設(shè)計 郁斐

2023年11月，聯(lián)合國人居署發(fā)布了題為《釋放城市潛力：可持續(xù)城市發(fā)展的投資之道》（Unlocking the Potential of Cities: Financing Sustainable Urban Development）的報告，旨在深入洞察城市化的機遇、特點和挑戰(zhàn)，探討可持續(xù)城市發(fā)展的多元途徑，為提升城市的可持續(xù)性和吸引投資提供重要建議。

本文是報告第三章《可持續(xù)城市發(fā)展的融資挑戰(zhàn)》（The Challenges for Financing Sustainable Urban Development）后半部分的翻譯，從市場失靈、制度失靈、財政資源不足、技術(shù)能力薄弱等層面，詳細解釋了城市可持續(xù)發(fā)展的投資障礙。

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目在促進城市經(jīng)濟增長和可持續(xù)性方面發(fā)揮著重要作用。然而，由于這些項目通常具有長期性和初始資本需求高等特征，私人投資者常常望而卻步；基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的低流動性和長回報周期等特點，又大幅增加了投資風險，進而導致其他資產(chǎn)類別的資本難以流入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

與此同時，特定的可持續(xù)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目可能需要更長的發(fā)展周期和更大的初始投資，這又進一步限制了資金流向。市場及制度缺陷也阻礙著國家和城市籌集充足資金，進而影響城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資，導致收益風險可控的融資項目相對匱乏。

市場失靈：城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展需要政府干預

城市基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)項目具備長期盈利潛力，可帶來巨大的經(jīng)濟和社會效益。然而，一系列市場失靈現(xiàn)象的出現(xiàn)導致了資本供應不足，因此需要政府干預和公共投資。市場失靈的主要原因包括：

外部性：城市基礎(chǔ)設(shè)施，特別是可持續(xù)的城市基礎(chǔ)設(shè)施，會給城市經(jīng)濟帶來顯著的正外部性，包括促進經(jīng)濟增長和改善社會公平。然而，私營部門投資者往往無法充分認識并利用正外部性產(chǎn)生的收益，從而導致其投資的風險回報率降低。例如，改善公共交通基礎(chǔ)設(shè)施不僅能提升城市的競爭力和吸引力，還能減少交通擁堵、改善空氣質(zhì)量并降低碳排放。

國際貨幣基金組織（IMF）的研究表明，增加基礎(chǔ)設(shè)施投資能夠刺激經(jīng)濟增長。這種公共基礎(chǔ)設(shè)施投資通過貿(mào)易聯(lián)系，不僅能在國內(nèi)推動增長，還能產(chǎn)生“溢出效應”，推動全球生產(chǎn)力提升。

據(jù)估計，若將基礎(chǔ)設(shè)施投資支出增加至城市GDP的0.5%，則可使GDP總量增長1%。對于財政空間較小的國家來說，即使投資約為上述數(shù)額的三分之一，到2025年，全球生產(chǎn)力也可能增加近2%，其中約三分之一的增長來自跨境溢出效應（見圖1）。

圖1：2020年到2025年基礎(chǔ)設(shè)施投資促進經(jīng)濟增長現(xiàn)狀及趨勢預測。來源： 國際貨幣基金組織（IMF）???

提升一個國家基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量和質(zhì)量的標準差距，可以有效減少不平等現(xiàn)象。然而在另一方面，城市建設(shè)成本核算幾乎很少考慮與不可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的負外部性，而這可能導致不可持續(xù)的城市基礎(chǔ)設(shè)施供應過剩。舉例來說，私家車使用所導致的空氣污染等負外部性往往沒有計入車輛售價中，進而引起了私家車的供應過?；蚴褂眠^度。

規(guī)模經(jīng)濟：實現(xiàn)成本效益往往需要較大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施，因此，通常只需要一處或幾處設(shè)施來滿足某一特定城市的市場需求，尤其是在人口密集的地理區(qū)域。規(guī)模經(jīng)濟使得競爭性市場無法提供更多的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，導致了另一種類型的“市場失靈”。換言之，基礎(chǔ)設(shè)施的特性使其市場無法實現(xiàn)充分競爭（Walter I(2017), The Infrastructure Finance Challenges）。因此，市場價格機制也不能很好地運行來實現(xiàn)資源有效配置。（Cunningham S(2015), Understanding the Market Failure）。

自然壟斷：一些城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模龐大且復雜，多方參與其建設(shè)維護往往容易導致效率低下或效益不高。在有限競爭環(huán)境下，壟斷權(quán)濫用和既得利益固化成為常態(tài)。在缺少有效監(jiān)管框架制約的情況下，這些問題還可能導致長期投資不足。

通常，公用事業(yè)需要極高的啟動成本和基礎(chǔ)設(shè)施投資。諸如能源、供水和污水處理這類公用事業(yè)的自然壟斷通常由政府負責運營和維護。舉例來說，哥倫比亞麥德林市的供水、污水、管道燃氣、電力和廢品處理基本上由市政府所有的EPM公司壟斷（詳見專欄1）。

