農(nóng)地“三權(quán)分置”政策入法關(guān)涉《農(nóng)村土地承包法》修正和民法典物權(quán)編之編纂，已完成大修的《農(nóng)村土地承包法》有其亮點，但對其與民法典物權(quán)編的關(guān)系尚未妥當處理，立法者在法律規(guī)則設(shè)計中亦沒能體悟透徹政策意蘊。其制度設(shè)計有違在立法中的規(guī)范作用，混淆民法物債二分的基本原理，忽視法體系化與協(xié)調(diào)適用的要求，對鄉(xiāng)村重要實際問題的系統(tǒng)解決態(tài)度有輕怠之嫌。落實農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的應(yīng)然立法路向及其解釋是：與“落實集體所有權(quán)”精神有效銜接，重申并進一步確立土地承包經(jīng)營權(quán)的科學(xué)地位，精確界定土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容和性質(zhì)，為農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營亟需的金融擔(dān)保提供法治的正當性的支持。本文轉(zhuǎn)載自《學(xué)術(shù)月刊》2019年第1期。

自農(nóng)地“三權(quán)分置”政策出臺以來，如何實現(xiàn)該政策的法律轉(zhuǎn)化被視為《農(nóng)村土地承包法》修法的重要任務(wù)，經(jīng)2018年12月29日第十三屆全國人大常委會第七次會議討論，現(xiàn)已正式通過關(guān)于修改《農(nóng)村土地承包法》的決定（以下簡稱“土地承包法修正案”）并公布，但農(nóng)地“三權(quán)分置”政策良好意圖的法律表達是否妥適仍存在不少疑問。本文擬以分析農(nóng)村土地法制改革進程為基礎(chǔ)，結(jié)合對“土地承包法修正案”中部分法律規(guī)則的法理根基之檢討，提出農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的應(yīng)然立法走向，以期對“土地承包法修正案”的理解與實施有所裨益。

農(nóng)村土地制度改革立法進程分析

中國新時代土改是圍繞農(nóng)村土地制度改革展開的。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》是新一輪農(nóng)村土地制度改革的一項政治宣言和啟動令，“農(nóng)村土地法律制度變革的基礎(chǔ)在于‘三個堅持’，重心在于增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，亮點在于通過有效利用集體與農(nóng)民財產(chǎn)自身的增值功能實現(xiàn)農(nóng)民收入的持續(xù)增長，突破和創(chuàng)新點在于保障農(nóng)民有機會公平分享土地增值收益，以及賦予農(nóng)民更多更實際的財產(chǎn)權(quán)益?！?014年中央一號文件深入指出：“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資。”至此，作為改革核心的農(nóng)地“三權(quán)分置”政策被正式明確，而禁錮農(nóng)地權(quán)利擔(dān)保的藩籬也一并被土地改革的大潮沖開。

近5年來，中共中央國務(wù)院先后出臺了10多個與農(nóng)地改革相關(guān)的文件，在“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”重要思想導(dǎo)引下，2015年全國開展了多個國家部委農(nóng)地制度實驗性革新和涉農(nóng)涉土制度的33個試點“三塊地”聯(lián)動改革。在整個改革進程中，中央一再強調(diào)：“要高度重視運用法治思維和法治方式，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)。”于是，近兩年來農(nóng)地“三權(quán)分置”政策富含的一系列制度意蘊正在完成入法的轉(zhuǎn)換。目前，與農(nóng)地改革密切關(guān)聯(lián)的修正或編纂之法律共三部，即《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》和《民法典物權(quán)編》。從理論角度觀察，經(jīng)過改革開放40年的磨礪，致力于新時代法治中國建設(shè)的法律體系已彰顯價值明確化、體系邏輯化、構(gòu)造規(guī)范化和條文精細化的立法趨勢，上述幾部重要法律的修訂堪遇良機。應(yīng)改革大勢，觀其與農(nóng)地“三權(quán)分置”政策密聯(lián)的修法行動與內(nèi)容，應(yīng)有兩個維度的重要關(guān)系尚未完成協(xié)調(diào)、磨合。

（一）立法進程中幾部法律同時修訂關(guān)系之解讀

直接關(guān)涉農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的“土地承包法修正案”與《民法典各分編》（一審稿草案）中的物權(quán)編皆立足于農(nóng)地之不動產(chǎn)展開，亦皆因改革之風(fēng)思動。其法制內(nèi)涵既有獨具特定性的規(guī)則，也有交錯聯(lián)絡(luò)的相關(guān)性條款；既有相異的法律之外觀，也有同質(zhì)但法之層級有別的一面。立法者在統(tǒng)一改革背景下理應(yīng)統(tǒng)籌法理，處理好立法之相關(guān)制度的關(guān)系，這不僅是提高立法質(zhì)量與效率之舉，更是預(yù)防或降低其法于未來實現(xiàn)的司法與社會風(fēng)險之重要環(huán)節(jié)。

與農(nóng)村土地承包法相比，物權(quán)法是典型的民事基本法組成部分，其頒布一舉終結(jié)長期將土地承包關(guān)系糾纏于債權(quán)物權(quán)之性質(zhì)不明的理論之爭，定性農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，表明農(nóng)村土地承包法在法律定位上可歸入“補充型民法”（物權(quán)法），此舉是中國法治的進步。

