目前，上海市的產(chǎn)業(yè)園區(qū)數(shù)量接近百家，其中近三成為鎮(zhèn)級(jí)園區(qū)，大多位于郊區(qū)，在現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的建設(shè)中往往處于中下游的產(chǎn)業(yè)鏈位置。鎮(zhèn)級(jí)工業(yè)園區(qū)是現(xiàn)代鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)業(yè)的主要載體。然而，不少園區(qū)卻面臨著發(fā)展定位不清晰、產(chǎn)業(yè)能級(jí)低、土地利用效率低等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。當(dāng)前亟需加快推動(dòng)這類園區(qū)的整合提升和管理賦能，全面激發(fā)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)動(dòng)力。

為此，我們?cè)?024年5月至10月期間開展多次調(diào)研走訪和專題研討，了解上海鎮(zhèn)級(jí)園區(qū)的現(xiàn)狀，分析其面臨的瓶頸，就轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑提出相關(guān)建議。

上海鎮(zhèn)級(jí)園區(qū)發(fā)展的潛力與瓶頸并存

自1958年起，上海郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)迅速發(fā)展，特別是在20世紀(jì)80年代，涌現(xiàn)出2萬(wàn)多家布點(diǎn)分散且規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。然而，整體上，郊區(qū)的綜合發(fā)展能力仍顯不足，難以跟上工業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的步伐。1995年，市委市政府提出“工業(yè)向園區(qū)集中”的方針，推動(dòng)了郊區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。但如今，因土地權(quán)屬和企業(yè)意愿等因素的限制，郊區(qū)依然存在大量粗放、低效的土地使用情況。在我們調(diào)研的鎮(zhèn)級(jí)園區(qū)中，超過(guò)六成的園區(qū)反映了這一問(wèn)題。

與此同時(shí)，上海的城鄉(xiāng)關(guān)系過(guò)于緊密，特別是在資源配置方面的控制過(guò)強(qiáng)，未能充分發(fā)揮資源的屬性。具體表現(xiàn)為建設(shè)用地與新型產(chǎn)業(yè)的融合度不高，工業(yè)用地的集中利用率也不理想。

現(xiàn)在，上海高水平工業(yè)園區(qū)的集聚效應(yīng)日益凸現(xiàn)，而拉低整體水平的工業(yè)用地，主要集中于近郊及遠(yuǎn)郊地區(qū)。以2022年為例，當(dāng)時(shí)上海高水平工業(yè)園區(qū)土地產(chǎn)值約為85.48億元/平方公里，而大多數(shù)郊區(qū)卻遠(yuǎn)未達(dá)到此水平，如奉賢區(qū)（56.42億元/平方公里）、金山區(qū)（54.09億元/平方公里）等。

鎮(zhèn)級(jí)園區(qū)轉(zhuǎn)型面臨五重難題

基于近半年的調(diào)研和訪談，我們梳理出上海鎮(zhèn)級(jí)園區(qū)當(dāng)前面臨的5個(gè)發(fā)展難題：

周邊地區(qū)要素吸引力上升，園區(qū)留企難

上海的郊區(qū)正受到市區(qū)及江浙地區(qū)的雙重夾擊。在創(chuàng)新方面，許多科技公司將研發(fā)部門從郊區(qū)遷往市區(qū)；在制造領(lǐng)域，許多企業(yè)選擇搬遷至蘇州、嘉興等地。鎮(zhèn)級(jí)園區(qū)產(chǎn)業(yè)能級(jí)低，經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)主要來(lái)自一些傳統(tǒng)的低端制造業(yè)，雖然拋棄這些企業(yè)可惜，但由于發(fā)展方向與園區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位不匹配，繼續(xù)保留也難以為繼。

