2019年春節(jié)前夕，我國(guó)破產(chǎn)司法改革再次邁出革命性的步伐：先是深圳在1月14日率先宣告成立破產(chǎn)法庭，接下來(lái)北京、上海也次第宣布在近期組建破產(chǎn)法庭。這是繼2016年以來(lái)全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)置98個(gè)破產(chǎn)庭之后，破產(chǎn)司法改革推出的2.0版本。

就目前來(lái)看，世界范圍內(nèi)獨(dú)立設(shè)置破產(chǎn)法院的國(guó)家和地區(qū)并不多，而大家最耳熟能詳?shù)?，則是美國(guó)的破產(chǎn)法院。美國(guó)現(xiàn)行破產(chǎn)法院設(shè)置，肇始于1978年《破產(chǎn)法》?；蛟S，我們通過(guò)美國(guó)破產(chǎn)司法史的簡(jiǎn)要梳理，能夠獲得經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，進(jìn)而為我國(guó)破產(chǎn)法庭的設(shè)立和健全尋求靈感。

美國(guó)破產(chǎn)法院的憲法背景

美國(guó)的破產(chǎn)法院體系，深深植根于其憲法傳統(tǒng)。作為聯(lián)邦制國(guó)家，其1787年《憲法》第1條第8款設(shè)置了“破產(chǎn)條款”，明確將破產(chǎn)法立法權(quán)保留在聯(lián)邦，由此，奠定破產(chǎn)法院必然超脫于各州的司法體系，破產(chǎn)司法自然也屬于美國(guó)聯(lián)邦司法體系的組成部分。但由于美國(guó)立國(guó)初期，破產(chǎn)法并未獲得穩(wěn)步發(fā)展，整個(gè)19世紀(jì)只有16年時(shí)間有破產(chǎn)法，破產(chǎn)司法系統(tǒng)在1898年《破產(chǎn)法》頒布前，并未獲得高速發(fā)展。

在1973年前，美國(guó)破產(chǎn)司法盡管貴為聯(lián)邦事務(wù)，但只能由破產(chǎn)仲裁人處理，連個(gè)法官的名分都沒(méi)有。而且，破產(chǎn)仲裁人是一種類(lèi)似于律師的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，只能通過(guò)自己的工作，按勞取酬?；蛘邠Q句話說(shuō)，破產(chǎn)仲裁人并不是“公家人”，位不高、權(quán)不重，無(wú)論是在聯(lián)邦法官還是地方法官面前，都只能自嘆弗如、自慚形穢。唯一差強(qiáng)人意的是，在新政改革中，《錢(qián)德勒法案》賦予破產(chǎn)仲裁人批準(zhǔn)債務(wù)免責(zé)的權(quán)力；而1946年之后的系列修正案，則使破產(chǎn)仲裁人獲得報(bào)酬的方式，由過(guò)去收取酬金，變成領(lǐng)取固定薪資。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，美國(guó)破產(chǎn)法官的地位在逐步改善，也更有尊嚴(yán)感，但遠(yuǎn)未達(dá)到聯(lián)邦法官的層次。

大約從1960年代開(kāi)始，隨著破產(chǎn)申請(qǐng)數(shù)量的陡增，社會(huì)負(fù)債水平和結(jié)構(gòu)也發(fā)生天翻地覆的變化，羅斯福新政中構(gòu)建的破產(chǎn)法體系，已難以滿足現(xiàn)實(shí)需要，美國(guó)各界對(duì)于修改破產(chǎn)法達(dá)成共識(shí)。但對(duì)于如何修改破產(chǎn)法，卻陷入長(zhǎng)久的爭(zhēng)執(zhí)。在新一輪破產(chǎn)法修訂中，各界爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)之一，便是破產(chǎn)司法如何改善的問(wèn)題。

概而言之，破產(chǎn)法修訂中有關(guān)破產(chǎn)司法的爭(zhēng)議，可分為幾個(gè)小問(wèn)題，比如：第一，就破產(chǎn)案件和破產(chǎn)衍生訴訟的管轄權(quán)而言，如何在破產(chǎn)仲裁人與地方法官之間妥善分權(quán)；第二，究竟應(yīng)否設(shè)立破產(chǎn)管理署，進(jìn)而將破產(chǎn)法仲裁人處理的行政事務(wù)，剝離到破產(chǎn)管理署；第三，應(yīng)不應(yīng)該提供破產(chǎn)沖裁人的待遇，賦予其聯(lián)邦法官的地位……

