如何看待2000年和2015年《立法法》第九條關(guān)于“未制定法律的可以授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)”的法律含義，2015年《立法法》第十條第二款“授權(quán)期限不得超過五年”的規(guī)定與黨中央《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》“2020年之前落實稅收法定”決策部署之間的關(guān)系？毫無疑問，既然中央已經(jīng)決策部署在2020年之前落實稅收法定，那就是一項必須完成的政治任務(wù)；那么，它是否構(gòu)成一項法律義務(wù)？

2015年《立法法》修改時，第十條被分解為三款，其中第二、第三款賦予相關(guān)主體在2020年之前完成提升立法層級、落實稅收法定任務(wù)的法律義務(wù)性質(zhì)以及其法律義務(wù)的剛性，尚未引起足夠重視。

鑒于1985年《全國人民代表大會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟體制改革及改革開放方面可以制定暫行的條例或和規(guī)定的決定》存在立法授權(quán)籠統(tǒng)、無授權(quán)截止期限、無授權(quán)監(jiān)督、無授權(quán)收回等問題，為此，2000年制定《立法法》以及2015年修訂時，立法有以下回應(yīng)：

一是，2000年《立法法》第九條規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外?！痹撘?guī)定彌補了先前授權(quán)立法的法律依據(jù)的缺欠，以第九條的規(guī)定行事后追認之實，使得先前的授權(quán)立法獲得實定法依據(jù)，這一追認符合公共利益的需要，不違反法律適用和解釋的原則，2015年《立法法》修訂時第九條保持不變。

二是，2015年《立法法》第十條第一款規(guī)定“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項、范圍、期限以及被授權(quán)機關(guān)實施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等”，這就限定了授權(quán)立法的范圍和期限，同時，2015年《立法法》第十條第二款規(guī)定：“授權(quán)期限不得超過五年，但是授權(quán)決定另有規(guī)定的除外。”第十條第三款規(guī)定：“被授權(quán)機關(guān)應(yīng)當(dāng)在授權(quán)期限屆滿的六個月以前，向授權(quán)機關(guān)報告授權(quán)決定實施的情況，并提出是否需要制定有關(guān)法律的意見；需要繼續(xù)授權(quán)的，可以提出相關(guān)意見，由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會決定。”這個規(guī)定非常明確，自正式合法授權(quán)立法之日起，被授權(quán)主體應(yīng)該向立法機關(guān)報告“授權(quán)立法的實施狀況”，且授權(quán)期限不得超過五年，期限屆滿則收回授權(quán)，因此，自2015年授權(quán)之日起至2020年，須收回授權(quán)。這也是2020年落實稅收法定之《立法法》依據(jù)。法理上，根據(jù)2015《立法法》的第九條、第十條規(guī)定，在2020年之前，必須實現(xiàn)立法層級提升，落實稅收法定。

三是，在建設(shè)法治國家的當(dāng)下，稅收立法本屬于立法機關(guān)的權(quán)力，先前的授權(quán)立法就只是經(jīng)濟體制改革初期的權(quán)宜之計，不能成為法治國家的常態(tài)。因此，盡管1982年憲法第八十九條第十九款規(guī)定，國務(wù)院可以行使“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會授予的其他職權(quán)”；盡管國務(wù)院根據(jù)全國人大1985年的授權(quán)，就有關(guān)“對外開放和經(jīng)濟體制改革事宜”有權(quán)制定行政法規(guī)，但是，2015年《立法法》第十條規(guī)定“授權(quán)期限不得超過五年”，第十一條又規(guī)定：“授權(quán)立法事項，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會及時制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項的授權(quán)終止?！边@就是說，條件成熟時，全國人大應(yīng)收回立法權(quán)。原有授權(quán)立法事項終止。

因此，從文本解釋出發(fā)，結(jié)合《立法法》第九、十、十一條的規(guī)定，可以看出，2015年全國人大通過《立法法》這幾個條款的表述，一方面第九條事后追認先前的授權(quán)立法行為，同時第十條規(guī)定授權(quán)期限不得超過五年，也即在到2020年期限截止；第十一條規(guī)定，在期限截止之時，“條件成熟時”應(yīng)該由全國人大及其常委會立法。既然到2020年授權(quán)期限截止，那么到2020年全國人大應(yīng)該收回授權(quán)，或者即便沒有明文收回授權(quán)，由于其1985年授權(quán)期限截止，其授權(quán)自然失效。

根據(jù)2015年《立法法》第十一條規(guī)定，無論認為條件是否成熟，因為第九條的授權(quán)期限截止，授權(quán)自然失效。國務(wù)院作為被授權(quán)機關(guān)，須根據(jù)第十條第二款的規(guī)定，向全國人大報告授權(quán)立法的執(zhí)行情況，是否繼續(xù)授權(quán)，由全國人大決定。授權(quán)失效和提升立法層級是兩個問題，既有聯(lián)系，又有區(qū)別。如果授權(quán)自然失效，而提升立法層級尚未完成，稅制體系或就將面臨合法性疑問。這一點，尚未引起充分注意。

根據(jù)2015《立法法》的相關(guān)規(guī)定，由于授權(quán)期限截止，被授權(quán)主體須向全國人大報告授權(quán)立法執(zhí)行情況，且相機提升立法層級或提出稅法改革的法律草案、議案。由于被授權(quán)機關(guān)是法定的提出法律議案的主體，又是授權(quán)立法執(zhí)行情況的報告主體，授權(quán)期限截止前，完成提升立法層級的任務(wù)，責(zé)無旁貸。筆者注意到，有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)在答記者問時，認為提升立法層級僅僅是立法機關(guān)的責(zé)任，這一認識既不全面，也不正確。

因此，個人認為，在2020年前完成稅收立法的任務(wù)既是一項政治任務(wù)，也是一項法律義務(wù)。如果說政治任務(wù)具有執(zhí)行的嚴肅性，必須執(zhí)行無誤，那么法律義務(wù)則具有執(zhí)行的剛性，無回旋余地。

（作者滕祥志為中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員）