2024年9月6日，澎湃研究所舉辦“數(shù)智中國2029：擁抱新一代信息技術(shù)”研討會，邀請了朱嘉明、史丹、彭文生、鄭磊等知名專家學(xué)者，深入探討數(shù)字經(jīng)濟(jì)與新興信息技術(shù)對中國未來發(fā)展的深遠(yuǎn)影響。

復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、數(shù)字與移動治理實(shí)驗(yàn)室主任鄭磊發(fā)表了題為《數(shù)據(jù)開放、流通與利用的堵點(diǎn)與解法》的主旨演講。鄭磊教授認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)的流動至關(guān)重要，而作為兩種供給方式的公共數(shù)據(jù)開放和公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，各有其適用的數(shù)據(jù)類型與運(yùn)用場景。

以下為鄭磊老師演講實(shí)錄。

復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、數(shù)字與移動治理實(shí)驗(yàn)室主任鄭磊教授
澎湃新聞記者 周平浪 圖

在中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的背景下，數(shù)據(jù)已成為關(guān)鍵生產(chǎn)要素。政府在推進(jìn)數(shù)字化建設(shè)過程中，努力推動了數(shù)據(jù)的跨部門、跨地域、跨層級流動以提升辦事效率，但公共數(shù)據(jù)面向社會的開放與利用仍面臨諸多挑戰(zhàn)。作為重要資源，公共數(shù)據(jù)不僅對政府內(nèi)部運(yùn)作和公共服務(wù)至關(guān)重要，對外部企業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也有巨大價(jià)值。為此，政府正在積極探索兩種公共數(shù)據(jù)供給方式：“數(shù)據(jù)開放”和“授權(quán)運(yùn)營”。

公共數(shù)據(jù)開放：待客需“公道”

如果將政府掌握的公共數(shù)據(jù)比做茶壺里的茶水，公共數(shù)據(jù)的開放，就是要將政府掌握的數(shù)據(jù)資源從“茶壺”中倒出，讓外部社會和企業(yè)得以使用。由于這些數(shù)據(jù)是通過公共財(cái)政資助來采集和儲存的，理應(yīng)遵循“取之于民、還之于民”的原則，強(qiáng)調(diào)免費(fèi)和直接的供給。

同樣是給客人們“倒茶”，卻難免會面臨有先有后，有濃有淡，有熱有冷的狀況，這樣的差異化就會造成不公平。公共數(shù)據(jù)開放在實(shí)際操作中也會面臨公平性問題，政府在將數(shù)據(jù)“倒出去”的過程中，不同企業(yè)在獲得數(shù)據(jù)的時(shí)間、數(shù)量和質(zhì)量上可能存在差異。這種差異化的供給方式會導(dǎo)致競爭上的不公平。

為解決這一問題，就需要設(shè)立一種類似“公道杯”的機(jī)制，就是在數(shù)據(jù)開放的過程中，先對數(shù)據(jù)進(jìn)行過濾和均衡化處理，質(zhì)量不好、涉及安全與個(gè)人隱私的數(shù)據(jù)提前被過濾篩出。同時(shí)，濾至公道杯中的茶水也能做到溫度和濃度都均勻一致。這種情況下，再將其“倒”給不同的數(shù)據(jù)需求主體或者由其各取所需，才能確保公平公正。

從政府角度來說，設(shè)置“公道杯”主要體現(xiàn)在把數(shù)據(jù)放在一個(gè)公共數(shù)據(jù)開放平臺上。2009年，美國最早推出了國家級政府開放數(shù)據(jù)平臺Data.gov。近年來，中國各級地方政府也陸續(xù)建立了超過226個(gè)數(shù)據(jù)開放平臺。通過這些平臺，經(jīng)過安全審查和隱私保護(hù)的數(shù)據(jù)可以供公眾直接下載或通過API來獲取，以保障公共數(shù)據(jù)供給的普惠性。

《開放數(shù)林指數(shù)報(bào)告》發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2012年只有3個(gè)地方上線了公共數(shù)據(jù)開放平臺，到2023年這一數(shù)字已增長至226個(gè)。其中，上海、北京推動較早，省級平臺如浙江、山東、貴州，市級平臺如杭州、濟(jì)南、德州都卓有成效。在數(shù)據(jù)集的總數(shù)上，2017年只開放有8000多個(gè)數(shù)據(jù)集，而到2023年已增長至35萬個(gè)。