通往1978年《破產(chǎn)法》之路

美國(guó)1978年《破產(chǎn)法》的通過(guò)，也是“十年磨一劍”的產(chǎn)物。

美國(guó)國(guó)會(huì)于1968年正式啟動(dòng)破產(chǎn)法的修訂工作。各界首先就成立專(zhuān)門(mén)的破產(chǎn)委員會(huì)，審查現(xiàn)行破產(chǎn)法達(dá)成一致；但對(duì)于究竟誰(shuí)應(yīng)該進(jìn)入破產(chǎn)委員會(huì)，則爭(zhēng)議甚大。

委員會(huì)人選由總統(tǒng)、最高法院首席大法官及參、眾兩院議長(zhǎng)選擇。最初的方案認(rèn)為破產(chǎn)委員會(huì)至少應(yīng)該有兩名破產(chǎn)仲裁人、兩名破產(chǎn)律師參加。破產(chǎn)仲裁人們自認(rèn)為理論上比任何人都更加清楚了解破產(chǎn)法的復(fù)雜性，視為理所當(dāng)然；但聯(lián)邦地區(qū)法院的法官們對(duì)此強(qiáng)烈反對(duì)，認(rèn)為破產(chǎn)仲裁人與破產(chǎn)程序關(guān)系太過(guò)密切，而缺乏獨(dú)立性。1970年全國(guó)破產(chǎn)審查委員會(huì)成立，聯(lián)邦地區(qū)法院法官入選，而破產(chǎn)仲裁人則被排除在外。兵馬未動(dòng)，先失重鎮(zhèn)。由此，可以看出破產(chǎn)仲裁人的弱勢(shì)地位。

人同此心，心同此理。破產(chǎn)仲裁人對(duì)于被忽視、被排斥，當(dāng)然怒不可遏。1973年改稱(chēng)法官、獲得法官的名分前后，他們決計(jì)奮起反擊。反擊之道，就是組成全國(guó)破產(chǎn)法官協(xié)會(huì)，與全國(guó)破產(chǎn)審查委員會(huì)平行、同步工作。在全國(guó)破產(chǎn)審查委員會(huì)拿出審查報(bào)告的同時(shí)，全國(guó)破產(chǎn)法官協(xié)會(huì)也完成自己的審查報(bào)告。

全國(guó)破產(chǎn)法官協(xié)會(huì)提議，破產(chǎn)程序應(yīng)保持其司法定位而非行政定位，部分行政工作可以交給托管人，但破產(chǎn)法官應(yīng)該居于破產(chǎn)程序的中心；除此之外，全國(guó)破產(chǎn)法官協(xié)會(huì)就破產(chǎn)法其他改革事項(xiàng)的建議，與全國(guó)破產(chǎn)審查委員會(huì)大同小異。

破產(chǎn)法官應(yīng)否終身任職？

1975年，參、眾兩院的司法委員會(huì)圍繞上述兩個(gè)報(bào)告，展開(kāi)曠日持久的聽(tīng)證。幾經(jīng)交鋒，各有妥協(xié)，最終眾議院以第8002號(hào)議案的方式，將兩份建議合成一份。

1977年，國(guó)會(huì)參眾兩院圍繞破產(chǎn)法改革問(wèn)題，再次圍繞上述議案展開(kāi)聽(tīng)證。眾議院聽(tīng)證會(huì)的最大共識(shí)，便是賦予破產(chǎn)法官美國(guó)憲法第三條的地位，即以聯(lián)邦法官身份從事破產(chǎn)審判，獲得終身任職的機(jī)會(huì)。然而，參議院聽(tīng)證會(huì)并未如此慷慨，按照參議院的方案，破產(chǎn)法官可以獲得聯(lián)邦法官的身份，但只有12年任期，而非終身制。

如果按照眾議院的方案，這不啻是破產(chǎn)法官的福音。然而，這個(gè)福音并未能獲得廣泛的認(rèn)同，其他聯(lián)邦法官反對(duì)尤其強(qiáng)烈。