1. 鑒于法理對農(nóng)村土地承包法為補充型民事規(guī)則的定位，其“是否納入民法典，主要取決于其條文數(shù)量與民法典的結(jié)構(gòu)對稱，不致有什么疑難”。伸言之，若依循法律體系科學(xué)化要求，如同單行法的《中華人民共和國擔(dān)保法》及時合理并入物權(quán)法之擔(dān)保物權(quán)章，農(nóng)村土地承包法應(yīng)有充足理由借民法典編纂之機融入其分則的物權(quán)編之用益物權(quán)章，即歸入正統(tǒng)，與土地承包經(jīng)營權(quán)章合二為一。然立法者既未按圖索驥提出該主張，也不解釋其不歸入物權(quán)編的緣由。基于立法嚴謹性統(tǒng)籌性乃至可能的本土化特點考量，展開該立法說明極有必要。

2. 現(xiàn)行物權(quán)法一錘定音，確立了物權(quán)法定、公示公信等原則及其權(quán)利運行規(guī)則，該法明確土地承包經(jīng)營權(quán)為一項完整用益物權(quán)，理應(yīng)得到補充性民事單行法的農(nóng)村土地承包法之遵從。對農(nóng)村土地承包法的性質(zhì)和基本規(guī)則加以強調(diào)是立法者的本分，而不僅僅只保留概念之外觀予以簡要論之。《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》的一審立法說明對此一筆帶過，只字未提所及其法律制度；二次審議稿的說明連概念間的勾連也未能涉及。這樣的立法表象，客觀析之，在于立法者對農(nóng)村土地承包法與物權(quán)法的關(guān)系時有忽略，處理過于簡單，導(dǎo)致其立法規(guī)則可能背離常理；若究其主觀，則根本就置物權(quán)法于其修法之法眼外，其結(jié)果則可能導(dǎo)致同性質(zhì)的權(quán)利在不同名稱法律間質(zhì)的割裂、運行相抵和裁判異化。

3. 從現(xiàn)實來看，民法典編纂為重大立法，農(nóng)村土地承包法修法雖特立獨行不可逆轉(zhuǎn)，但其修法路徑和方案的協(xié)調(diào)仍有必要冷靜思考。兩部法律被同一立法主題即土地承包經(jīng)營權(quán)所涵蓋，是否應(yīng)服從統(tǒng)一的立法原則？對土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)與內(nèi)容究竟以哪部法律為主導(dǎo)？諸如此類的系列追問及其解困，迫在眉睫。法的基本原理昭示：“土地承包法修法應(yīng)順理追隨民法典分則起草或修訂步伐，至少在研究土地改革的制度需求中統(tǒng)一立法思想，在‘三權(quán)分置’的入法路徑和科學(xué)規(guī)則上統(tǒng)一認識。若不考量民法總則的財產(chǎn)權(quán)利體系也不顧民法典分則之物權(quán)法修訂的現(xiàn)實，急迫出臺，那么，無論是涉及‘三農(nóng)’的土地承包法還是作為民事基本法的民法典，今后必然會出現(xiàn)司法裁判解釋力不足和基層利益主體相生矛盾的困境?！?/p>

4. 編纂民法典分則之物權(quán)法并未主動與農(nóng)村土地承包法修法對接。審視民法典分則草案一審稿之物權(quán)編，關(guān)乎農(nóng)地制度改革的“三權(quán)分置”政策之立法方案的體系是另執(zhí)一詞，對土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保制度的涉及亦是支離破碎。其態(tài)勢，應(yīng)是消極等待農(nóng)村土地承包法修正案的正式出臺后予以援用。不僅如此，對涉農(nóng)涉土的其他相關(guān)條文，物權(quán)法的立法者亦是畏畏縮縮，思維僵化，不回應(yīng)現(xiàn)實對改革的強烈呼喚，有應(yīng)付性修法之嫌，實不可取。例如，物權(quán)法修法者并未關(guān)注土地管理法的修法進展，依然“謙卑”地保留了宅基地使用權(quán)章的第152-155條之老4條，其中第153條是典型的無視宅基地使用權(quán)作為純粹私權(quán)的規(guī)定，照舊完整保存了交由公法完成的條款。同理，對于與集體所有權(quán)和農(nóng)民財產(chǎn)利益有重要利好的集體建設(shè)用地使用權(quán)“同等入市、同權(quán)同價”的改革訴求，物權(quán)法立法者亦保有“矜持”之態(tài)，未呼應(yīng)，未設(shè)計，未解釋。

（二）立法者對政策意蘊與法律展現(xiàn)關(guān)系之處理

黨中央確立農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的意圖十分明確、意義深遠：即堅持集體所有的公有制不變，農(nóng)民利益公平與農(nóng)業(yè)增產(chǎn)效率同等關(guān)注，形成鄉(xiāng)村振興中“一主兩翼”的制度核心，謂之抓住了當下“三農(nóng)”發(fā)展的真諦。當政策意蘊明晰，目標指向具體時，法律的接應(yīng)或強調(diào)落實應(yīng)依循該政策理念精神全面引領(lǐng)立法，而非亦步亦趨地對政策語言體系機械認同、同步復(fù)制，這是中國特色社會主義法治健全與動態(tài)發(fā)展的必然訴求。政策與法律是不同的兩條思維路徑和兩套話語體系，若丟卻法治思維、法律邏輯、立法體系及其語言特點，全整刻板套用政策用語，結(jié)果必定是出現(xiàn)邏輯混亂的制度縫隙，欲速則不達。遺憾的是，當下相關(guān)的“土地承包法修正案”和民法典分則草案都有所脫離法制體系和價值目標的特質(zhì)。對此，具體考量農(nóng)地“三權(quán)分置”政策與法律之關(guān)系，應(yīng)明確有不同的視點、關(guān)注點和差異化的技術(shù)內(nèi)涵。