有成績的同時(shí)也有挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)開放面臨的第一個(gè)堵點(diǎn)就是有很多數(shù)據(jù)，特別是高價(jià)值的數(shù)據(jù)仍然“倒不出來”。一方面，政府擔(dān)心安全問題，數(shù)據(jù)開放可能涉及安全、隱私和商業(yè)情報(bào)；另一方面，政府意愿不足，數(shù)據(jù)開放對社會、對市場、對數(shù)字經(jīng)濟(jì)有好處，但于政府而言無償提供數(shù)據(jù)只會增加工作量和負(fù)擔(dān)，總而言之是“不放心，不省心，沒好處”，于是導(dǎo)致“供不出”。

第二個(gè)堵點(diǎn)則在于“流不動”。在供需對接的中間環(huán)節(jié)，作為供方的政府不知道市場需要何種數(shù)據(jù)，而作為需方的企業(yè)也不了解政府有什么樣的數(shù)據(jù)，提不出要求來，加之政府自身的技術(shù)開發(fā)運(yùn)營服務(wù)能力有限，導(dǎo)致供需對接困難。政府人力和財(cái)力的不足又使得一些需要經(jīng)過加工的高價(jià)值數(shù)據(jù)無法持續(xù)穩(wěn)定地供給，而不能充分滿足市場需求。數(shù)據(jù)對接的“供不出”和“流不動”使得最終數(shù)據(jù)價(jià)值“用不好”，無法充分發(fā)揮其應(yīng)有價(jià)值。

數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營：“溫碗”賦能新價(jià)值

在數(shù)據(jù)開放的過程中，政府所掌握的公共數(shù)據(jù)如滾燙的熱水，蘊(yùn)含巨大能量的同時(shí)也有燙傷人的風(fēng)險(xiǎn)，比如泄露隱私。而先將熱水倒入“溫碗”這個(gè)中介，再將酒壺放置在溫碗中，溫碗中的熱水本身不能倒出去，卻可以將熱量持續(xù)“賦能”給壺中的酒。如此，數(shù)據(jù)本身雖不流動，而其價(jià)值和能量都能流動起來，向外釋放。數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營模式即是如此。授權(quán)運(yùn)營平臺可以利用隱私計(jì)算、聯(lián)邦計(jì)算、數(shù)據(jù)沙箱等技術(shù)手段確保原始數(shù)據(jù)不出域，數(shù)據(jù)“可用不可見”，但基于原始數(shù)據(jù)開發(fā)出來的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)卻能夠流通、交易和利用。

以個(gè)人醫(yī)保數(shù)據(jù)為例，這些數(shù)據(jù)包含了患者的病史和用藥情況，雖然對藥廠和保險(xiǎn)公司極具價(jià)值，但涉及隱私，普通公民顯然不希望涉及自己的這些數(shù)據(jù)被開放。然而，如果企業(yè)能夠了解某個(gè)地區(qū)的疾病暴發(fā)整體情況或疾病覆蓋的人群特征，這對藥物研發(fā)和保險(xiǎn)產(chǎn)品的設(shè)計(jì)將提供重要參考。在這個(gè)案例里，授權(quán)運(yùn)營就可以在不泄露每個(gè)個(gè)體的原始數(shù)據(jù)的情況下，通過加工產(chǎn)生只涉及整體情況的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)來滿足企業(yè)的需求。

需要強(qiáng)調(diào)的是，這種模式基于場景導(dǎo)向來供給，很多地方采用了“一場景一審批”的方法來授權(quán)，并需要運(yùn)營主體來發(fā)揮中介作用。在實(shí)際操作中，企業(yè)首先要向數(shù)據(jù)主管部門或運(yùn)營主體明確提出具體的數(shù)據(jù)需求和使用場景。運(yùn)營主體從政府部門獲得授權(quán)，將數(shù)據(jù)加工成所需的結(jié)果反饋給企業(yè)。通過這種方式，使數(shù)據(jù)的價(jià)值得以“供得出”。與此同時(shí)，除了負(fù)責(zé)加工和供應(yīng)數(shù)據(jù)，運(yùn)營主體還需要促成供需雙方的對接，推動合作，從而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的有效利用。