在這個(gè)過(guò)程中，有個(gè)人物很有代表性。這個(gè)人就是聯(lián)邦最高法院首席大法官沃倫·伯格。伯格強(qiáng)烈反對(duì)提高破產(chǎn)法官的待遇和地位，反對(duì)給予破產(chǎn)法官美國(guó)憲法第三條規(guī)定的聯(lián)邦法官終身任職的待遇和規(guī)定。在伯格看來(lái)，提高破產(chǎn)法官的地位，將會(huì)降低聯(lián)邦法官的威望，同時(shí)他也擔(dān)心破產(chǎn)法官的素質(zhì)偏低，難以滿足公眾對(duì)聯(lián)邦法官地位和形象的期待。據(jù)說(shuō)，在聽(tīng)證會(huì)期間，伯格曾私下向一個(gè)法學(xué)家：“難道你會(huì)愿意接受一個(gè)破產(chǎn)法官的職位嗎？”

伯格的觀點(diǎn)，就是廣大聯(lián)邦法官的觀點(diǎn)乃至公眾意見(jiàn)的縮影。早在1973年，最新修訂的《聯(lián)邦破產(chǎn)程序規(guī)則》正式發(fā)布，根據(jù)該規(guī)則，破產(chǎn)仲裁人改稱(chēng)法官，而不是仲裁人。然而，正是這一提高破產(chǎn)法官地位的努力，卻招來(lái)眾多聯(lián)邦法官的反對(duì)。

在廣大聯(lián)邦法官看來(lái)，破產(chǎn)法官處理其事務(wù)比較簡(jiǎn)單低端，任其獲得聯(lián)邦法官的地位，無(wú)疑降低自己團(tuán)體的水準(zhǔn)。因而，其他聯(lián)邦法官都將賦予破產(chǎn)法官聯(lián)邦法官視為對(duì)自身地位的威脅。

而從破產(chǎn)法官的公共形象而言，也好不到哪里去。無(wú)論是1930年代的多諾萬(wàn)報(bào)告，還是1971年布魯金斯學(xué)會(huì)發(fā)布的破產(chǎn)報(bào)告，破產(chǎn)法官與托管人沆瀣一氣、同流合污，令人震驚，“破產(chǎn)幫”的臭名昭著，極大地消解破產(chǎn)法官提升自身地位的努力。

破產(chǎn)法官應(yīng)否分權(quán)

另外，破產(chǎn)管理署的設(shè)置，也從側(cè)面論證當(dāng)時(shí)破產(chǎn)法官并不受人尊重。

前文提及的1971年布魯金斯學(xué)會(huì)報(bào)告中，就建議國(guó)會(huì)通盤(pán)評(píng)估破產(chǎn)程序，破產(chǎn)程序的本質(zhì)應(yīng)該是行政性的，而不是司法性的；對(duì)于個(gè)人破產(chǎn)中豁免財(cái)產(chǎn)的范圍、免責(zé)與否的判斷，甚至無(wú)產(chǎn)可破案件的處理，都應(yīng)該由行政機(jī)構(gòu)處理，而不應(yīng)該由司法機(jī)構(gòu)來(lái)處理。布魯金斯學(xué)會(huì)指出，“我們已經(jīng)看到，在大多數(shù)情況下，破產(chǎn)問(wèn)題是引導(dǎo)和管理的問(wèn)題。當(dāng)下最緊要的是針對(duì)每年數(shù)量達(dá)幾十萬(wàn)的小型案件進(jìn)行快速、有區(qū)別、合理的處理。這是一項(xiàng)行政管理工作，而不是司法工作?！辈剪斀鹚箤W(xué)會(huì)建議，個(gè)人破產(chǎn)中，完全可由行政官員完成事實(shí)調(diào)查和免責(zé)決定；甚至在企業(yè)破產(chǎn)中，也可以由行政官員來(lái)選擇破產(chǎn)托管人并建立債權(quán)人委員會(huì)。按照布魯金斯學(xué)會(huì)的建議，法院的權(quán)力將僅限于審理破產(chǎn)托管人提出的破產(chǎn)撤銷(xiāo)權(quán)相關(guān)訴訟。

布魯金斯學(xué)會(huì)的報(bào)告對(duì)全國(guó)破產(chǎn)審查委員會(huì)的報(bào)告，產(chǎn)生重要影響。尤其是有關(guān)上述設(shè)置破產(chǎn)管理署處理日常破產(chǎn)行政事務(wù)的觀點(diǎn)，被完全吸收到全國(guó)破產(chǎn)審查委員會(huì)的報(bào)告中。