土地資源問(wèn)題頻發(fā)，二次開發(fā)難

上海鎮(zhèn)級(jí)園區(qū)的土地收儲(chǔ)成本普遍偏高，許多園區(qū)的開發(fā)時(shí)間較早，土地權(quán)限和利益權(quán)屬不清，導(dǎo)致協(xié)調(diào)成本和難度增大。訪談中，一些園區(qū)提到受工業(yè)用地基準(zhǔn)地價(jià)和出讓年限調(diào)整的影響，存量土地持有人的“留地搏利”預(yù)期提高，導(dǎo)致土地收儲(chǔ)及其二次開發(fā)成本不斷上升。此外，鎮(zhèn)級(jí)園區(qū)的空間承載力有限，一些園區(qū)甚至面臨無(wú)證無(wú)地的困境，從而無(wú)法進(jìn)行環(huán)評(píng)。

園區(qū)運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平不足，招商引資難

鎮(zhèn)級(jí)園區(qū)在招商引資方面普遍面臨較大壓力，進(jìn)展緩慢。企業(yè)對(duì)園區(qū)的需求已從單一的成本政策，轉(zhuǎn)向全生命周期的需求，既包括公共設(shè)施服務(wù)的配套，也對(duì)園區(qū)在金融、科技等方面的運(yùn)營(yíng)管理提出了更高要求。然而，鎮(zhèn)級(jí)園區(qū)在軟環(huán)境支撐不足，服務(wù)能級(jí)難以滿足企業(yè)的要求。

產(chǎn)業(yè)賽道分布多且散亂，轉(zhuǎn)型升級(jí)難

鎮(zhèn)級(jí)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局往往缺乏前瞻性，規(guī)劃實(shí)施性較差。調(diào)研顯示，許多園區(qū)的企業(yè)發(fā)展水平參差不齊，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和高能級(jí)產(chǎn)業(yè)均有涉及，但很零散，產(chǎn)業(yè)鏈不成規(guī)模。由于缺乏專業(yè)招商團(tuán)隊(duì)，產(chǎn)業(yè)鏈上下游難以銜接，又導(dǎo)致同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，阻礙了園區(qū)轉(zhuǎn)型步伐。

政策機(jī)制尚不完善，資源價(jià)值發(fā)揮難

當(dāng)前，上海的人才引進(jìn)機(jī)制和福利政策對(duì)鎮(zhèn)級(jí)園區(qū)的支持效果不佳，導(dǎo)致企業(yè)在招聘人才方面困難重重。同時(shí)，鎮(zhèn)級(jí)園區(qū)多為集體單位運(yùn)營(yíng)，產(chǎn)業(yè)投資容錯(cuò)空間不足，自身品牌影響力也難以吸引社會(huì)資本參與。此外，還有部分園區(qū)的地塊被劃分為戰(zhàn)略留白區(qū)，土地資源價(jià)值暫時(shí)擱淺。

借鑒成熟園區(qū)模式，探索特色定位與資源整合

自2017年起，國(guó)內(nèi)各級(jí)政府高度重視小微園區(qū)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，已探索出多種成熟模式。首先是“一區(qū)多園”模式，通過(guò)整合新建和現(xiàn)有園區(qū)，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化和空間整合，有效提升了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)布局的統(tǒng)籌能力。其次是跨園區(qū)合作，通過(guò)資源互補(bǔ)和管理經(jīng)驗(yàn)共享，實(shí)現(xiàn)了互利共贏，以蘇州宿遷工業(yè)園和上海漕河涇開發(fā)區(qū)鹽城工業(yè)園為代表，在強(qiáng)弱聯(lián)合的機(jī)制下推動(dòng)管理提升。與此同時(shí)，還有一些園區(qū)選擇自我創(chuàng)新，結(jié)合自身特點(diǎn)和政策導(dǎo)向探索獨(dú)特的發(fā)展路徑。例如，上海老港化工工業(yè)區(qū)就借助雙碳戰(zhàn)略機(jī)遇，將原垃圾填埋場(chǎng)轉(zhuǎn)型為了“生態(tài)環(huán)?；亍?。

結(jié)合調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我們認(rèn)為上海鎮(zhèn)級(jí)園區(qū)應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的原則，注重協(xié)同與整合。具體建議如下：

市級(jí)層面：完善體制機(jī)制，強(qiáng)化統(tǒng)籌引導(dǎo)

