全球的城市治理者和公共政策專家都在積極探索建立一個更有韌性的城市。城市韌性就是城市在經(jīng)歷災(zāi)害后能快速復(fù)合，適應(yīng)和恢復(fù)，并變成更強(qiáng)大的系統(tǒng)的能力。

截至11月19日，美國加州野火造成的死亡人數(shù)已經(jīng)上升到77人，此外還有993人失蹤。這場大火不僅燒毀了成千上萬人的家園，還導(dǎo)致數(shù)以億計(jì)的財產(chǎn)損失，同時還給城市災(zāi)害治理者敲響了警鐘。在城市發(fā)展成熟之后，我們需要什么樣的“成功城市”，什么才是聰明的災(zāi)害管理？這場火給了城市治理者很多可以反思的地方。

致命的世紀(jì)森林大火

2018年是加州歷史上野火發(fā)生最頻繁、破壞性最強(qiáng)的一年。2018年共發(fā)生7579起火災(zāi)，其中燃燒面積超過1000英畝（400公頃）或造成重大結(jié)構(gòu)損壞或生命損失的火災(zāi)共發(fā)生57起。2018年11月8日開始的野火的破壞性突破有史以來的最高紀(jì)錄，77平民死亡和3名消防人員受傷，此外，還導(dǎo)致11713個住宅和3388個其他建筑物被毀。截至11月11日，火災(zāi)造成超過29.75億美元的損失，其中包括13.66億美元的滅火成本。這場大火預(yù)計(jì)在2018年11月30日能被完全遏制。而根據(jù)天氣預(yù)報，在感恩節(jié)期間火災(zāi)地區(qū)將下雨，給滅火人員帶來福音，但降雨也可能會使搜救工作更加復(fù)雜，并且還會增加洪水和泥石流的風(fēng)險。

為什么今年的火災(zāi)會成為加州歷史上最致命和最具破壞性的野火？造成火災(zāi)發(fā)生的疊加因素諸多，但主要的技術(shù)原因是天然燃料量的增加和與全球變暖有關(guān)的極端氣象條件的疊加影響。2018年8月，加州大學(xué)伯克利分校災(zāi)害風(fēng)險管理中心發(fā)布了《評估極端天氣相關(guān)的脆弱性并確定加州相互依賴的運(yùn)輸燃料部門的彈性選項(xiàng)》，報告中預(yù)測由于氣候變化將會導(dǎo)致加州野火數(shù)量不斷增加。

當(dāng)天災(zāi)遇到人禍

天然燃料量增加。2018年加州野火的直接貢獻(xiàn)者是死樹燃料的增加。截止2017年12月，加州有創(chuàng)紀(jì)錄的1.29億棵死樹。在極端干旱時期，公用設(shè)備能否得到妥善維護(hù)成為一個值得關(guān)注的問題。

大氣條件 。斯坦福地球系統(tǒng)科學(xué)教授Noah Diffenbaugh表示，加利福尼亞州野火的大氣條件預(yù)計(jì)在未來還會惡化，“我們在過去幾年看到的加州的野火季節(jié)與溫度升高，干旱增加和野火風(fēng)險增加的歷史趨勢非常一致?！睂＜乙恢抡J(rèn)為，全球變暖是這些極端天氣出現(xiàn)的罪魁禍?zhǔn)?。全球變暖?dǎo)致更高的溫度和更少的降雨，制造了一個更干燥的景觀，使火災(zāi)獲得更多燃料，燃燒時間更長，火力也更強(qiáng)勁。而這一點(diǎn)在美國總統(tǒng)特朗普視察加州火災(zāi)現(xiàn)場時，被淡化回避了。特朗普11月17日前往加州視察火災(zāi)，這是他贏得中期大選后首次視察加州。在遭遇當(dāng)?shù)丶又莨賳T和民眾批評時，特朗普站在人口約20666人的天堂鎮(zhèn)遺址處，淡化氣候變化在加劇火災(zāi)中的作用，他表示，林地管理和維護(hù)將成為未來的重點(diǎn)，并宣布5億美元用于農(nóng)業(yè)法案。“我想要一個很好的氣候，我們將擁有這一點(diǎn)，我們將擁有非常安全的森林?！碧乩势照f。

不斷在荒地擴(kuò)張的住宅建筑。荒地，城市界面是指未被利用的土地和人的發(fā)展之間的過渡區(qū)。這些與荒地相鄰并被其包圍的土地和社區(qū)面臨著野火的危險。自20世紀(jì)90年代以來，加州超過43％的新住宅建筑在這些地方拔地而起，在某些地區(qū)，新增住宅數(shù)量甚至達(dá)到80％。過去，當(dāng)這些地區(qū)被燒毀時，沒有住宅遺失，不會導(dǎo)致人員傷亡和財產(chǎn)損失。但現(xiàn)在這些地區(qū)充滿住宅，傷亡在所難免，這也是為什么此次火災(zāi)房屋損毀量創(chuàng)下最高紀(jì)錄的原因。