置于“三權(quán)”前的關(guān)鍵詞語即“落實”“穩(wěn)定”“放活”，屬于并列的典型的政策話語，具有綱要、宣示和引領(lǐng)深意。但在法律框架下則須飽含確定性、精準化和適用性的鮮明特征：一是對集體所有權(quán)的堅守，在于不得削弱或虛擬，應(yīng)明確主體，還權(quán)賦能；二是對農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定，著眼于可自主經(jīng)營及其流轉(zhuǎn)后承包資格繼續(xù)享有，保持其承包關(guān)系在承包期內(nèi)不改變，依用益物權(quán)的法律思維續(xù)期承包經(jīng)營權(quán)；第三，對農(nóng)業(yè)效益的放活，強調(diào)允許新農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的加盟和雙方依法自主決定農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，同時，松綁開禁農(nóng)地（承包）經(jīng)營權(quán)的擔(dān)保。觀其當下，雖然學(xué)界關(guān)于農(nóng)地“三權(quán)分置”政策意蘊與法律表達存在諸多分歧，但實際上就其中“落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”政策的理解相對粗淺，鮮有具體法律制度革新完善的法規(guī)則構(gòu)造，系統(tǒng)的專門研究更欠深入。對“放活土地經(jīng)營權(quán)”，無論是部委文件還是官員的講話或?qū)W者的觀察解讀，無疑都以為是實現(xiàn)農(nóng)地“三權(quán)分置”政策和制度目標甚為重要乃至近乎唯一的指針。僅就新近出臺的“土地承包法修正案”及其新聞發(fā)布會的解說而言，在其第16和第27條中對自耕農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)有強調(diào)，但其他具體規(guī)則是盡可能與土地經(jīng)營權(quán)靠近或輔助性配合。這樣，土地經(jīng)營權(quán)被理解為農(nóng)地“三權(quán)分置”政策即中國農(nóng)地改革的主要走向和關(guān)注核心，令人擔(dān)憂的是，其規(guī)則設(shè)計的思路也有所偏離法制理性和鄉(xiāng)村生活邏輯的軌道，即另起爐灶，化簡為繁。

固然，立法設(shè)計中的農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的三個面向未必等量齊觀，但根本上應(yīng)沿問題導(dǎo)向、遵循體系化要求、不背離“大道至簡”即法典或規(guī)則順應(yīng)社會民眾普遍認知與邏輯體系乃至裁判規(guī)則的基本原理，統(tǒng)籌考量立法構(gòu)建的科學(xué)進路。目前的“土地承包法修正案”側(cè)重于土地經(jīng)營權(quán)，既未能吃透政策精神，也未處理好政策與立法的關(guān)系，更大的問題在于具體設(shè)計的制度沖突，留下法理漏洞。

“土地承包法修正案”相關(guān)規(guī)則法理根基之檢討

比對和研讀《農(nóng)村土地承包法》修正案草案和草案二審稿，其在立法質(zhì)量和立法技術(shù)方面有不少改進與提升，幾個突出亮點在于：第一，基本明確了所謂承包權(quán)終歸只是農(nóng)民成員（社員）資格，不必也無法予以定義，刪除二審稿第44條中“不影響其依法享有的承包權(quán)”，僅在第9條提及該詞；第二，于耕地經(jīng)營實況和權(quán)利的自治性而言，土地承包經(jīng)營權(quán)仍具有強烈的生命力和適用的空間，明確保留了符合現(xiàn)實邏輯的該概念與若干保護規(guī)制，如第二章之第二、三、四節(jié)基本維持了原節(jié)名，保留了不少修正前的法條，新增或修正的法條基本未脫離權(quán)利內(nèi)涵；第三，鮮明的表達了鼓勵設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)，但重申不得背離承包方的意思自治，如第27、46、60 條等；第四，土地生態(tài)意識明顯加強，如第43、64 條等；第五，平等原則下宣示旨在對現(xiàn)實中婦女土地權(quán)益的特別關(guān)切，如第16、24 條。但“土地承包法修正案”對于修正案草案中已表現(xiàn)的制度性痼疾并未做徹底清理和解決，以致仍留下諸多遺憾。

（一）制度設(shè)計初衷之猶疑：有違邏輯在立法中的規(guī)范作用

將農(nóng)地“三權(quán)分置”政策轉(zhuǎn)化為法律規(guī)則是《農(nóng)村土地承包法》修正的最為重要的目標。但政策話語的思維表述與法律話語的邏輯系統(tǒng)如何銜接一直是《農(nóng)村土地承包法》修正案未能直面或解決的立法難題，從兩次審議稿到該法修正案落地過程，可尋得立法者在解題時的思想糾結(jié)與波動，因而，其理解法邏輯思維在立法設(shè)計中的規(guī)范作用就必然存在疏失之處。

現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》固然是以解決與規(guī)范承包經(jīng)營關(guān)系為己任，集體土地所有權(quán)如何落實并非其應(yīng)承受之要務(wù)，因而對政策表達的土地承包經(jīng)營權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)進行法律準確對標并理順三者之間的關(guān)系，應(yīng)為該法當仁不讓的使命。修正案草案初審稿第6條第1款規(guī)定，“以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)”，此處將國家法律中一項完整的用益物權(quán)直白生硬的掰成兩項法律權(quán)利，實際上不過是以法律規(guī)則形式化地加以表達了“三權(quán)分置”的政策，此處采用的是西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)和英美法系財產(chǎn)法遵循的“權(quán)利束”的財產(chǎn)權(quán)觀，在法律制度上并非創(chuàng)新；該草案同時對未流轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)在制度設(shè)計中則奉行了大陸法系物權(quán)制度將物權(quán)界定為“一個權(quán)利”的制度理念，兩者在法律規(guī)則邏輯方面無法兼容。修正案草案二審稿刪去了修正案草案第6條規(guī)定，同時將土地經(jīng)營權(quán)作為債權(quán)加以設(shè)計，其為化解修正案草案中的土地承包經(jīng)營權(quán)“一詞兩義”的意圖顯而易見，然而，既然土地經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)，卻在“土地承包法修正案”第9條中繼續(xù)表達在土地承包經(jīng)營權(quán)人流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)后，保留的是土地承包權(quán)，雖僅一處出現(xiàn)似乎不顯明的“承包權(quán)”概念，仍使得該法指向的土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的法理根基在制度中無法得到或債權(quán)或物權(quán)的合乎邏輯的明釋。