來源： EMP公司

信息不完善：在城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展過程中，政府往往比投資者掌握更多信息。從而導致信息不對稱的現(xiàn)象。這種情況下，如果城市政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營的技術(shù)和財務(wù)了解不足，將可能導致資源分配不當（Cunningham S(2015)Understanding the Market Failure）。由于缺乏財務(wù)和風險績效數(shù)據(jù)，長期城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資評估往往容易出現(xiàn)問題，很難吸引潛在投資。而對于可持續(xù)城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟、社會及環(huán)境的成本收益評估，則更為棘手。長期城市規(guī)劃的缺失及未來監(jiān)管政策的不確定性使問題進一步復雜化，尤其對受制于能源或氣候等多種政策的可持續(xù)城市基礎(chǔ)設(shè)施而言。此外，發(fā)展中國家對現(xiàn)有技術(shù)及其潛在發(fā)展前景的了解往往有限，因此很難將潛在技術(shù)效率納入財務(wù)分析及成本計算過程。

公共設(shè)施：城市基礎(chǔ)設(shè)施通常被用于向城市居民提供基本服務(wù)，如交通、供水和供電等。然而，城市基礎(chǔ)設(shè)施的使用者可能因財務(wù)困難而無法或不愿支付這些公用事業(yè)費用，因此很難通過向居民收費來實現(xiàn)全額回本。這一問題在發(fā)展中國家尤為突出。例如，在一些撒哈拉沙漠以南非洲的國家，多達70%的自來水供應甚至未被計費，城市政府根本無法從中獲得任何收益。

城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展中的制度失靈源于監(jiān)管、透明度和信息不足

市場失靈往往源于支持市場運作的監(jiān)管和制度安排失靈。制度失靈可由以下因素導致：

缺失監(jiān)管的一致性和確定性，使城市投資存在顯著的不確定性。這可能與以下幾點相關(guān)：城市基礎(chǔ)設(shè)施項目缺乏一致的標準，缺少可行的融資模式以償還前期資金成本，市政運營缺乏透明度以及缺乏清晰的投資規(guī)定、政策和法律框架。

城市政府能力薄弱，無法為城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資采購提供統(tǒng)一標準。每個項目通常都有個性化的招標過程、交易方式以及一系列繁瑣的規(guī)定。這種分散的招投標流程可能會阻礙投資，因為投資者需要花費更多時間和資源來評估項目。此外，地方政府往往也未形成一致的可持續(xù)性標準，如建筑的能效標準或其他關(guān)鍵城市基礎(chǔ)設(shè)施的氣候適應性標準等。

城市政府在支出或項目管理上缺乏透明度也會顯著增加投資風險，進而可能阻礙直接投資以及建立信用度。投資者與城市政府合作時會面臨不確定性。由于他們難以監(jiān)控現(xiàn)金流和項目進展，因此會對初期投資的征用和全額回收感到不安。

城市政府提供的有用且可靠的信息有限，而且有時操作方式也具有臨時性，這使得評估城市信用度變得困難，從而阻礙了城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的信貸市場準入。這種情況在規(guī)模較小的城市中尤為突出。

投資和稅收的監(jiān)管以及政策的不穩(wěn)定性（或缺位）也可能阻礙投資。特別在新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家，與排放稅、能效激勵措施和化石燃料補貼有關(guān)的稅收政策的不穩(wěn)定現(xiàn)象十分突出。這些政策通常是短期的，長期來看更不可預測，可能嚴重影響項目的經(jīng)濟效益。

圖2：部分經(jīng)合組織（OECD）國家/地區(qū)城市的資本總體構(gòu)成（藍色為交通投資、粉色為住房投資、綠色為環(huán)保投資，縱軸單位為十億美元）。來源： 經(jīng)合組織（OECD）

發(fā)展中國家城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨財政挑戰(zhàn)與資源困境

如前文所述,在廣大發(fā)展中國家，城市對國民經(jīng)濟增長發(fā)揮著巨大作用。發(fā)展中國家經(jīng)濟的未來很大程度上取決于其城市化進程，因為城市創(chuàng)造財富的速度遠快于鄉(xiāng)村與農(nóng)村地區(qū)。然而，由于資源嚴重不足，城市無法充分發(fā)揮其作為國家經(jīng)濟發(fā)展和繁榮源泉的潛力。即便是一些發(fā)達國家的城市也面臨類似問題。尤其是中小城市，它們?nèi)狈β男协h(huán)境保護、住房和交通等關(guān)鍵市政職能所需的財政資源（詳見圖3）。

城市還面臨著擴張過快、大量農(nóng)民涌入、基礎(chǔ)設(shè)施惡化、環(huán)境退化、社會排斥、暴力、投資不足、缺乏財政自由和政策選擇等諸多挑戰(zhàn)。然而，市政府往往缺乏足夠的財政手段來有效應對這些巨大挑戰(zhàn)。舉例來說，在加拿大政府總收入中，聯(lián)邦政府占39%，省政府占50%，而市政府僅占11%。在許多國家，市政府的收入甚至不到政府總收入的四分之一。在像阿富汗、亞美尼亞、澳大利亞、智利、塞浦路斯、薩爾瓦多、希臘、洪都拉斯、伊朗、約旦、萊索托、馬耳他、毛里求斯、蒙古、摩洛哥和巴拉圭等諸多國家，城市政府的收入不到政府總收入的 10%（詳見圖3）。