公用電力線故障頻發(fā)。這是引發(fā)這次破紀(jì)錄火災(zāi)的直接原因。太平洋天然氣與電力公司(PG&E)一家規(guī)模較大的公用事業(yè)公司，加州北三分之二天然氣和電力來源于該公司，覆蓋中南部貝克斯菲爾德到加州和奧勒岡州邊界區(qū)域。PG&E一再指出，野火原因仍在調(diào)查中，但加州官員認(rèn)為其設(shè)備引發(fā)了這次火災(zāi)。火災(zāi)發(fā)生后的第二天，該公用事業(yè)公司向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報告一條線路附近的線路問題，該線路最初被確定為野火第一個點(diǎn)火點(diǎn)。11月16日，PG&E在向公用事業(yè)委員會提交的一份文件中提到，他們發(fā)現(xiàn)另一條輸電線路在火災(zāi)發(fā)生前15分鐘也存在問題，這一點(diǎn)現(xiàn)在被認(rèn)為是火災(zāi)的第二個起點(diǎn)。湯姆·托斯達(dá)爾是南加州的一名律師，他代理了此次幾名野火受害者已經(jīng)對PG&E起訴。湯姆·托斯達(dá)爾說：“這可能是我見過的最模糊的電氣安全事故報告。”如果電力公司的設(shè)備最終被認(rèn)為是引發(fā)大火的原因，那么PG&E很可能要承受150億美元或更多的損失。2017年，加利福尼亞北部爆發(fā)火災(zāi)，據(jù)稱PG&E損失的金額達(dá)到150億美元。現(xiàn)在，PG&E公司已經(jīng)開始面臨股價下跌的情況，其股票的上周五的收盤價為24.40美元，是11月8日火災(zāi)發(fā)生時開盤價（47.80美元）的一半左右。

公用事業(yè)公司的母公司PG＆E公司股價下跌

“我們的災(zāi)難管理是一場災(zāi)難”

全球的城市治理者和公共政策專家都在積極探索建立一個更有韌性的城市。城市韌性就是城市在經(jīng)歷災(zāi)害后能快速復(fù)合，適應(yīng)和恢復(fù)成更強(qiáng)大的系統(tǒng)的能力。美國安全管理專家、哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院教授朱莉亞認(rèn)為在適應(yīng)未來災(zāi)難方面，政府正遭遇一個根本性的缺陷，“我們的災(zāi)難管理是一場災(zāi)難，是時候撤銷或從根本上修改用了30年的《斯塔福法案》?！?/p>

1988年通過的《斯塔福法案》正式確定了一個相當(dāng)龐大的贈款和投資系統(tǒng)，用于幫助遭受重大災(zāi)難的城市和州。該法案規(guī)定了災(zāi)難發(fā)生后聯(lián)邦、州和地方政府之間的費(fèi)用分?jǐn)偘才?。FEMA（聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署）負(fù)責(zé)管理并初步評估災(zāi)害損失和資源需求，制定對個人和公共部門損失的不同標(biāo)準(zhǔn)。按要求，聯(lián)邦政府提供至少75％的災(zāi)害損失成本，以便社區(qū)和個人能夠回到他們原先的住處。而這恰是問題所在，因?yàn)槁?lián)邦救災(zāi)基金的概念雖然絕對必要，卻存在可怕而陳舊的設(shè)計(jì)缺陷。

由于《法案》要求災(zāi)害資金用于將受損的建筑物，道路或房屋恢復(fù)到災(zāi)前狀態(tài)。政府傾向于補(bǔ)償災(zāi)害受損者恢復(fù)到原有的狀態(tài)，而非改變他們傳統(tǒng)的行為。災(zāi)害資源分配機(jī)制只是為了減輕危害，恢復(fù)原狀，而非激勵災(zāi)后進(jìn)行韌性規(guī)劃，因此地方政府沒有動力去改進(jìn)。30年間，雖然《法案》有些許修改，但是災(zāi)后援助動機(jī)仍然相同，人們只是想要回他們的錢，回到他們原來的地方。這就是為什么加州火災(zāi)年年發(fā)生，災(zāi)民年年疏散，房屋年年重建原地的原因。30年前制定的災(zāi)后修復(fù)系統(tǒng)破壞了更智慧的韌性管理，只是簡單地將公民置于重返和遭遇火災(zāi)的的循環(huán)之中。

（作者單位：中國浦東干部學(xué)院城市治理與危機(jī)管理研究中心）