就立法者強調(diào)堅持集體所有權(quán)又無處還賦其殘缺的收益與處分權(quán)能之猶疑態(tài)度而言，“土地承包法修正案”第45條第2款出現(xiàn)了一項突兀的規(guī)定，“工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的，本集體經(jīng)濟組織可以收取適量管理費用”，其中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收取“管理費用”行使的是何種權(quán)利（權(quán)力）存在著法律邏輯上的疑惑。即在土地承包經(jīng)營權(quán)人流轉(zhuǎn)承包地時，無論是否工商企業(yè)等社會資本進入，流轉(zhuǎn)的收益都應(yīng)由土地承包經(jīng)營權(quán)人享有，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織既不是這一承包地流轉(zhuǎn)法律關(guān)系的當事人，也非土地管理的行政權(quán)力主體，其何來權(quán)利或權(quán)力向工商企業(yè)等社會資本投入方收取費用。若農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為工商企業(yè)進入承包地流轉(zhuǎn)提供了相關(guān)服務(wù)，其收取一定的服務(wù)費用具合理性，但此條款中的“管理費用”顯然不是“服務(wù)費用”，而且該條的文義也難以支持此種解讀。

可以說，將農(nóng)地“三權(quán)分置”政策轉(zhuǎn)為法律規(guī)則時，“土地承包法修正案”如同修正案草案二審稿一樣在法律話語的選擇方面持續(xù)糾結(jié)、搖擺、模糊的立法心緒，以致在踐行農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的制度意蘊的法律術(shù)語使用上蕪雜難辨，導(dǎo)致土地承包權(quán)是財產(chǎn)權(quán)還是承包資格不明、土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的若即若離、集體所有權(quán)主體與農(nóng)民個體的權(quán)利義務(wù)處理明顯疏離，從而導(dǎo)致立法設(shè)計整體邏輯體系有失嚴謹，法律制度描述中背離常理。

（二）常識概念界定之隨意性：混淆民法物債二分的基本原理

法律概念是法律規(guī)則設(shè)計及其制度構(gòu)筑的最基本元素，維系立法語言的靈魂和生命的就是把握法概念的準確性，其自然也應(yīng)成為法政策和立法者真意表達、思想傳承、記載銘刻的至上要義?！傲⒎ㄕ哂涊d得不準確，表達得不精確，必然會使傳遞的信息具有先天的缺陷?！狈筛拍顝膩聿荒苁侨粘Ｉ钫Z言的簡單提煉，其間必然蘊含承載著法律價值和規(guī)范目的，立法中法律概念的選擇應(yīng)是一個極其慎重和神圣的工作?！巴恋爻邪ㄐ拚浮痹诜筛拍畹倪x用方面延續(xù)了修正案草案二審稿的隨意性風(fēng)格，這在“流轉(zhuǎn)”一詞的使用上表現(xiàn)得尤為突出。

“流轉(zhuǎn)”原本就不是一個規(guī)范的法律概念，據(jù)陳錫文先生所言，“流轉(zhuǎn)”這個概念是在特定的歷史條件下“逼”出來的，其本來目的是替代“出租”，在農(nóng)地“三權(quán)分置”政策之制度背景下，“流轉(zhuǎn)”實際上也只能是“出租”。然而，《農(nóng)村土地承包法》中“流轉(zhuǎn)”并沒有局限于“出租”之義，如果在《農(nóng)村土地承包法》實施15年后還要繼續(xù)使用這個詞，則必須明確有哪些性質(zhì)不同的主要的常見交易方式能夠納入“流轉(zhuǎn)”的范疇。按照一般法理和法規(guī)范邏輯，承包地上的權(quán)利流轉(zhuǎn)不外兩種類型，即債權(quán)性流轉(zhuǎn)和物權(quán)性流轉(zhuǎn)。常見的債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式是出租、入股，無需公示登記；常見的物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式是轉(zhuǎn)讓、互換，需要登記公示，彰顯公信力保障不動產(chǎn)交易安全；“其他方式”要么指不常見的無償流轉(zhuǎn)方式，如“贈與”，要么是省略列舉的各種方式。

“土地承包法修正案”中“流轉(zhuǎn)”一語的用法極不規(guī)范：第9、10條、第17條第3項，第36、41、42、44、45、46、47條均只是將出租和入股方式稱為“流轉(zhuǎn)”，第17條第（2）項、第35、60條、第二章第四節(jié)的節(jié)名及其內(nèi)容中的“互換、轉(zhuǎn)讓”都不被定義在“流轉(zhuǎn)”范疇，但在第53條中，又將轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押都歸入“流轉(zhuǎn)”之中；而第36條中的“其他方式”是否包括第53條中列舉的轉(zhuǎn)讓方式也不明確。可見，以“流轉(zhuǎn)”一詞的使用為例會發(fā)現(xiàn)，“土地承包法修正案”與原條文相比，在條文含義的一致性方面呈現(xiàn)的是立法技術(shù)的退步。

