日本是一個極易遭受多種自然災害侵襲的國家，在與各類自然災害斗爭和共生的漫長歷史中，日本政府、社會和民眾逐漸培養(yǎng)出適應災害和通過災害學習的能力。

作為全球人口最多的城市，日本首都東京總人口約3800萬，人口密度是北京的5倍之多。東京是人與財富集聚之地，又是自然災害高發(fā)之地。其安全避險之道，正在于城市“強韌化”（韌性）和防災治災水平提升。

以下，本文基于對日本國和東京都兩個層面的“強韌化”和防災減災治災實踐的梳理，對災害風險識別，吸取災害經(jīng)驗教訓，“強韌化”地方規(guī)劃目標與重點的確定，法規(guī)、條例和計劃的擬定，全民防災教育與應急演練等8大亮點加以引介，據(jù)此為中國韌性城市建設提供建議。

當?shù)貢r間2024年7月2日，熱浪來襲，日本東京銀座街頭開啟水霧系統(tǒng)為行人降溫。

就具體城市而言，需放大時空尺度，回顧和梳理本地和周邊地區(qū)常見自然災害類型，結合氣候變化背景，對自然災害的頻次和劇烈程度加以合理擴增，列為韌性規(guī)劃的重點防范災害。還應汲取國內(nèi)外城市罕見災難的教訓，分門別類制訂相關應急預案。這一工作應常態(tài)化開展，專人負責各部分流程。

由于轄區(qū)人口密集，防患于未然至關重要。其基礎在于扎實開展基礎性研究。對該地區(qū)災害的種類、發(fā)生頻率、破壞力強度等信息有翔實的認知，才能為后續(xù)切實有力的防災和應急方案提供科學依據(jù)。這是韌性城市建設的基礎。

城市遭遇的災害，正是人們學習鍛煉和凝聚意志和共識的機會。有鑒于此，有待把城市過往自然災害和人為災害事件分類列出，著重分析：①因何發(fā)生；②產(chǎn)生何種后果；③當時如何應對；④如何防范再次發(fā)生；⑤若為不可抗拒力，下次如何應對此類情況。

目的在于，不浪費每一次突發(fā)事件，要從中吸取經(jīng)驗與教訓，并用于未來災害的防范和應對上。對災害事件系統(tǒng)全面回顧分析的過程，也是識別本城韌性城市建設合作伙伴和參與者的過程。借此明確有哪些機構和人員，是城市韌性提升和防災減災的利益相關方，并能成為積極的參與者，各自貢獻力量。

如前文提及，“建議從編制一本韌性手冊著手”，本條所列災害事件梳理信息，也應一并納入韌性手冊中。

就城市提出建議如下：

①有待識別確定面臨的主要災害類型；

②有待確立韌性城市建設的基本目標；

③有待明確重大災害發(fā)生時的具體推進目標；

④有待明確必須規(guī)避的若干嚴重事態(tài)，并提出具體規(guī)避措施，落實到各個部門；

⑤有待結合前期開展的全部工作，著手編制基于本城具體情況的韌性專項規(guī)劃；

⑥有待在韌性專項規(guī)劃和韌性城市建設中，利用已有協(xié)作平臺，明確各部門如何發(fā)揮作用，細化韌性城市建設和規(guī)劃機構設置和人員責任。

此外，提高各項基礎設施的建設標準和管理水平，加強關鍵基礎設施與應急體系的穩(wěn)定性和抗風險能力，保障其在災害和極端氣候條件下平穩(wěn)安全運行，確保生命線系統(tǒng)基本滿足防御大災的要求。

就具體城市而言：

①梳理與韌性提升和防災減災相關的國家層面相關法律；

②梳理與韌性提升和防災減災相關的城市層面的法規(guī)、條例和計劃；

③基于前述梳理，結合所開展的韌性城市建設工作，具體城市有待視情況擬訂條例、規(guī)定，作為對上位法律和條例的對接和補足，以指導韌性建設和防災減災工作。

防災減災必須依靠民眾的防災意識、防災習慣和防災知識。單憑“自上而下”的政府之力無法實現(xiàn)韌性城市建設，“自下而上”的群眾之力才能讓城市韌性長足提升。

就具體城市而言：

①應當就轄區(qū)內(nèi)從幼兒園到大學的各級教育機構的危機管理和應急教育制訂計劃，并準備材料和提供資源；

②結合多種宣傳日的設立，開展市民防災和應急教育和演習；

③督促轄區(qū)內(nèi)企業(yè)、機關開展常態(tài)化防震、防火演習；

④結合宣傳促成轄區(qū)居民日常生活習慣的養(yǎng)成，嚴格遵守防災規(guī)定，檢查室內(nèi)家具的安全性和穩(wěn)固性，并在家中儲備必要的應急食品、用品和藥品；

⑤正如之前的建議，將編制一本《韌性手冊》作為起點，這本手冊可作為應急和防災宣傳教育的材料匯編；

⑥應急與防災信息，應當以中英雙語提供，以適應轄區(qū)居民和游客國際化的需求。

上海曹楊公園，公園是常見的應急避難場所。澎湃新聞記者 周平浪 圖

應急與防災信息的整理與提供，需要盡可能完善。就具體城市而言：

①審視現(xiàn)有規(guī)劃中已有的避難路線，并檢查是否已在城市空間中提供明確清晰的指引；

②結合對本城自然災害和人為災難情景的預估，審核當前避難路線是否完整合理；

③預估災害發(fā)生的情景，確定居民避難出行采用何種交通方式；

④不同災害情境下，避難路線和場所可能有所不同，應反映在相關規(guī)劃之中；

⑤以清晰明確有力的方式，把避難路線和避難場地告知轄區(qū)居民和企事業(yè)單位；

⑥根據(jù)重點設防的災害種類和災害歷史，遵循防巨災理念，綜合確定抗災設防水準和防御體系，超前規(guī)劃和設計，應對未來無法預知的突發(fā)性重大災害，保障避難場所自身抗災能力。 

災害發(fā)生時，民間自救能力極為重要。這取決于民間力量的組織、救災物資的儲備和協(xié)作平臺的搭建。

就具體城市而言：

①有待培育民間救災之力，引導組織居民的應急自助行動并提升其能力；

②有必要在轄區(qū)內(nèi)合理位置進行應急救災物資的合理儲備；

③重視與周邊城區(qū)應急協(xié)作關系的建立，并定時演練。

為應對緊急情況發(fā)生，必須有嚴密的防災組織體系，并確定政府牽頭的防災領導機構。 

此外，應確保：

①建立最高級別行政官員負責制的危機管理機制；

②重視最基礎的防災減災和安全標準的建立，尤其應關注市民危機意識和防災避險能力教育，讓居民掌握防災自護基本技能和必要的知識；

③建立應急管理與防災減災專家?guī)?/strong>，進行人才培養(yǎng)，定期訓練和演習，并持續(xù)開展組織建設。

（說明：本系列提及的國際城市實踐，都已在澎湃新聞市政廳欄目引介；相關建議和啟發(fā)，也已在多篇政策建議中提交）