設(shè)計 郁斐

2023年11月，聯(lián)合國人居署發(fā)布了題為《釋放城市潛力：可持續(xù)城市發(fā)展的投資之道》（Unlocking the Potential of Cities: Financing Sustainable Urban Development）的報告，旨在洞察城市化的機(jī)遇、特點和挑戰(zhàn)，探討可持續(xù)城市發(fā)展的多元途徑，為使城市變得更具可持續(xù)性和可投資性提出建議。

本文為報告第三章《可持續(xù)城市發(fā)展的的融資挑戰(zhàn)》前半部分的翻譯，從新自由主義思潮對城市發(fā)展的影響開始，詳細(xì)解析了住房、基礎(chǔ)設(shè)施、清潔飲用水和衛(wèi)生設(shè)施等方面的投資缺口以及新冠疫情造成的財政缺口。

當(dāng)前，許多發(fā)展中國家城市的財政支出數(shù)額日趨龐大且持續(xù)增長，正面臨入不敷出的難題。然而，由于城市政府在政策制定過程中往往缺乏清晰的決策機(jī)制，令城市規(guī)劃受阻，同時，相關(guān)政府職能部門在此過程中又可能存在職責(zé)重疊和授權(quán)模糊的情況，各部門的組織架構(gòu)大多遵循分區(qū)管理的模式，導(dǎo)致無法充分解決跨界的城市問題。

與此同時，新自由主義思潮在近幾十年間深刻影響了全球眾多城市的發(fā)展路徑和融資方式，也左右了眾多發(fā)展中國家的政策制定和實施。

新自由主義主張放松市場管制、減少政府干預(yù)，但容易導(dǎo)致部分發(fā)展中國家陷入市場異常波動、管理制度薄弱，政府運(yùn)轉(zhuǎn)失靈等困境，使這些國家既難以從自由市場模式中獲益，又缺乏強(qiáng)有力的政府支持，進(jìn)而對市場和政府機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)作形成挑戰(zhàn)。（Beck U (2000), What is Globalization? Polity Press, Cambridge）。

到2030年，全球住房缺口5.56億套

為實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)11（可持續(xù)城市和社區(qū)，簡稱SDG11），全球每年需投資約3—4萬億美元用于提供充足的新建住房。此外，還需投入大量資金用于維護(hù)和改善現(xiàn)有住房。而在當(dāng)今快速城市化的態(tài)勢下，城市住房的投資缺口正在擴(kuò)大，社會和人口結(jié)構(gòu)變化也進(jìn)一步加大了住房需求。

近年來，受人類壽命延長、年輕人晚婚比例提高、單親家庭數(shù)量增加等趨勢影響，越來越多的小型家庭開始出現(xiàn)，住房需求也隨之增長。然而，由于城市的地價和建房成本升高，勞動力短缺、大宗商品價格上漲以及供應(yīng)鏈出現(xiàn)瓶頸，新建保障性住房成為一大難題。

聯(lián)合國人居署估計，目前全球約有8.3億人生活在貧民窟，考慮到城市人口在2030年前后會再增加20億，到2030年將有約30億人（約占全球人口的40%）需要新住房。皮尤研究中心（Pew Research Center）2020年對130個國家的研究也顯示，全球平均家庭規(guī)模為4.9人，其中撒哈拉以南非洲為6.9人，中東和北非洲為6.2人，亞太地區(qū)為5人，拉丁美洲和加勒比地區(qū)為4.6人，北美為3.3人，歐洲為3.1人。這意味著全球住房缺口為5.65億套。要補(bǔ)足這一缺口，在2011年至2030年期間，全球每年要建造2825萬套住房，相當(dāng)于每天建造 7.74萬套、每小時建造0.32萬套。

北半球的生活成本危機(jī)和南半球不斷擴(kuò)大的非正規(guī)居住區(qū)揭示了許多城市政府難以在房地產(chǎn)領(lǐng)域吸引投資，市民住房問題無法得到妥善解決，尤其是對那些財政匱乏、貧困問題嚴(yán)峻的發(fā)展中國家城市來說，更是如此。

未來20年，全球基礎(chǔ)設(shè)施投資需求超過30萬億美元

基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口巨大的問題在發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家同時存在。聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)部（UNDESA）估計，2016年發(fā)展中國家的全球基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口約為1.1-1.5萬億美元。亞太地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投資缺口約為每年1800億美元，拉丁美洲約為每年240億美元，而非洲則需要將超過37%的GDP投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以填補(bǔ)每年超930億美元的投資缺口。而經(jīng)合組織(OECD，The Organisation for Economic Co-operation and Development）預(yù)計，未來20年內(nèi)全球基礎(chǔ)設(shè)施投資需求約在30-40萬億美元。

發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施投資面臨的挑戰(zhàn)尤為嚴(yán)峻，許多居民甚至無法享用最基本的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。世界銀行估算數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前全球有11億人缺少清潔飲用水，16億人缺少供電設(shè)施，24億人缺少衛(wèi)生設(shè)施，超過10億人缺少道路設(shè)施。