同時，由于“流轉(zhuǎn)”含義的歧義，也導(dǎo)致基于承包地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的土地經(jīng)營權(quán)到底屬于物權(quán)還是債權(quán)產(chǎn)生了不可回避的紛爭。按理，土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的確定應(yīng)當遵循兩個前提：法律邏輯和生活邏輯（鄉(xiāng)村倫理）。如果將土地經(jīng)營權(quán)設(shè)計為債權(quán)，則該權(quán)利不應(yīng)當規(guī)定在物權(quán)法中；且這一制度設(shè)計無法解釋：土地租賃不僅在世界各地成為土地流轉(zhuǎn)的主流，在中國廣大鄉(xiāng)村從改革開放初期到現(xiàn)在從未缺席，早已大行其道，為什么還要用“土地經(jīng)營權(quán)”來替代“土地租賃”之成熟規(guī)范的法律術(shù)語？如果要將此種租賃權(quán)物權(quán)化，暫不說這一舉措是否草率，就其應(yīng)當采用何種標準作為物權(quán)化的條件便是一個繞不開的難題。一旦土地經(jīng)營權(quán)人將經(jīng)營的土地用于抵押融資，屆期不能夠清償債務(wù)，用于抵債的主體和客體又該如何確定？這將會給司法裁判和鄉(xiāng)村生活生產(chǎn)秩序留下無窮的麻煩。如果將土地經(jīng)營權(quán)設(shè)計為物權(quán)，在對該權(quán)利予以登記后，土地經(jīng)營權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的區(qū)別何在也難以從法律規(guī)則中作出判斷，反映出的結(jié)果是將兩種本質(zhì)和內(nèi)容相同的權(quán)利重復(fù)立法，不分軒輊，不僅無必要，而且有害并有礙于法學(xué)發(fā)展和法律實踐。當然，與將其確定為債權(quán)性質(zhì)的后果相比較，定性為物權(quán)，制度間或裁判的對立并不顯見，權(quán)當土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓對待，是一種可接受的消極解釋與應(yīng)接?？梢?，能否在該法中嚴格清晰界定“流轉(zhuǎn)”一詞的法義，使其遵循民法物債二分的基本原理，是避免農(nóng)地“三權(quán)分置”政策轉(zhuǎn)化為法律規(guī)則后農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)秩序混亂或搖擺的關(guān)鍵一環(huán)。

（三）權(quán)利目標之單向思維：忽視法體系化與協(xié)調(diào)適用的要求

認真觀察我國農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的出臺背景會發(fā)現(xiàn)，該政策的預(yù)設(shè)目標是為了彌補土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)因承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)混為一體而受限、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育不力、土地承包經(jīng)營權(quán)融資的渠道不暢這三大制度缺陷。根據(jù)政策話語的表達，土地承包經(jīng)營權(quán)因含有身份屬性影響了農(nóng)地制度改革的深化，而該問題可以通過將土地承包經(jīng)營權(quán)分設(shè)為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，同時“放活土地經(jīng)營權(quán)”加以解決?！胺呕钔恋亟?jīng)營權(quán)”必將帶來承包地加速流轉(zhuǎn)，促使不同程度的規(guī)模經(jīng)營的形成，為了實現(xiàn)對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的期盼，照應(yīng)承包地流轉(zhuǎn)之規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)實需求，理應(yīng)開禁土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，并同時建立完備的集體土地所有權(quán)和用益物權(quán)的不動產(chǎn)登記制度以規(guī)范承包地流轉(zhuǎn)秩序?？梢?，在當前制度背景下，即便“放活土地經(jīng)營權(quán)”不算是針對農(nóng)地“兩權(quán)分離”制度之弊端的對癥之舉，但對于進一步激發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)的制度功能仍然是有益無害。

“近代以降，體系化一直被視為科學(xué)和理性之標志，在多個知識領(lǐng)域彰顯其重要價值，其對于知識的掌握和利用發(fā)揮著特殊功能：借其可以實現(xiàn)對以往知識的鳥瞰和更好掌握；借助于體系化，可以科學(xué)地思考或處理問題，并驗證在思考或者處理問題中所取得的知識?！比欢?，“土地承包法修正案”對農(nóng)地“三權(quán)分置”政策如何在法律制度中體系化呈現(xiàn)卻著墨有限，土地經(jīng)營權(quán)及其擔(dān)保融資規(guī)則的制度設(shè)計幾乎成為農(nóng)地“三權(quán)分置”政策在修法活動中唯一關(guān)注對象，從而使得該政策在制度規(guī)則的系統(tǒng)化要求條件下產(chǎn)生了偏離。例如，土地承包經(jīng)營權(quán)人以出租方式流轉(zhuǎn)承包地應(yīng)當產(chǎn)生土地租賃權(quán)，但“土地承包法修正案”將此次情形下出租方享有的權(quán)利界定為土地經(jīng)營權(quán)，于是，土地租賃權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的關(guān)系不明；如果土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)為債權(quán)，那么該修正案第9條中的“土地承包權(quán)”與第5條中的承包資格如何協(xié)調(diào)則面臨困境，因為作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)出租后并不影響土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)與內(nèi)容，故不存在保留“土地承包權(quán)”的問題。同理，第47條采用“融資擔(dān)保”及其“融資擔(dān)保合同”的表述且提及“擔(dān)保物權(quán)”，而其指稱的是抵押權(quán)抑或質(zhì)權(quán)還是兩者兼具并不明確，這種似乎有意模糊化的處理方式不符合法律規(guī)則清晰規(guī)范和簡潔準確的要求。此外，土地經(jīng)營權(quán)作為債權(quán)允許物權(quán)擔(dān)保，土地承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)反而被禁止物權(quán)擔(dān)保，此種立法的安排對物權(quán)與債權(quán)理論體系及其司法裁判操作將產(chǎn)生重大沖擊，也脫離了鄉(xiāng)村農(nóng)地實踐的需求。