破產(chǎn)法官們對(duì)此當(dāng)然強(qiáng)烈反對(duì)。包括康拉德·希爾法官在內(nèi)全國(guó)破產(chǎn)法官協(xié)會(huì)，站在反對(duì)的第一線。希爾法官公開(kāi)表示，外界所批評(píng)的破產(chǎn)執(zhí)業(yè)中的利益沖突問(wèn)題，破產(chǎn)法官會(huì)遇到，破產(chǎn)行政官員同樣會(huì)遇到；破產(chǎn)管理署既要承擔(dān)行政事務(wù)，又要承擔(dān)準(zhǔn)司法任務(wù)，那么在行政機(jī)構(gòu)調(diào)查債務(wù)人，并決定債務(wù)人是否可以免責(zé)時(shí)，由于行政官員已十分了解債務(wù)人的情況，有可能會(huì)對(duì)債務(wù)人應(yīng)否獲得免責(zé)產(chǎn)生偏見(jiàn)；另外，政府官僚主義的無(wú)序和失控，會(huì)使破產(chǎn)程序運(yùn)作的成本大幅度攀升，破產(chǎn)案件處理的質(zhì)量則會(huì)大幅度降低。

破產(chǎn)法官的反對(duì)與其工作崗位息息相關(guān)。據(jù)粗略估算，如果設(shè)立破產(chǎn)行政機(jī)構(gòu)的思路得以推行，當(dāng)時(shí)220名破產(chǎn)法官中，差不多三分之一以上的破產(chǎn)法官將不得不離任。

為徹底解決破產(chǎn)法院行政管理和司法審判功能的混同，各方圍繞破產(chǎn)行政機(jī)構(gòu)該不該設(shè)立、破產(chǎn)法官數(shù)量該不該減少，各方展開(kāi)激烈的交鋒。最終達(dá)成的妥協(xié)方案，是破產(chǎn)法官的數(shù)量仍舊需要削減70位，而立法機(jī)構(gòu)則不提出設(shè)立破產(chǎn)行政機(jī)構(gòu)的建議。

幾經(jīng)博弈，1978年11月，參眾兩院的分歧終于達(dá)成一致：根據(jù)參眾兩院的共識(shí)，破產(chǎn)法官將獲得更大的權(quán)力，但不享有美國(guó)憲法第3條規(guī)定的終身任職資格。

消除各種分歧后，1978年《破產(chǎn)法》最終正式通過(guò)。但是，破產(chǎn)法官行使聯(lián)邦司法權(quán)，但卻不享有聯(lián)邦法官的待遇和地位，這一窘境最終在憲法層面埋下隱患。1982年，在北方管道建筑公司訴馬拉松管道公司一案中，聯(lián)邦最高法院直接裁定1978年《破產(chǎn)法》違憲。為此，美國(guó)國(guó)會(huì)不得不再度修訂破產(chǎn)法，形成1984年修正案。

美國(guó)破產(chǎn)司法體系的“漏洞”

目前，美國(guó)總共有349名破產(chǎn)法官。作為聯(lián)邦司法體系的一部分，破產(chǎn)法院的設(shè)置，并未按照州的數(shù)量設(shè)置，而是按照美國(guó)司法區(qū)的數(shù)量，在全美國(guó)設(shè)置94個(gè)破產(chǎn)法院。有的州可能只有一個(gè)破產(chǎn)法院，而有的州可能有兩個(gè)以上破產(chǎn)法院。

鑒于上述背景，盡管美國(guó)破產(chǎn)法院隸屬于聯(lián)邦司法系統(tǒng)，但依舊留下幾個(gè)漏洞：

第一，根據(jù)美國(guó)憲法第3條任命的聯(lián)邦法官，系終身職務(wù)，除非主動(dòng)辭職或者被彈劾，否則輕易不能免職；但是破產(chǎn)法官只有14年任期，而且只能連任一次。

這導(dǎo)致破產(chǎn)法官既難以獲得聯(lián)邦法院的榮譽(yù)感，也會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)難以避免的問(wèn)題：其一，破產(chǎn)法官多從地方破產(chǎn)執(zhí)業(yè)者中產(chǎn)生。盡管選任破產(chǎn)法官事宜由聯(lián)邦上訴法院負(fù)責(zé)，但聯(lián)邦上訴法院并不會(huì)“空降”破產(chǎn)法官，而只能從相關(guān)司法轄區(qū)破產(chǎn)執(zhí)業(yè)者中產(chǎn)生。這樣的話，任何破產(chǎn)執(zhí)業(yè)者要想成為破產(chǎn)法官，必然意味著要與地方行業(yè)協(xié)會(huì)處理和諧的關(guān)系，甚至為獲得連任提名，在日常破產(chǎn)審判中當(dāng)然不能自絕于地方破產(chǎn)執(zhí)業(yè)者。這會(huì)對(duì)其獨(dú)立審判產(chǎn)生潛移默化的影響。其二，破產(chǎn)法官由于有任期限制，難免有“后路思維”。無(wú)論一個(gè)任期還是兩個(gè)任期，任期結(jié)束后都得為自己找退路。檢索網(wǎng)絡(luò)，破產(chǎn)法官任期結(jié)束后轉(zhuǎn)行做律師的新聞并不鮮見(jiàn)，甚至?xí)蔀槁蓭熓聞?wù)所對(duì)外宣傳的噱頭。無(wú)論是從個(gè)人執(zhí)業(yè)倫理，還是從破產(chǎn)司法體系的嚴(yán)肅性角度，都難免有瓜田李下之嫌。