全球清潔飲用水和衛(wèi)生設(shè)施投資每年的缺口為7000億美元

世界銀行報告估計，全球清潔水系統(tǒng)和衛(wèi)生設(shè)施的資金缺口約為每年7000億美元。全球大流行?。ㄈ?COVID 19、埃博拉、SARS、H1N1、霍亂）對經(jīng)濟(jì)和社會的破壞性影響，加劇了缺少清潔飲用水和衛(wèi)生設(shè)施的人群的脆弱性。為改變這一現(xiàn)狀，城市需要增加對清潔飲用水系統(tǒng)和衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)的投資，健全公共衛(wèi)生體系。

幾乎所有可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)區(qū)域都缺乏達(dá)到衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)所需的充足資金。來自20個國家和地區(qū)的量化數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前清潔飲用水和衛(wèi)生設(shè)施的實際投資需求與可獲得的資金之間存在約61%的差距。盡管投資清潔飲用水和衛(wèi)生設(shè)施的潛力巨大，但相關(guān)管理部門仍面臨著投資不足和業(yè)績不佳的雙重挑戰(zhàn)。如果管理部門未獲得所需投資而績效下降，會導(dǎo)致投資者信心降低并減少投資，最終令政府陷入投資削減甚至撤資的惡性循環(huán)。

事實上，投資清潔飲用水和衛(wèi)生設(shè)施能創(chuàng)造巨大的效益，每一美元投資能帶來四倍的回報。尤其是對低收入發(fā)展中國家來說，改善飲用水和衛(wèi)生設(shè)施服務(wù)后，GDP增長率將會比其他國家高大約3.6個百分點（見圖1）。

圖1：不同供水和衛(wèi)生條件下的年度經(jīng)濟(jì)增長差異。來源：《人人享有衛(wèi)生設(shè)施和飲用水》 A global partnership to achieve universal access to clean water and adequate sanitation | Sanitation and Water for All (SWA), 第 2 卷，第 262 頁。

新冠疫情嚴(yán)重影響地方政府財政收入

新冠疫情增加地方政府的財政支出并減少收入。以英國地方政府為例，新冠疫情使其在2020年的實際支出超過預(yù)算近44億英鎊，而來自零售增值稅、公共服務(wù)收費(fèi)和商業(yè)稅的收入則減少了28億英鎊。除上述合計72億英鎊的財政損失外，即使政府成功追回漏繳稅款,市政稅和商業(yè)稅的征收缺口還有可能造成約19億英鎊的額外損失。

全球許多城市正面臨著與英國類似的挑戰(zhàn)。新冠疫情嚴(yán)重影響了地方政府的財政收入，很可能進(jìn)一步加重實現(xiàn)2030年可持續(xù)發(fā)展議程的前期資金缺口，并長期影響國內(nèi)外城市發(fā)展所需資源的調(diào)配。新冠疫情使得包括政府在內(nèi)的很多機(jī)構(gòu)都經(jīng)受了服務(wù)中斷和財務(wù)崩潰的影響。經(jīng)濟(jì)停滯又導(dǎo)致了失業(yè)率上升、經(jīng)濟(jì)增長緩慢、地方政府財政壓力加大和基礎(chǔ)服務(wù)難以為繼等困難。

來自世界銀行數(shù)據(jù)顯示，新冠疫情還嚴(yán)重影響了廣大發(fā)展中國家城市的收入。表1展示了新冠疫情對地方政府總收入的同比影響。

表1:新冠疫情對目前地方政府收入的影響（同比增長率）來源：世界銀行

表2則顯示了2019年-2021年新冠疫情前后，南非部分城市運(yùn)營收入在四個季度的同比變化情況。大多數(shù)城市的稅收計劃完成情況不佳。受疫情沖擊最大的為南非恩坦杰尼市，績效降為負(fù)40%，主要原因在于物業(yè)費(fèi)拖欠。

表2:被新冠疫情影響的城市運(yùn)營收入：案例城市季度運(yùn)營收入（同比增長率）。來源： content (sun.ac.za)

從中短期來看，絕大多數(shù)地方政府認(rèn)為與新冠疫情相關(guān)的社會經(jīng)濟(jì)危機(jī)對其財政產(chǎn)生了高度負(fù)面影響。從短期來看，51%的地方政府認(rèn)為疫情對地方金融產(chǎn)生了高度負(fù)面的影響，約三分之一的地方政府認(rèn)為負(fù)面影響是中度的，只有2%的地方政府預(yù)計不會產(chǎn)生負(fù)面影響。從中期來看，預(yù)計將受到高度和中度負(fù)面影響的地方政府分別占46%和39%?？傮w而言，約85%的地方政府認(rèn)為中短期內(nèi)會受到中度或高度負(fù)面影響。

近50%的居民受訪者預(yù)計在中短期內(nèi)會遭受高度負(fù)面的影響，而市政當(dāng)局受訪者則更傾向于影響會發(fā)生在短期內(nèi)（54%），而非中期內(nèi)（49%）。

圖 2：新冠疫情對國內(nèi)地方政府金融的影響。來源：OECD報告 The Impact of the COVID-19 CRISIS on regional and local governments

由于政府收入的大幅下降和為應(yīng)對新冠疫情而造成的支出大幅上升，許多亞洲發(fā)展中國家在2020年出現(xiàn)了預(yù)算赤字，財政收入急劇萎縮。這也意味著許多國家在為疫情后的社會經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇籌集資金時，不能僅僅依賴公共資金。

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