【編者按】

本文是上海歐洲學(xué)會與澎湃新聞（www.loaarchitects.com.cn）“外交學(xué)人”合作推出的“歐洲觀察室”專欄的第50篇。新一屆歐盟委員會新設(shè)防務(wù)與太空委員一職，馮德萊恩提出建設(shè)一個(gè)真正的歐洲防務(wù)聯(lián)盟的目標(biāo)。在今年歐洲議會選舉后，疑歐政黨的力量進(jìn)一步上升，在這一背景下，新一屆歐委會的雄心能否實(shí)現(xiàn)？

近期，新一屆歐委會（任期：2024-2029）成員提名名單出爐。名單中首次出現(xiàn)了防務(wù)與太空委員一職，計(jì)劃由立陶宛人安德里烏斯·庫比柳斯（Andrius Kubilius）擔(dān)任。今年7月，馮德萊恩連任歐委會主席，在其施政綱領(lǐng)中將防務(wù)列為優(yōu)先目標(biāo)，表示不僅會新設(shè)立“歐盟防務(wù)委員”職位，而且還要在百日新政內(nèi)推出《歐洲防務(wù)未來白皮書》。馮德萊恩提出未來五年的工作聚焦于建設(shè)一個(gè)真正的歐洲防務(wù)聯(lián)盟（a　true European Defence Union），將實(shí)現(xiàn)歐洲防務(wù)與安全的新時(shí)代。那么，什么是一個(gè)真正的歐洲防務(wù)聯(lián)盟？應(yīng)該說，其設(shè)想由來已久，前景尚未確定，影響不可忽視。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2024年10月2日，比利時(shí)布魯塞爾，歐盟委員會主席烏爾蘇拉·馮德萊恩在學(xué)院會議上敲鐘。視覺中國 圖

眾說紛紜的共同設(shè)想

2014年克里米亞事件發(fā)生后不久，歐洲議會舉行選舉，其后產(chǎn)生由容克擔(dān)任主席、莫蓋里尼擔(dān)任外交與安全政策高級代表的新一屆歐委會。在此背景下，歐洲各界對安全與防務(wù)事務(wù)的關(guān)切不斷提升，逐步出現(xiàn)了一大波關(guān)于建立歐洲防務(wù)聯(lián)盟的討論聲音。從現(xiàn)在回看，歐洲政策研究中心（CEPS）和德國艾伯特基金會在2015年2月合作推出的《更加聯(lián)盟化的歐洲防務(wù)》（More Union in European Defence）政策報(bào)告代表了其中比較有前瞻性和影響力的看法。為了推出該報(bào)告，CEPS專門成立了安全與防務(wù)特別工作組，由北約前秘書長索拉納擔(dān)任組長，另一位前秘書長夏侯雅伯擔(dān)任顧問，十多位專家參與討論和撰寫。報(bào)告認(rèn)為，與經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟（EMU）類似，歐洲防務(wù)聯(lián)盟是防務(wù)一體化完成后的最終形態(tài)，主要包括了“一致的戰(zhàn)略進(jìn)程和更有效的制度，一批更加一體化和可互操作的軍隊(duì)，一項(xiàng)共同預(yù)算，以及一個(gè)統(tǒng)一和有競爭力的防務(wù)市場”。

該政策報(bào)告推出后不久，成員國和歐盟機(jī)構(gòu)就歐洲防務(wù)聯(lián)盟出臺了各種計(jì)劃和決議。比如，法德國防部長于2016年9月共同起草了“歐洲防務(wù)聯(lián)盟計(jì)劃”。歐洲議會于2016年11月通過非立法性決議，鼓勵(lì)歐洲理事會牽頭制定歐洲防務(wù)聯(lián)盟框架。時(shí)至今日，政策報(bào)告里的一些建議已經(jīng)付諸實(shí)施，比如建立防務(wù)領(lǐng)域永久結(jié)構(gòu)性合作框架（PESCO），另外一些建議正在得到推進(jìn)，比如將歐洲議會里的安全與防務(wù)分委會升級到與外事委員會平起平坐的位置。

從智庫到官方機(jī)構(gòu)，歐洲各界力量的共同設(shè)想是推動建立一個(gè)防務(wù)聯(lián)盟。但這些設(shè)想并沒有一個(gè)相同的標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)志，甚至沒有一個(gè)固定的實(shí)現(xiàn)時(shí)間。不同人有不同說法，同一個(gè)人在不同時(shí)間也有不同說法。