圖3：2008年各國市政府收入占國家政府總收入的比例。來源：作者根據(jù)國家統(tǒng)計局、國際貨幣基金組織、世界銀行、聯(lián)合國人居署數(shù)據(jù)自繪。

同時，國際社會也容易忽視城市的需求。以1970—2000年間的數(shù)據(jù)為例，發(fā)展中國家城市收到的國際社會援助總額約為600億美元，相當于人均20美元，每年人均不到1美元，這使得城市發(fā)展難以取得實質(zhì)性進展（UN-HABITAT(2011)，The Economic Role of Cities）。

從全球范圍來看，低收入國家城市的自有財源創(chuàng)收能力最為薄弱。中低收入國家地方政府在提高自有財源收入方面也面臨諸多挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計，低收入國家地方政府的年人均自有財源收入為 12 美元，中低收入國家為 45 美元，中等收入國家為 267 美元，而高收入國家則為 2944 美元（圖4）。在一些城市，這些收入甚至不足以支付稅務(wù)員的工資。

發(fā)展中國家，特別是那些低收入國家的城市，在技術(shù)和財務(wù)管理方面也面臨著嚴重的不足。許多低收入國家的小城市甚至中型城市，依然缺乏足夠的專業(yè)知識來設(shè)計和執(zhí)行投資項目。

圖4: 不同收入類型國家（從左往右依次為低收入、中低收入、中等收入、高收入）年人均自有來源收入。來源：作者根據(jù)經(jīng)合組織(OCED)和世界城市及地方政府聯(lián)盟（UCLG）數(shù)據(jù)繪制

發(fā)展中國家的城市政府，尤其低收入和中低收入國家的中小城市政府，在城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的規(guī)劃和融資方面尚缺乏專業(yè)能力和知識，通常難以很好地制定長期城市發(fā)展計劃，缺乏明確可行的途徑和融資承諾，也無法充分有效地管理基礎(chǔ)設(shè)施項目。

特別是在撒哈拉沙漠以南非洲、南亞以及小島嶼國家的中小城市，技術(shù)、財政能力以及專業(yè)知識的匱乏普遍存在。這些限制阻礙了私人投資者和公共部門為城市基礎(chǔ)設(shè)施項目籌集資金。然而，即使城市政府成功吸引到私營部門投資，如果缺乏投資促進技能以及制定和談判有效合同的能力，投資的交易過程也還是不能適當構(gòu)建，從而無法在確保投資者風險可控的同時為城市創(chuàng)造價值。

此外，政府在可持續(xù)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中往往缺乏規(guī)劃和設(shè)計,也缺乏對環(huán)境與經(jīng)濟可持續(xù)性如何平衡的專業(yè)知識和經(jīng)驗。鑒于此，在條件允許的情況下，城市需要優(yōu)先考慮對有益于環(huán)境和社會的項目實行一定程度的標準化。然而，地方與國家關(guān)于可持續(xù)城市基礎(chǔ)設(shè)施的立法缺乏協(xié)同，且地方政府自主權(quán)有限，因此又進一步增加了籌集充足資金支撐可持續(xù)城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的挑戰(zhàn)。

不僅如此，私人投資者在市政一級融資或貸款的專業(yè)知識或經(jīng)驗也常常存在不足。他們往往對地方政策和商業(yè)環(huán)境不夠熟悉，尤其是不了解與可持續(xù)城市基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的情況。這增加了私人投資者的潛在風險，因此他們需要進行額外的盡職調(diào)查，導致項目成本也隨著投資回報預期的上升而增加。地方政府內(nèi)部的繁瑣流程又進一步拖延了私人投資者投資的實施進程，并產(chǎn)生了額外開支。這些原因都可能讓小型項目產(chǎn)生較大的交易成本。此外，缺乏負責任的投資準則，或不強制要求披露基礎(chǔ)設(shè)施項目的氣候環(huán)境影響，也可能會讓私人投資者在考慮參與城市層面的可持續(xù)城市基礎(chǔ)設(shè)施加入項目時猶豫不決。

城市缺乏有效且具備財政可行性的可持續(xù)發(fā)展路徑

許多城市缺乏有效且具有財政可行性的可持續(xù)發(fā)展路徑。盡管一些國家的地方政府采取了旨在增強其財務(wù)表現(xiàn)的績效考核，但這些項目往往非常強調(diào)地方政府官員的個人能力建設(shè)，對于建立有效且具備財政可行性的可持續(xù)城市發(fā)展進程的投資相對較少。因此，許多發(fā)展中國家缺乏國家和地方機構(gòu)的支持，難以實施可持續(xù)城市發(fā)展（World Bank & LLI (2015), Municipal Finance）。

（實習生趙琳對本文亦有貢獻）

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