企業(yè)或品牌出海全球化方興未艾。2023年，中國對外非金融類直接投資1301億美元，同比增長達(dá)11.4%，是自2016年加強(qiáng)監(jiān)管后的顯著高點(diǎn)（次高為2021年的3.2%）。2024年1-2月，該指標(biāo)維持增長態(tài)勢，按人民幣計同比增長10%。

企業(yè)出海稱為“走出去”，與“引進(jìn)來”相對應(yīng)，共同構(gòu)成了中國政府對外開放政策的一部分?！白叱鋈ァ睉?zhàn)略正式提出已24年?；谡聿⒎治鲞^往對外直接投資、出口貿(mào)易等相關(guān)政策，澎湃研究所研究員發(fā)現(xiàn)，在紛繁復(fù)雜的出海浪潮中，中國官方在對外投資節(jié)奏、行業(yè)、國別、目標(biāo)上都有明確的導(dǎo)向。

政策趨勢：從出境投資便利化，到強(qiáng)化境外投資監(jiān)管

20世紀(jì)80年代至90年代初相關(guān)政策法規(guī)逐漸確立，原外經(jīng)貿(mào)部和外匯管理局頒布較規(guī)范、嚴(yán)格的對外投資審批管理制度，對境外投資企業(yè)的限制較多。

進(jìn)入21世紀(jì)，境外投資項目與外匯管理的核準(zhǔn)制度開始簡化。

2004年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于投資體制改革的決定》，國家發(fā)改委隨后發(fā)布《境外投資項目核準(zhǔn)暫行管理辦法》（第21號令），將原有對外投資管理的“審批制”改為“核準(zhǔn)制”，即依據(jù)投資的規(guī)模和類型由國家發(fā)改委或地方發(fā)改委核準(zhǔn)，重大項目核準(zhǔn)后還應(yīng)向上級單位報備核準(zhǔn)。2009年商務(wù)部頒布《境外投資管理辦法》，進(jìn)一步下放核準(zhǔn)權(quán)限、簡化核準(zhǔn)程序，對外投資管理制度不斷便利化。2014年，國家發(fā)改委出臺《境外投資項目核準(zhǔn)和備案管理辦法》（9號令），對一般境外投資項目普遍施行“備案制”，核準(zhǔn)范圍和程度大幅縮小和簡化，將便利化程度推到新高度。

外匯管理方面， 2006年外匯管理局發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整部分境外投資外匯管理政策的通知》，成為重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，標(biāo)志外匯管理由審批制向核準(zhǔn)制轉(zhuǎn)變，部分取消了境外投資外匯資金來源審查和購匯額度的限制。

在各種鼓勵、便利境外投資政策支持下，2015、2016年中國境外投資井噴式增長，特別是民營企業(yè)投資并購異?；馃?，中國外匯儲備從2014年6月的3.99萬億美元下降到2016年11月的3.05萬億美元。

2016年起，政策迎來強(qiáng)化境外投資監(jiān)管的趨勢。

2016年11月，國家發(fā)改委等四部委發(fā)聲加強(qiáng)境外投資領(lǐng)域的監(jiān)管，重點(diǎn)關(guān)注“個別企業(yè)或個人通過對外投資渠道來轉(zhuǎn)移資產(chǎn)”的行為。2017年，《關(guān)于規(guī)范企業(yè)海外經(jīng)營行為的若干意見》《關(guān)于改進(jìn)境外企業(yè)和對外投資安全工作的意見》發(fā)布，要求規(guī)范企業(yè)經(jīng)營行為，建立統(tǒng)一高效的境外企業(yè)和對外投資安全保護(hù)體系。同年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范境外投資方向的指導(dǎo)意見》，明確鼓勵、限制和禁止的三類境外投資活動，限制房地產(chǎn)、酒店、影城、娛樂業(yè)、體育俱樂部等領(lǐng)域的境外投資。國家發(fā)改委、商務(wù)部、人民銀行等紛紛發(fā)文，表示加強(qiáng)對企業(yè)境外投資真實性、合規(guī)性審查和監(jiān)管，控制非理性投資。

國家外匯管理局也通過工作流程等操作手段強(qiáng)化監(jiān)管，以求“平穩(wěn)有序”。如2021年國家外匯管理局提出將防范跨境資本異常流動風(fēng)險、完善外匯市場“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體管理框架作為重點(diǎn)工作。2024年1月國家外匯管理局會議強(qiáng)調(diào)“防范跨境資金流動風(fēng)險，強(qiáng)化外匯領(lǐng)域監(jiān)管全覆蓋”[4]。統(tǒng)一信息平臺、大數(shù)據(jù)等科技監(jiān)管手段也已啟用。

目標(biāo)趨勢：從經(jīng)濟(jì)輔助手段，到提升全球影響力的綜合性目標(biāo)