容克在2017年的盟情咨文中指出：我希望在防務(wù)事務(wù)上作出更大努力，已經(jīng)有了歐洲防務(wù)基金、防務(wù)領(lǐng)域的永久結(jié)構(gòu)性合作，到2025年時(shí)我們要有一個(gè)成熟的歐洲防務(wù)聯(lián)盟（a fully-fledged EDU）。

馮德萊恩在2021年9月的盟情咨文中還和容克一樣，希望到2025年建立成熟的歐洲防務(wù)聯(lián)盟，但在2023年9月的盟情咨文中又指出，“我們在有27個(gè)成員國時(shí)開始建立歐洲防務(wù)聯(lián)盟，我相信我們可以在有30多個(gè)成員國時(shí)完成它”。

也許馮德萊恩此話的重點(diǎn)只是對歐盟再次擴(kuò)大的期待和肯定，也許她真不能明確歐洲防務(wù)聯(lián)盟的完成時(shí)間。同時(shí)，馮德萊恩在2024年提出，要在新任期內(nèi)也就是2030年前建設(shè)真正的歐洲防務(wù)聯(lián)盟，這和在2021年提出的“到2025年建立成熟的歐洲防務(wù)聯(lián)盟”，不僅時(shí)間不同，而且限定詞也不一樣，真正的（true）和成熟的（fully-fledged）這兩者間是否存在區(qū)別，亦不明確。

同一方向的不同前景

2025年即將到來，歐洲即使可以建立起一個(gè)防務(wù)聯(lián)盟，也肯定不能說是成熟的。至于能否在2030年前建立起成熟的或真正的防務(wù)聯(lián)盟，正如《更加聯(lián)盟化的歐洲防務(wù)》政策報(bào)告所言，這需要從戰(zhàn)略共識、制度機(jī)構(gòu)、軍隊(duì)、預(yù)算和市場等多個(gè)方面進(jìn)行衡量。防務(wù)聯(lián)盟是歐洲發(fā)展的大方向，但可能會出現(xiàn)側(cè)重點(diǎn)各異的不同版本前景。

第一種前景是漸進(jìn)版的防務(wù)聯(lián)盟。2022年3月，歐盟出臺《安全與防務(wù)的戰(zhàn)略指南針》政策文件。目前為止，文件里的大部分目標(biāo)已按計(jì)劃實(shí)現(xiàn)。到2025年，歐盟還有不到10項(xiàng)目標(biāo)需要完成，比如完全實(shí)現(xiàn)快速部署能力，在敵方控制的環(huán)境下快速部署多達(dá)5000人的部隊(duì)，同時(shí)大幅提高軍事計(jì)劃與實(shí)施能力（MPCC），能夠計(jì)劃和實(shí)施所有非執(zhí)行性軍事任務(wù)以及2次小規(guī)?；?次中等規(guī)模的執(zhí)行性任務(wù)，并開展相關(guān)實(shí)戰(zhàn)演習(xí)。如果《戰(zhàn)略指南針》中的目標(biāo)全部實(shí)現(xiàn)，那么應(yīng)該可以說已經(jīng)有了一個(gè)半熟的防務(wù)聯(lián)盟。至于會否在2025年后出臺新版《戰(zhàn)略指南針》，尚未可知。也許不久之后出臺的《歐洲防務(wù)未來白皮書》會對2030年前的防務(wù)安排給出一定答案。

從半熟走向成熟，歐洲防務(wù)聯(lián)盟需要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上使防務(wù)委員、防務(wù)預(yù)算、防務(wù)產(chǎn)業(yè)等設(shè)計(jì)都能更加協(xié)調(diào)有效地運(yùn)作起來。新設(shè)立的防務(wù)委員可以扮演更加積極的角色，在負(fù)責(zé)技術(shù)主權(quán)、安全和民主的執(zhí)行副主席指導(dǎo)下，處理好與外交與安全政策高級代表、繁榮與產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略委員等負(fù)責(zé)相關(guān)事務(wù)官員的關(guān)系，力促成員國同意增加歐盟層面的防務(wù)預(yù)算，推進(jìn)其主抓的防務(wù)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)歐洲防務(wù)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略（EDIS）提出的到2030年以協(xié)作方式采購至少40%的國防裝備等三大指標(biāo)。如果這些目標(biāo)都能實(shí)現(xiàn)，那么歐洲離一個(gè)成熟的防務(wù)聯(lián)盟已經(jīng)越來越近了。

