留守兒童。盡管社會各界為解決留守兒童問題作出了巨大的努力，但都難以從根本上解決留守兒童不能與父母一起生活的問題。放開宅基地流轉，推動農村人口落戶城鎮(zhèn)，讓更多留守兒童隨父母一起遷入城鎮(zhèn)，享受與城鎮(zhèn)兒童同等的義務教育、基本醫(yī)療等公共服務，有利于擴大公共服務供給，拉動城鎮(zhèn)生活消費和國內需求，有助于從根本上解決留守兒童問題。

當前，我國已是全球第二大經濟體，建起了全球最大的教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生體系。著眼未來，無論是出于我國經濟轉型升級的需要，還是從實現(xiàn)社會公平正義、促進共同富裕的角度來說，都需要下大力氣解決長期以來的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分問題，推進改變不公平的城鄉(xiāng)二元結構。要讓為改革開放和城市發(fā)展作出重要貢獻的農民工群體能夠從其宅基地及農宅等獲得資產性收益，能夠真正融入其所建設和服務的城市，真正實現(xiàn)“居者有其屋”，真正享受平等的市民化待遇。要讓更多人能消費、敢消費、愿消費，讓農業(yè)成為有奔頭的產業(yè)，讓農民成為有吸引力的職業(yè)，讓農村成為安居樂業(yè)的美麗家園，讓城里人去鄉(xiāng)村投資，建設新農村！

全球化智庫(CCG)課題組

2024年1月26日