設(shè)計 郁斐

近日，氣溫回暖，店外經(jīng)營，又現(xiàn)城市街頭。同時，店外經(jīng)營（即商業(yè)外擺）被責(zé)令改正、罰款并暫扣商品和經(jīng)營工具的現(xiàn)象仍時有發(fā)生，甚至被各地城管部門作為執(zhí)法案例公布。廣東廣州市一小餐館超出門窗外墻經(jīng)營被罰2000元，云南宣威市一飯館開業(yè)擺花籃被城管罰款300元。

如何看待商業(yè)外擺？商業(yè)外擺，是街市活力的體現(xiàn)，為何會出現(xiàn)占用公共空間的違規(guī)行為？治理城市的商業(yè)外擺現(xiàn)象，該如何平衡營商環(huán)境和公眾利益？這既是與企業(yè)相關(guān)的營商環(huán)境和經(jīng)濟治理的話題，也是涉及市民消費和社區(qū)生活的城市公共空間權(quán)力問題。

店外經(jīng)營兩面性

首先，店外經(jīng)營可以帶來街道活力，增益社區(qū)居民。著名城市規(guī)劃設(shè)計師、理論家揚·蓋爾在其著作《交往與空間》中提到：“通過空間環(huán)境設(shè)計和相關(guān)要素布局，迎合人的行為特征、滿足活動需求，在增加必要性活動的基礎(chǔ)上誘發(fā)可選擇性活動與社會性活動?！钡晖鈹[位經(jīng)營即屬于這類布局策略。

店外經(jīng)營能為小商戶經(jīng)營釋放更多的營業(yè)空間；有助于維護街道界面的連續(xù)性和城市經(jīng)濟活力；還可以減少街區(qū)空置，降低流動轉(zhuǎn)手率，促進社區(qū)安全。

一些歐洲城市重視外擺對小商戶經(jīng)濟的作用，以發(fā)放補助的方式支持店外經(jīng)營。LAVELLE PARTNERS報道，2021年3月愛爾蘭政府宣布撥款1700萬歐元用于向商戶發(fā)放補助金，企業(yè)最高可申請4000歐元來補貼公共區(qū)域外擺，增加戶外就餐。某些城市旅游局會列出城市前10或前50的外擺餐廳建議，推動游客到訪外擺餐廳。

但同時，店外經(jīng)營又涉及公私界限，是市場主體商業(yè)行為向公共空間的延伸和占用，并可能造成道路擁堵、擾民、空氣污染和消防風(fēng)險，影響鄰近社區(qū)居民對公共空間的使用。因此，在世界多國的城市中，店外經(jīng)營往往都需要接受程度不一的規(guī)制和管理。

如中國現(xiàn)行《城市道路管理條例》第二十七條規(guī)定，在城市道路范圍內(nèi)禁止的行為包括：“擅自占用或者挖掘城市道路”“其他損害、侵占城市道路的行為”等。在中國多數(shù)城市的市容環(huán)境管理條例中，均規(guī)定“不得（或不得擅自）超出門窗和外墻設(shè)攤經(jīng)營”，其中判斷公私界限的是“門窗外墻”線，而非建筑紅線。同時，隨著數(shù)字化技術(shù)發(fā)展，對店外經(jīng)營等市容環(huán)境的執(zhí)法也有精細化、嚴(yán)格化的傾向，特別是在大城市。

中國城市的外擺位場景也顯著少于國外城市。以外擺餐廳為例，上海有258家合法的外擺餐廳（見Smartshanghai），而在面積是上海九分之一的新加坡有1000多家（見TripAdvisor）。面積是上海六十分之一的巴黎，有約2.5萬家餐飲業(yè)商戶，其中超過0.8萬家占用公共空間、人行道（2015年 ）。