上海市級(jí)政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，統(tǒng)籌安排，推動(dòng)國(guó)家級(jí)園區(qū)與鎮(zhèn)級(jí)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，形成“強(qiáng)扶弱”“大帶小”的托管發(fā)展模式。

具體來(lái)說(shuō)，一方面，應(yīng)充分發(fā)揮臨港新片區(qū)、張江高新區(qū)等國(guó)家級(jí)園區(qū)的品牌、制度與管理優(yōu)勢(shì)，作為區(qū)域產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略高地，利用委托管理、股權(quán)合作等方式，扶持鎮(zhèn)級(jí)園區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。另一方面，按照“一區(qū)多園、一套班子”的改革方向，推動(dòng)鎮(zhèn)級(jí)園區(qū)精簡(jiǎn)管理機(jī)構(gòu)，集中編制資源支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和招商引資的核心任務(wù)。同時(shí)，需明確政府與園區(qū)運(yùn)營(yíng)主體的職責(zé)分工，給予一定資金支持，激發(fā)園區(qū)平臺(tái)的主觀能動(dòng)性與自主發(fā)展能力。

區(qū)級(jí)層面：強(qiáng)化園區(qū)差異化定位，促進(jìn)整合提升

建議區(qū)級(jí)層面開展深入排查，協(xié)助鎮(zhèn)級(jí)園區(qū)進(jìn)一步明確產(chǎn)業(yè)細(xì)分領(lǐng)域，優(yōu)化園區(qū)定位。特別是在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)方面進(jìn)行新一輪摸底，理清產(chǎn)業(yè)布局，推動(dòng)區(qū)內(nèi)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏。建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)信息共享平臺(tái)，整合各園區(qū)企業(yè)信息和技術(shù)需求數(shù)據(jù)，提升合作效率。妥善處理整合后的園區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的利益分配，在規(guī)劃、融資、招商上實(shí)行統(tǒng)一管理，但在項(xiàng)目落地、建設(shè)和資金投入上賦予園區(qū)自主權(quán)。同時(shí)，尊重鎮(zhèn)級(jí)園區(qū)的發(fā)展意愿，因其產(chǎn)業(yè)方向具有獨(dú)特性，區(qū)政府在項(xiàng)目引進(jìn)、環(huán)評(píng)準(zhǔn)入等方面應(yīng)靈活協(xié)調(diào)。

園區(qū)層面：摸清家底，把握機(jī)會(huì)窗口

上海鎮(zhèn)級(jí)園區(qū)產(chǎn)業(yè)布局較分散，需要進(jìn)一步走訪摸排，梳理園區(qū)現(xiàn)狀，明確自身優(yōu)勢(shì)與定位，如新興產(chǎn)業(yè)培育、產(chǎn)業(yè)鏈配套、騰退集聚、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接、助力農(nóng)村共富等。以此為基礎(chǔ)，積極改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，鞏固優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，逐步形成特色。在市區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展大局中，鎮(zhèn)級(jí)園區(qū)還需主動(dòng)承接高能級(jí)園區(qū)的資源溢出，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局與營(yíng)商環(huán)境。同時(shí)，積極響應(yīng)綠色發(fā)展機(jī)遇窗口，具備相關(guān)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的鎮(zhèn)級(jí)園區(qū)可嘗試綠色轉(zhuǎn)型。

（本文作者張旭敏系上海市開發(fā)區(qū)協(xié)會(huì)政策研究專委會(huì)干事，蒲雅麗系上海市開發(fā)區(qū)協(xié)會(huì)政策研究專委會(huì)總干事，張騰飛系上海市開發(fā)區(qū)協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng)）

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“長(zhǎng)三角議事廳”專欄由教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地·華東師范大學(xué)中國(guó)現(xiàn)代城市研究中心、上海市社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新基地長(zhǎng)三角區(qū)域一體化研究中心和澎湃研究所共同發(fā)起。解讀長(zhǎng)三角一體化最新政策，提供一線調(diào)研報(bào)告，呈現(xiàn)務(wù)實(shí)政策建議。