農(nóng)地“三權(quán)分置”政策轉(zhuǎn)化為法律規(guī)則是一攬子工程，絕不是另外創(chuàng)設(shè)一個法律性質(zhì)模糊的“土地經(jīng)營權(quán)”就可以“畢其功于一役”。在將新設(shè)的土地經(jīng)營權(quán)制度引入《農(nóng)村土地承包法》時，遵循法律制度的體系化精神，使該制度既不與原有制度的功能產(chǎn)生抵牾和抵消，又能補充原有制度之不足，這才是在立法中應(yīng)采取的科學(xué)態(tài)度。

（四）修法指導(dǎo)原則簡單化：輕怠鄉(xiāng)村重要實際問題的系統(tǒng)解決

由于將農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的重點放在“放活土地經(jīng)營權(quán)”方面，造成土地經(jīng)營權(quán)制度的規(guī)則設(shè)計投入了立法者過多智識，以致在新時代全面改革背景中無法顧及對《農(nóng)村土地承包法》這部施行十五年的法律之其他制度內(nèi)容的反思和完善，其中以成員權(quán)制度、婦女權(quán)益問題與土地調(diào)整問題的表現(xiàn)最為突出。

農(nóng)民是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，這是農(nóng)村合作化以來的社會現(xiàn)實，改革開放前的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》和《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》均對農(nóng)民的成員權(quán)有明確規(guī)定。在農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民的成員權(quán)逐漸被各種制度忽視，2007年頒行的《物權(quán)法》對代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)的組織形態(tài)進行了規(guī)范，其中去“戶”而將成員權(quán)問題再次展現(xiàn)出來，不過，該法對成員權(quán)的構(gòu)建同樣未予足夠重視，其除規(guī)定了成員重大事項表決權(quán)、撤銷權(quán)和監(jiān)督權(quán)外，僅僅通過宣告方式表述集體所有的財產(chǎn)（包括土地）為集體組織成員集體所有，集體事務(wù)集體管理、集體利益集體分享。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)是一種以身份為基礎(chǔ)而針對農(nóng)民集體財產(chǎn)和農(nóng)村集體事務(wù)管理等方面的事項所享有的復(fù)合型權(quán)利，如果對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)加以規(guī)范思考便可發(fā)現(xiàn)：農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員享有共益權(quán)和自益權(quán)：依據(jù)前者，農(nóng)民有權(quán)參與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的事務(wù)之管理；依據(jù)后者，農(nóng)民有權(quán)受領(lǐng)或分享基于集體財產(chǎn)而生之利益。農(nóng)地“三權(quán)分置”政策中所謂的土地承包權(quán)實際上應(yīng)當歸入農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員應(yīng)享有的自益權(quán)的范疇?！巴恋爻邪ㄐ拚浮蔽茨軐ν恋爻邪鼨?quán)作出合理定位定性，使得諸多規(guī)則與成員權(quán)制度始終難以配套，甚至在第27條中出現(xiàn)了錯誤的制度引導(dǎo)。按理，如果已存在喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的情形，便自然喪失以該身份為基礎(chǔ)的土地承包經(jīng)營權(quán)，其時要么將土地承包經(jīng)營權(quán)收回，要么將其轉(zhuǎn)讓。但第27條規(guī)定的轉(zhuǎn)讓以承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶為條件，且以自愿或引導(dǎo)鼓勵為前提，這對于承包方部分成員遷入城鎮(zhèn)落戶不適用，進而在農(nóng)村人地矛盾突出的嚴峻現(xiàn)實下，為已喪失成員身份的給予了無原則保護，也為承包方規(guī)避土地承包經(jīng)營權(quán)的合理消滅提供了通道。

婦女權(quán)益保護問題與土地調(diào)整問題與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)問題密切相關(guān)。原《農(nóng)村土地承包法》第30條是關(guān)于婦女權(quán)益保護的專門性規(guī)定，該條被完整保留，即“土地承包法修正案”第31條。然事與愿違，該條既可能成為婦女的新居住地拒絕為其分配承包地的依據(jù)，也可能成為婦女的原居住地收回其承包地的借口，在實踐中的法律效果未必能夠如立法者所愿。如果構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)制度，立法認可農(nóng)村婦女是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的一名成員，將該婦女享有的土地承包經(jīng)營權(quán)納入農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的自益權(quán)范疇予以處理，則無論婦女是否外嫁，其享有的一份土地承包經(jīng)營權(quán)均能夠得到法律的保障，當前困擾各界的農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護問題將得到妥適解決。土地調(diào)整問題的解決同樣需要以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的建構(gòu)為基礎(chǔ)。作為用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)在承包期限內(nèi)不得調(diào)整，但“土地承包法修正案”第28條卻規(guī)定了承包地調(diào)整的條件，這與保持土地承包經(jīng)營關(guān)系的穩(wěn)定性存在矛盾，也是未能通過建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)制度以區(qū)別對待農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員與土地承包經(jīng)營權(quán)人兩種角色的結(jié)果。