第二種前景是激進(jìn)版的防務(wù)聯(lián)盟。2023年11月，歐洲議會以2022年歐洲未來大會的建議為基礎(chǔ)，提出修訂《里斯本條約》的非立法性決定。有分析指出，這份決定里的“旗艦”項(xiàng)目就是對歐洲防務(wù)聯(lián)盟的設(shè)計(jì)。在此之前，歐洲防務(wù)聯(lián)盟是沒有確定含義或法律意義的政治話語，而在條約修訂之后，歐洲防務(wù)聯(lián)盟才會具有明確的界定并呈現(xiàn)三大特點(diǎn)：一是所涉事項(xiàng)幾乎全部采用有效多數(shù)表決機(jī)制（QMV）；二是由歐洲議會共同決定的歐盟專項(xiàng)預(yù)算將為聯(lián)合采購和軍備發(fā)展提供資金；三是建立聯(lián)盟層面行動指揮下的軍事單位和永久性快速反應(yīng)部隊(duì)。如果能夠修訂條約，那么歐洲有望直接跨入完全成熟或者真正的防務(wù)聯(lián)盟新時(shí)代。

實(shí)現(xiàn)激進(jìn)版防務(wù)聯(lián)盟的最大挑戰(zhàn)在于能否修訂條約。在2022年歐洲未來大會提出采用有效多數(shù)表決機(jī)制的條約修訂設(shè)想后，盡管法德表示支持，但有13個(gè)中小成員國明確表示反對。同時(shí)，大幅度的條約修訂最終將引發(fā)對德國憲法本身的修訂，這對德國來說也是任務(wù)艱巨。除了采用有效多數(shù)表決機(jī)制，增加預(yù)算、擴(kuò)建部隊(duì)也是困難重重。歐盟2021-2027年財(cái)政預(yù)算框架有1.8萬億歐元，其中整個(gè)安全防務(wù)名下使用到的預(yù)算只有約300億歐元。歐委會前內(nèi)部市場委員布雷頓曾提出歐盟應(yīng)在未來數(shù)年投入約1000億歐元發(fā)展防務(wù)產(chǎn)業(yè)。馮德萊恩在近期更是提出歐盟應(yīng)在未來十年內(nèi)在防務(wù)領(lǐng)域投入5000億歐元。

如何在2028-2034年財(cái)政預(yù)算框架下開列如此巨大的防務(wù)預(yù)算？

為建立歐盟快速反應(yīng)部隊(duì)做準(zhǔn)備的2023年實(shí)戰(zhàn)演習(xí)有9個(gè)參與國、31個(gè)軍事單位，但只有2800名軍人。如何持續(xù)擴(kuò)建、指揮、使用歐盟快速反應(yīng)部隊(duì)？

2024年，歐盟成員國和歐洲議會中疑歐政黨力量在選舉后進(jìn)一步上升，以修約方式建立防務(wù)聯(lián)盟的難度急劇增加。

第三種前景則是未竟版的防務(wù)共同體。2023年11月，外交與安全政策高級代表博雷利在歐洲防務(wù)局年度會議的講話中提醒與會者：如果你還記得1950年，那么談?wù)摲绖?wù)與歐洲一體化計(jì)劃本身一樣古老……今天，歐洲人民和各國政府正在進(jìn)行自1950年以來歐洲最大的軍備重整努力。

博雷利提到的是1950年的“普利文計(jì)劃”。雖然根據(jù)該計(jì)劃簽訂的《歐洲防務(wù)共同體條約》最終在1954年被否決，但看來擁有共同機(jī)構(gòu)、共同預(yù)算和共同軍隊(duì)的想法仍然縈繞在博雷利等人的心中。歐盟前駐俄大使艾默生（Michael Emerson）基于歐洲防務(wù)共同體（EDC）的歷史，提出建立一種回到未來式的歐洲防務(wù)聯(lián)盟——采購、軍隊(duì)、預(yù)算和機(jī)構(gòu)組織都集中于聯(lián)盟層面，但比歐洲防務(wù)共同體的設(shè)想更為靈活。比如歐洲防務(wù)共同體禁止成員國維持共同軍隊(duì)之外的本國軍隊(duì)。盡管歐洲防務(wù)聯(lián)盟不會采取此種禁止，但需要成員國向聯(lián)盟提供一半的軍隊(duì)。