如何兼顧街道活力和公共利益

街市商業(yè)外擺場景的風(fēng)貌，取決于治理方式。為兼顧街道活力和公共利益，各地政府大都采取許可管理的方式。城市政府頒發(fā)許可——以許可發(fā)放數(shù)量、費用及許可地段和時段來引導(dǎo)外擺；以罰款金額、沒收超線擺放物品作為處罰來守住底線。不過，全球不同城市在許可發(fā)放、申請、處罰，以及政府-社區(qū)-商戶互動方式上多有不同。

中國城市店外經(jīng)營管控嚴(yán)格，但近年為活躍商業(yè)、刺激消費和發(fā)展城市經(jīng)濟，一些城市也出臺了鼓勵特定地段和時段店外經(jīng)營的政策。

例如，2023年3月起，杭州城管允許位于智慧商圈、商業(yè)特色街、夜間經(jīng)濟聚集示范區(qū)等特定地段的商戶，經(jīng)報備后“適當(dāng)”占用公共空間，并在場地、業(yè)態(tài)、時間方面放寬了對相關(guān)區(qū)域外擺經(jīng)營的限制。

2024年2月，上海浦東新區(qū)周家渡街道針對昌里東路也有限時開放外擺的安排。街道根據(jù)具體路段情況，在不影響通行前提下，劃定半米到一米不等的外擺區(qū)域，貼出標(biāo)線，允許商戶規(guī)整擺放，平衡商戶和行人利益。

在中國大城市，這類針對特定地段和商鋪做出特殊店外經(jīng)營許可的辦法，往往是自上而下的，針對的商戶也很有限。這一許可常常沒有額外收費，但這類地段大部分租金就較高。

一些全球城市的治理方法有：不分地段、外擺收費，以及商鋪所在社區(qū)有投票否決權(quán)。

紐約公共空間外擺位設(shè)置圖，展示了道路外擺位、人行道外擺位兩種超出建筑紅線外擺規(guī)范，還列出了針對靠近地鐵、停車設(shè)施等特殊情況的外擺指引。來源： https://www.diningoutnyc.info/

2024年3月起，紐約開始實施一項不限地段、支持公共空間外擺位的政府計劃。紐約政府網(wǎng)站顯示，這項名為Dining Out NYC（紐約戶外就餐）的計劃允許商戶申請在店前公共空間外擺位經(jīng)營的許可。為控制申請數(shù)量，商戶需每年支付“可撤銷同意費”，其金額根據(jù)餐廳外擺的地段、面積大小不等（越靠近中心地段費用越高）。商戶還需4年一次支付“許可證費”，1050美元-2100美元不等。另外，紐約商戶能否外擺，還需要取得所在社區(qū)的同意。社區(qū)委員會有投票否決權(quán)，一旦否決，商戶則需要參加聽證會，與社區(qū)居民進一步協(xié)商。

以紐約的Dining Out NYC計劃為例的店外經(jīng)營治理方法，通過市場方式來平衡店外經(jīng)營的需求和供給，相對靈活，但其收費機制，或?qū)Φ统杀窘?jīng)營的小商戶不夠友好。

此外，一些城市對超出建筑紅線的外擺座位有更高的寬容度。丹麥哥本哈根市政府網(wǎng)站顯示，商戶使用門店前的公共空間需要申請，且申請門檻低，只需繳納較少金額，并且保證不影響通行及鄰近居民、店鋪同意即可。

澎湃研究所研究員認(rèn)為，對商業(yè)外擺的治理目標(biāo)應(yīng)是城市商業(yè)活力、生活便利和公共空間使用的平衡，而非對城市景觀統(tǒng)一、有序的簡單追求。在中國，對店外經(jīng)營益處的認(rèn)可不應(yīng)僅停留在學(xué)術(shù)層面，還需要更多貫徹在中國城市的實際管理上。地方政府在嚴(yán)格執(zhí)法、給予相應(yīng)懲罰外，還應(yīng)考慮到商戶和消費者需求，比如允許非指定地段商戶也能自發(fā)申請外擺，制定清晰的圖示指引規(guī)范外擺形式，以及發(fā)放適量外擺補貼等。

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