理性思之，在構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的基礎(chǔ)上，區(qū)分基于集體土地所有權(quán)產(chǎn)生的利益與基于土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的利益，明晰農(nóng)民的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份和土地承包經(jīng)營權(quán)人身份，則農(nóng)村社會現(xiàn)實中的婦女權(quán)益保護問題和土地調(diào)整問題的解決應(yīng)指日可待。

農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的應(yīng)然立法路向

此次《農(nóng)村土地承包法》修正是農(nóng)地“三權(quán)分置”政策法律化的良機，因此，明確農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的應(yīng)然立法路向，從而合理解釋和深層理解“土地承包法修正案”至關(guān)重要。

（一）保持公有制、穩(wěn)定農(nóng)村社會秩序的集體所有權(quán)

在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制后農(nóng)地“兩權(quán)分離”制度運行過程中，土地承包經(jīng)營權(quán)一直受到各界的“青睞”，幾近成為農(nóng)村土地制度完善的唯一對象。在農(nóng)村土地制度中，集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)在農(nóng)村土地權(quán)利體系中具有不同的功能，而以法律制度確保它們各自的制度功能得到充分發(fā)揮是當然之理，但立法長期以來在土地承包經(jīng)營權(quán)制度之完善方面不遺余力，對集體土地所有權(quán)的制度設(shè)計顯得漫不經(jīng)心，做“虛”集體土地所有權(quán)已經(jīng)成為一種理論潮流和實踐方向。在農(nóng)地“兩權(quán)分離”制度中，農(nóng)村土地制度改革呈現(xiàn)出重效率而輕公平的制度理念、重所有而輕利用的制度體系，而這些正是農(nóng)地“三權(quán)分置”政策轉(zhuǎn)換立法時需要致力于彌補的制度缺陷。然而，“土地承包法修正案”卻延續(xù)了無視集體土地所有權(quán)制度的流行觀念，將主要精力放在土地經(jīng)營權(quán)制度構(gòu)建上，且以土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保為制度突破點，至于如何踐行“落實集體所有權(quán)”的政策目標，該草案基本上無所作為。不可否認，“落實集體所有權(quán)”的完整制度規(guī)范在當前應(yīng)通過民法典物權(quán)編編纂加以完成，但《農(nóng)村土地承包法》中的土地承包經(jīng)營權(quán)及土地經(jīng)營權(quán)兩種制度如果不能與集體土地所有權(quán)制度相協(xié)調(diào)銜接，那么預(yù)定的制度功能將難以發(fā)揮良效。

2013年12月23日，習(xí)近平總書記《在中央農(nóng)村土地工作會議上的講話》中指出：“農(nóng)村基本經(jīng)營制度是農(nóng)村土地集體所有制的實現(xiàn)形式”，“堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有。這是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的‘魂’。”可見，以法律規(guī)則將集體土地所有權(quán)的政策精神準確固定下來，可以為農(nóng)村集體經(jīng)營制度的堅持提供必要的法制保障。就“土地承包法修正案”而言，其中應(yīng)當明確，按照《民法總則》農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為集體土地的所有權(quán)人，其有權(quán)選擇分散經(jīng)營還是統(tǒng)一經(jīng)營農(nóng)村土地，否則，便是“剝奪了農(nóng)民集體對經(jīng)營方式的選擇權(quán)，在實質(zhì)上架空了農(nóng)民集體的團體意志，嚴格限制了農(nóng)民集體的私法自治的空間”；同時，應(yīng)當對“依法收回”承包地予以類型化，并允許在當輪承包期屆滿后調(diào)整土地，這些都是集體土地所有權(quán)人應(yīng)當享有的基本權(quán)利。若通過《農(nóng)村土地承包法》修正“還權(quán)”給集體土地所有權(quán)，充實集體土地所有權(quán)的權(quán)能，既有利于繼續(xù)堅持土地的集體所有制，又有助于保持農(nóng)村社會的穩(wěn)定，無疑是農(nóng)地“三權(quán)分置”政策系統(tǒng)實現(xiàn)的有效路徑。

（二）安定農(nóng)民群體和保障發(fā)展利益的土地承包經(jīng)營權(quán)

盡管兩次土地承包法修正草案都保留了土地承包經(jīng)營權(quán)制度，然而，土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)是“一束權(quán)利”還是“一個權(quán)利”、權(quán)利性質(zhì)是財產(chǎn)權(quán)還是兼具身份屬性、穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系的權(quán)利載體是土地承包經(jīng)營權(quán)還是農(nóng)戶承包權(quán)、流轉(zhuǎn)制度是供給無效還是需求錯位，立法者在這些方面卻作出了錯誤選擇，從而使土地承包經(jīng)營權(quán)制度的構(gòu)建走入誤區(qū)。

在原《農(nóng)村土地承包法》中，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與融資存在封閉性、約束性過強的弊端：對土地承包經(jīng)營權(quán)的取得未實行登記要件主義而采用登記對抗主義，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)的交易安全得不到有力保障；土地承包經(jīng)營權(quán)抵押被法律明文禁止成為承包地在適度規(guī)模經(jīng)營的地區(qū)以現(xiàn)代化手段高效經(jīng)營的障礙。同時，土地承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)必須經(jīng)過“發(fā)包方同意”，也為發(fā)包方干預(yù)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了便利，而且在轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)時是否必須受到“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”這一條件的限制也不無可議之處。這些問題在“土地承包法修正案”中得到了一定程度的修改，但該法案將原《農(nóng)村土地承包法》第二章第四節(jié)的小標題由“土地承包經(jīng)營權(quán)的保護”修改為“土地承包經(jīng)營權(quán)的保護和互換、轉(zhuǎn)讓”，從而對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式進行了限制，完全將原本存在的以債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的情形排除在農(nóng)村土地交易市場之外，可以說，這種做法也是徹底顛覆了法律通常的認知，“流轉(zhuǎn)”概念變得撲塑迷離……此外，“土地承包法修正案”第34條對不僅將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍限于“本集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶”，而且還明確規(guī)定在土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后“原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止”，這在事實上將土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的承包土地的資格捆綁在一起，從農(nóng)地“三權(quán)分置”政策所要求的“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”的寓意來看，該規(guī)范亦有立法思想倒退之嫌。