然而，數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營也面臨諸多挑戰(zhàn)。首先，授權(quán)的管理機(jī)制需明確具體的授權(quán)部門、授權(quán)對象及授權(quán)范圍。如果授權(quán)僅限于單一企業(yè)，可能導(dǎo)致市場壟斷、價(jià)格不公等問題，這需要確保授權(quán)過程的公平性和反壟斷性。其次，授權(quán)運(yùn)營中各參與主體之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系也需要理順，如何合理設(shè)定數(shù)據(jù)加工費(fèi)用，是否應(yīng)將收入分配給數(shù)據(jù)源部門等等，這些細(xì)節(jié)問題尚在討論中，未能完全理順。

總體來看，公共數(shù)據(jù)的價(jià)值釋放涉及三大核心維度：一是守住安全底線，防止涉及國家安全和隱私的數(shù)據(jù)泄露；二是提高運(yùn)營主體的數(shù)據(jù)處理和供給效率，以保證數(shù)據(jù)的高質(zhì)量流通；三是保證數(shù)據(jù)共享的普惠、公平和公正，確保所有市場主體均能平等獲取數(shù)據(jù)。這三點(diǎn)雖然各自合理，但如何在實(shí)際操作中平衡好這些維度仍然是一個(gè)亟待解決的問題。

協(xié)同推進(jìn)開放與運(yùn)營，平衡創(chuàng)新與安全

在公共數(shù)據(jù)供給中，數(shù)據(jù)開放與授權(quán)運(yùn)營各有優(yōu)勢和弱勢。單純依賴數(shù)據(jù)開放難以有效推動高價(jià)值數(shù)據(jù)的安全流動，而完全依賴授權(quán)運(yùn)營又可能因其申請流程復(fù)雜和安全要求較高而限制了創(chuàng)新的活力。因此，結(jié)合兩者優(yōu)點(diǎn)，形成互補(bǔ)和協(xié)同，在保障數(shù)據(jù)安全與促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展之間找到最佳平衡，才能有效有序地促進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用。

數(shù)據(jù)開放強(qiáng)調(diào)無償、廣泛地提供公共數(shù)據(jù)以促進(jìn)創(chuàng)新和增進(jìn)公共利益；而授權(quán)運(yùn)營則側(cè)重在保護(hù)數(shù)據(jù)安全隱私的前提下，授權(quán)第三方主體將原始數(shù)據(jù)加工成服務(wù)或產(chǎn)品，供特定市場用戶使用。要實(shí)現(xiàn)兩者的統(tǒng)籌協(xié)同，應(yīng)根據(jù)數(shù)據(jù)類型和應(yīng)用需求采取不同的處理方式。

對于不涉及個(gè)人信息、公共安全風(fēng)險(xiǎn)低且社會受益面廣的數(shù)據(jù)，主要依靠公共財(cái)政采集和生成的數(shù)據(jù)，應(yīng)優(yōu)先選擇數(shù)據(jù)開放。這類數(shù)據(jù)通常無需深入加工，直接供給即可帶來較大的社會效益。例如，公共交通數(shù)據(jù)和環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)不僅能助力創(chuàng)新應(yīng)用，還能提升公共服務(wù)質(zhì)量和公共治理水平。

相對而言，對于涉及公共安全和個(gè)人隱私、不完全依靠公共財(cái)政生成或需要投入較高成本才能加工成可供企業(yè)使用的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)據(jù)，授權(quán)運(yùn)營就更為適合。這類數(shù)據(jù)通常面向特定行業(yè)或垂直領(lǐng)域，例如，水、電、煤等行業(yè)的數(shù)據(jù)可能需要通過授權(quán)運(yùn)營實(shí)現(xiàn)安全、有效的利用。

在推動數(shù)據(jù)開放與授權(quán)運(yùn)營時(shí)，應(yīng)特別注意平衡與協(xié)同，避免因短期的利益驅(qū)動壓縮公共數(shù)據(jù)開放空間。例如，一些地方政府可能片面看重將公共數(shù)據(jù)快速變現(xiàn)帶來的短期收益，而將原本應(yīng)該開放的數(shù)據(jù)認(rèn)定為需授權(quán)運(yùn)營的數(shù)據(jù)，進(jìn)而收取費(fèi)用，這可能影響公共數(shù)據(jù)的公平性和可得性，進(jìn)而抬高了各類市場主體尤其是中小企業(yè)獲取公共數(shù)據(jù)的門檻和成本，反而不利于創(chuàng)新驅(qū)動和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。