大約在2013年之前，中國的“走出去”政策主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輔助手段，是應(yīng)對產(chǎn)能過剩、貿(mào)易壁壘等經(jīng)濟(jì)問題的反應(yīng)措施。如1979年，國務(wù)院提出“允許出國辦企業(yè)”，這是中國第一次提出對外投資政策，當(dāng)時為應(yīng)對國外的貿(mào)易壁壘，促進(jìn)原料進(jìn)口和加工制成品的出口，中國允許部分貿(mào)易企業(yè)到與進(jìn)口國不存在貿(mào)易壁壘的第三國投資興辦企業(yè)。

世紀(jì)之交，中央醞釀提出“走出去”戰(zhàn)略，背景是90年代末段的產(chǎn)能過剩問題。有研究者指出，“走出去”戰(zhàn)略形成的實踐基礎(chǔ)，是當(dāng)時“經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境的深刻變化”，以及由此帶來“新問題新矛盾”，特別是“需求不足”“大量產(chǎn)品積壓”，需要在“更廣闊的空間里進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源優(yōu)化配置”。2001年加入WTO（世界貿(mào)易組織）通過引進(jìn)外資和出口貿(mào)易則一定程度上緩解了產(chǎn)能過剩和貿(mào)易問題。

但產(chǎn)能過剩仍是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不時出現(xiàn)的“幽靈”。2013年，為應(yīng)對“鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩”，國務(wù)院提出《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》，解決辦法包括“鞏固擴(kuò)大國際市場”和“擴(kuò)大對外投資合作”。

近十年，除了配合經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決產(chǎn)業(yè)問題，中央對“走出去”政策的設(shè)計開始更多置于更宏大的國家戰(zhàn)略之下。

經(jīng)過二三十年的改革開放，中國取得顯著的經(jīng)濟(jì)成就。2010年，中國GDP突破40萬億元，超過日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體；2013年，中國超過美國成為全球貿(mào)易第一大國，外匯儲備達(dá)到歷史最高位。由此，中國對提升全球地位與影響力充滿向往和信心。

2013年，“一帶一路”倡議成型；2015年，央行正式提出“人民幣國際化”；2022年，黨的二十大報告提出“有序推進(jìn)人民幣國際化”。這表明，人民幣國際化從探索和累積經(jīng)驗的穩(wěn)慎階段，步入制度設(shè)計與行動的有序推進(jìn)新階段。

這一時期，著眼于產(chǎn)業(yè)升級、創(chuàng)新的“制造強(qiáng)國”戰(zhàn)略也被提出。2015年，國務(wù)院發(fā)布《中國制造2025》，提出“重在創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型升級，邁向中高端”的制造強(qiáng)國計劃?！爸袊圃臁睂印耙粠б宦贰保圃鞓I(yè)加快了跨國化發(fā)展。

這些中國式全球化戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)升級計劃成為進(jìn)一步推行“走出去”戰(zhàn)略的有益背景，為中國企業(yè)出海奠定了較正面的總體政策環(huán)境。

出海重點(diǎn)引導(dǎo)行業(yè)：文化、基礎(chǔ)設(shè)施、新出口與戰(zhàn)興產(chǎn)業(yè)等

近年來的政策顯示，鼓勵“走出去”的行業(yè)、領(lǐng)域、目標(biāo)和國別，具有越來越強(qiáng)的導(dǎo)向性。文化、基礎(chǔ)設(shè)施、新出口、戰(zhàn)興產(chǎn)業(yè)等被明確鼓勵“走出去”，且政策明確引導(dǎo)與“一帶一路”國家合作發(fā)展此類行業(yè)。

1） （涉）文化類行業(yè)。

2011年《關(guān)于深化文化體制改革的決定》中提出“文化走出去”工程，以增強(qiáng)中國文化國際影響力。2016年，文化部聯(lián)合商務(wù)部等印發(fā)《開拓海外文化市場行動計劃（2016-2020年）》。2022年，商務(wù)部等27部門發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)對外文化貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展的意見》，進(jìn)一步鼓勵各類文化產(chǎn)品、服務(wù)及數(shù)字文化平臺走向海外[3]。此外，文化部還于2016年明確提出要“促進(jìn)‘一帶一路’文化貿(mào)易合作”[4]。

最近，餐飲業(yè)被鼓勵“走出去”“積極開拓海外市場”，也在一定程度上基于“傳播中華優(yōu)秀餐飲文化”的考量。

2） 基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

鐵路、電力、通信網(wǎng)絡(luò)、建筑工程、工程機(jī)械、裝備等基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)行業(yè)是“一帶一路”合作的典型領(lǐng)域。2015年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)國際產(chǎn)能和裝備制造合作的指導(dǎo)意見》，提出加快鐵路、電力等國際產(chǎn)能和裝備制造合作，參與世界其他發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程。2017年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》，提出加快建筑業(yè)企業(yè)“走出去”，充分發(fā)揮建筑業(yè)企業(yè)在高鐵、公路、電力、港口、機(jī)場、油氣長輸管道、高層建筑等工程建設(shè)方面的比較優(yōu)勢，參與“一帶一路”建設(shè)。