第二，從1982年開(kāi)始，破產(chǎn)法官的薪水只有聯(lián)邦法官薪水的92%。按照美國(guó)官方發(fā)布的數(shù)據(jù)計(jì)算，2018年聯(lián)邦區(qū)法官年薪為20.8萬(wàn)美元，巡回法官為22.06萬(wàn)美元，最高法院大法官25.53萬(wàn)美元，而最高法院首席大法官年薪則為26.7萬(wàn)美元。據(jù)此測(cè)算，破產(chǎn)法院作為基層聯(lián)邦司法機(jī)構(gòu)，其年收入當(dāng)不超過(guò)22萬(wàn)美元。

第三，聯(lián)邦法官多由總統(tǒng)提名并經(jīng)參議院批準(zhǔn)后任命，但破產(chǎn)法官由聯(lián)邦巡回上訴法院選任，級(jí)別上也差一大截子。這種現(xiàn)狀，當(dāng)然不利于破產(chǎn)法官在聯(lián)邦司法系統(tǒng)中的尊嚴(yán)和地位。

我國(guó)破產(chǎn)法庭往何處去？

我國(guó)設(shè)立破產(chǎn)法庭之舉的缺憾之一，就是包括互聯(lián)網(wǎng)、金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境等在內(nèi)，在新一輪司法體制改革中，都直接升格為“法院”。只有破產(chǎn)，依舊保留“法庭”的稱(chēng)謂。一字之差，級(jí)別迥然有異。

還有個(gè)待解的問(wèn)題，即未來(lái)破產(chǎn)法庭究竟是在級(jí)別上升格為破產(chǎn)法院，地域上在全國(guó)范圍內(nèi)普遍設(shè)立，還是級(jí)別上僅僅停留在破產(chǎn)法庭層面，并只允許深圳、北京、上海設(shè)立破產(chǎn)法庭？這個(gè)問(wèn)題關(guān)乎破產(chǎn)司法體系改革的前景，既讓人好奇，也讓人期待。

另外，我國(guó)破產(chǎn)法庭作為司法體制改革藍(lán)圖的一部分，既需要在實(shí)體上設(shè)立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)作為依托和支撐，更需要在體制機(jī)制上配備配套措施。這里面，涉及員額制改革在破產(chǎn)審判中的適用、破產(chǎn)法官的選任、考核、待遇等等，都需要在現(xiàn)有司法政策之外尋求“特區(qū)”，但這在多大程度上能過(guò)獲得同行和決策者支持，同樣讓人好奇和期待。

更宏觀的問(wèn)題在于，設(shè)置破產(chǎn)法庭之舉，也需要妥善解決破產(chǎn)司法與破產(chǎn)行政的關(guān)系問(wèn)題。對(duì)此，各地都在探索聯(lián)動(dòng)機(jī)制解決，但這種解決方案不得不因人而異、因地而異、因時(shí)而異，難以給債務(wù)人、債權(quán)人提供穩(wěn)定預(yù)期。

作為學(xué)者，我個(gè)人對(duì)破產(chǎn)法庭的設(shè)置，表示審慎地歡迎。之所以審慎，既由于破產(chǎn)法庭具體情況公開(kāi)的信息有限，更是由于破產(chǎn)法庭的未來(lái)，需要澄清的地方甚多。那么，破產(chǎn)法庭的未來(lái)會(huì)如何？對(duì)此問(wèn)題，需要司法改革的決策者能夠更為開(kāi)放地集思廣益，尋求中國(guó)破產(chǎn)司法的“最佳實(shí)踐”方案。

（作者陳夏紅為中國(guó)政法大學(xué)破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心研究員）