冷戰(zhàn)初始背景下，歐洲防務(wù)共同體懷胎十月，最終難產(chǎn)。俄烏沖突升級生變下，共同體式的歐洲防務(wù)聯(lián)盟在念念不忘中產(chǎn)生回響。也許只有出現(xiàn)地緣政治巨震，未竟版的防務(wù)共同體才會一蹴而就。

歐洲防務(wù)聯(lián)盟的可能前景肯定不限于以上幾種。在上述三種各有側(cè)重的前景版本中，最有可能發(fā)生的是第一種。幾種版本的前景其實(shí)并不互斥，或許第一種前景的發(fā)展過程中還會與后兩種前景的某些方面交叉融合。德國前總理施密特曾說過：歐洲的統(tǒng)一必須循序漸進(jìn)、按部就班地進(jìn)行。但從半熟走向成熟的防務(wù)聯(lián)盟，可能既需要循序漸進(jìn)、按部就班，也需要突破飛躍、機(jī)緣巧合。

2025年即將到來，2030年亦不遙遠(yuǎn)，不管是少了統(tǒng)一和有競爭力的防務(wù)市場，還是少了有效的制度和預(yù)算保障、強(qiáng)大的一體化和可互操作的軍隊(duì)，成熟的或者真正的防務(wù)聯(lián)盟最終都只是口舌之辯。而只有真正的防務(wù)聯(lián)盟才會產(chǎn)生真實(shí)的戰(zhàn)略影響。

真實(shí)有效的戰(zhàn)略影響

歐洲面臨的威脅日益上升、更加復(fù)雜。歐洲需要反思安全架構(gòu)的未來，并和伙伴及北約進(jìn)行密切合作，投資于安全和防務(wù)。防務(wù)委員要將所有工作統(tǒng)一于一個(gè)真正的歐洲防務(wù)聯(lián)盟之下，在投資、產(chǎn)業(yè)、采購、研究、創(chuàng)新等方面提供支持。這是馮德萊恩在給庫比柳斯的任務(wù)書里提出的要求。但真正的歐洲防務(wù)聯(lián)盟不能僅僅是一頂大的帽子，簡單涵蓋歐盟及其成員國的各項(xiàng)安全與防務(wù)職責(zé)任務(wù)，還應(yīng)該成為一只實(shí)的拳頭，對歐洲戰(zhàn)略自主、歐洲安全架構(gòu)、跨大西洋關(guān)系乃至全球安全秩序產(chǎn)生真實(shí)有效的戰(zhàn)略影響。

歐盟一直號稱自己擁有強(qiáng)大的實(shí)力基礎(chǔ)，缺少的只是將分散在各成員國的力量團(tuán)結(jié)起來運(yùn)用的政治意愿。實(shí)際情況也確實(shí)如此。歐盟在2023年支出的軍費(fèi)近3000億美元，約為俄羅斯的3倍。歐盟武器技術(shù)水平高、生產(chǎn)能力強(qiáng)，近年來的出口數(shù)量遠(yuǎn)超俄羅斯。歐盟當(dāng)前總兵力130多萬，與俄羅斯幾乎不相上下。

一個(gè)半成熟的歐洲防務(wù)聯(lián)盟很可能是不確定、不自信甚至危險(xiǎn)的。一個(gè)真正的歐洲防務(wù)聯(lián)盟則會是一支戰(zhàn)略自主的重要力量。它不一定是俄羅斯的伙伴，但作為俄羅斯的對話者可以一起合作停止戰(zhàn)爭，建立穩(wěn)定的歐洲安全架構(gòu)。它是北約和美國的朋友，但不是北約的成員，更不是美國的跟隨者。歐洲不應(yīng)該想當(dāng)然地要成為美國領(lǐng)導(dǎo)下的北約的歐洲支柱。它致力于國際和平與安全，促進(jìn)以多邊主義為主要原則、以聯(lián)合國為核心的全球秩序，應(yīng)該屬于中國的同行者，可以攜手為動蕩變化的時(shí)代注入更多穩(wěn)定性和確定性，實(shí)現(xiàn)世界持久和平與發(fā)展。

（楊海峰，上海歐洲學(xué)會秘書長；宋端儀，華東師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院碩士研究生。本文部分內(nèi)容基于作者在上海歐洲學(xué)會、復(fù)旦大學(xué)歐洲問題研究中心和山東大學(xué)國際問題研究院于2024年7月23-24日主辦的“多重轉(zhuǎn)型下的歐洲與歐洲一體化”學(xué)術(shù)論壇上的發(fā)言。）