近年，數(shù)字新基建也得到重視。2017年起發(fā)起的“數(shù)字絲綢之路倡議”、《攜手構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體行動倡議》等，推動構(gòu)建和平、安全、開放、合作、有序的網(wǎng)絡(luò)空間。2021年，商務(wù)部等三部門聯(lián)合印發(fā)《數(shù)字經(jīng)濟(jì)對外投資合作工作指引》，推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)對外投資合作，積極融入數(shù)字經(jīng)濟(jì)全球產(chǎn)業(yè)鏈、加快推進(jìn)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型等。

3） “新出口”領(lǐng)域。

出口升級成為政策引導(dǎo)重點(diǎn)。如2016年商務(wù)部等發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國際合作提高我國產(chǎn)業(yè)全球價值鏈地位的指導(dǎo)意見》，提出“支持各類中小企業(yè)通過委托設(shè)計（ODM）、自創(chuàng)品牌（OBM）等各種形式，嵌入跨國企業(yè)主導(dǎo)的全球價值鏈，分享技術(shù)、制造、管理等方面的外溢效應(yīng)。支持跨境電子商務(wù)發(fā)展，鼓勵企業(yè)通過規(guī)范的海外倉等模式，融入境外零售體系。鼓勵企業(yè)自建電子商務(wù)平臺加快品牌培育，拓展?fàn)I銷渠道，同時擴(kuò)大進(jìn)口和出口。”

同時，品牌出海、跨境電商等受到政策鼓勵。2015年《中國制造2025》和2021年發(fā)布的“十四五”規(guī)劃中，都有“提升自主品牌影響力和競爭力”的號召。作為外貿(mào)新業(yè)態(tài)的跨境電商、海外倉是近年利好政策最密集的行業(yè)。新冠疫情刺激線上消費(fèi)使中國跨境電商發(fā)展提速，2021年后諸多相關(guān)政策均表示給予大力支持。

4） 戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是中央“為推動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級作出的重大戰(zhàn)略決策”。2010年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，明確“重點(diǎn)培育和發(fā)展節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等產(chǎn)業(yè)”，并提出“大力支持企業(yè)跨國經(jīng)營”。2011年，商務(wù)部等多部門發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)國際化發(fā)展的指導(dǎo)意見》，圍繞“培育國際化領(lǐng)軍企業(yè)”“促進(jìn)對外貿(mào)易快速增長”等做出部署。

其中較多出現(xiàn)的是高端裝備制造、新能源、新能源汽車等的出海支持政策。2022年，國家發(fā)改委等部門發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)共建“一帶一路”綠色發(fā)展的意見》，鼓勵太陽能發(fā)電、風(fēng)電等企業(yè)“走出去”，鼓勵企業(yè)開展新能源產(chǎn)業(yè)、新能源汽車制造等領(lǐng)域投資合作。

2024年4月19日，蘇州，在太倉港國際集裝箱碼頭，一批批新能源汽車有序吊裝到海輪上，供應(yīng)海內(nèi)外市場。視覺中國 圖

總結(jié)：多種政策組合構(gòu)成國家出海意圖

事實上，上述政策對行業(yè)、企業(yè)出海的實際支持作用是不同的。一些政策文件是為了“方向性引導(dǎo)”“表態(tài)”，營造較正面的輿論環(huán)境，不太具有資源支持效應(yīng)；而有的政策具有相對落地性質(zhì)，可延伸為開拓海外市場上的配合性舉措；還有的政策本身即是強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)政策的一部分，雖然公開披露不多，但往往伴隨投資、稅收、補(bǔ)貼等諸多實際支持，如戰(zhàn)興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金等?？梢姡?dāng)前的政策環(huán)境在鼓勵企業(yè)全球化經(jīng)營的同時，還包含強(qiáng)化監(jiān)管、引導(dǎo)和篩選產(chǎn)業(yè)，及鏈接國家戰(zhàn)略意圖。

不過值得注意的是，出海全球化的市場主體最終仍然是企業(yè)。政策導(dǎo)向和企業(yè)的市場決策存在哪些異同和互動？國家政策的介入可能給中企出海帶來哪些復(fù)雜效應(yīng)？澎湃研究所將持續(xù)關(guān)注。

--------

城市因集聚而誕生。

一座城市的公共政策、人居環(huán)境、習(xí)俗風(fēng)氣塑造了市民生活的底色。

澎湃城市觀察，聚焦公共政策，回應(yīng)大眾關(guān)切，探討城市議題。