土地承包經(jīng)營權(quán)在我國農(nóng)村社會中是誘致性制度變遷的產(chǎn)物，這一法律術(shù)語的形成過程匆忙且未經(jīng)深思熟慮，但對于此一概念不能糾結(jié)于其含有“承包”與“經(jīng)營”之名就認為是兩項權(quán)利的集合，應(yīng)回歸本源，即權(quán)利能力當歸入資格范疇，權(quán)利是資格實現(xiàn)的利益結(jié)果。所以，土地承包經(jīng)營權(quán)作為一個約定俗稱的概念，已經(jīng)蘊藏了農(nóng)村土地制度改革的整個社會背景，中國農(nóng)民從來就清楚這一概念的具體內(nèi)容，如果在立法上用其他概念取代土地承包經(jīng)營權(quán)的概念，反而容易造成理解上的混亂?！巴恋爻邪ㄐ拚浮敝袑ν恋爻邪?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的限制，以及將承包關(guān)系的終止與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)聯(lián)系起來，這是“悄悄地”對“土地承包經(jīng)營權(quán)”的內(nèi)容進行修改。土地承包經(jīng)營權(quán)并不只是一個法律術(shù)語的表述，當前應(yīng)充分理解且按原法律對土地承包經(jīng)營權(quán)概念的界定解釋，使其內(nèi)容與農(nóng)村社會不脫節(jié)，方可有利于安定和保障農(nóng)民群體基于土地承包經(jīng)營權(quán)享有的合法的土地權(quán)益。

（三）引導(dǎo)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)興旺與經(jīng)營者預(yù)期達成的土地經(jīng)營權(quán)

學(xué)界一般認為，“放活土地經(jīng)營權(quán)”是踐行該政策的重點?；谵r(nóng)村土地制度改革的時代性和前瞻性，土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)則設(shè)計及擬實現(xiàn)的政策目標主要包括順暢培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、照應(yīng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營需求和提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營之效率；同時，賦予土地經(jīng)營權(quán)具有擔(dān)保融資權(quán)能，從而為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資加大農(nóng)業(yè)投入、增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的核心競爭力提供便利，也是土地經(jīng)營權(quán)制度建構(gòu)的重要考量因素。由此可知，土地經(jīng)營權(quán)概念能否在“土地承包法修正案”中予以正確表達和容納是農(nóng)地“三權(quán)分置”政策入法成功與否的關(guān)鍵衡量標志。

“土地經(jīng)營權(quán)”是此次“土地承包法修正案”首次采用的全新法律概念，其直接源于農(nóng)地“三權(quán)分置”的政策話語，將該概念從政策中挪到法律中是否能夠?qū)崿F(xiàn)制度深刻之意蘊的平移，則并非易事。德國學(xué)者魏德士曾指出：“新概念就應(yīng)該比舊概念更加準確地描述對象和關(guān)系，不過必須避免不清楚的、容易引起誤解的新詞語或定義，因為它們對法學(xué)和法律實踐都是有害的?！弊鳛橐粋€新概念，土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容與性質(zhì)在“土地承包法修正案”的條文設(shè)計中卻與農(nóng)村土地規(guī)則的法律邏輯不相匹配。根據(jù)“土地承包法修正案”第三章第四節(jié)和第五節(jié)第36條的規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)并不是轉(zhuǎn)讓和互換而來，而是基于出租所享有的權(quán)利，承包人有權(quán)以“出租”方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，那么出租后為什么產(chǎn)生的是土地經(jīng)營權(quán)而不是土地租賃權(quán)？其第41條規(guī)定，選擇以流轉(zhuǎn)期限五年作為土地經(jīng)營權(quán)可否登記的條件，理據(jù)何在？登記后是否表明土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)轉(zhuǎn)化為用益物權(quán)？如果通過承租取得的土地經(jīng)營權(quán)登記轉(zhuǎn)變?yōu)橛靡嫖餀?quán)是否具有法理依據(jù)？如果其轉(zhuǎn)化既然為物權(quán)，為何在第47條中又規(guī)定需要有承包方的書面同意方可進行抵押擔(dān)保？從這系列疑問中可以得出一個結(jié)論，“土地承包法修正案”對作為新的法律概念的“土地經(jīng)營權(quán)”的界定及規(guī)則設(shè)計與原承包法律制度未能融合，從而產(chǎn)生了似是而非、自說自話的難以自圓解釋的囧局。這種狀況自然會使得土地經(jīng)營權(quán)制度能否將承包地“三權(quán)分置”政策的宏大精神落到實處備受質(zhì)疑，同時也會造成原本有效運行的法律規(guī)則的一些混亂。

“政策是法律的依據(jù)和內(nèi)容，法律是政策的規(guī)范化（法律化）”，土地經(jīng)營權(quán)作為承載農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的一個重要工具，從制度構(gòu)建邏輯來看，原《農(nóng)村土地承包法》將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)分為債權(quán)性流轉(zhuǎn)和物權(quán)性流轉(zhuǎn)應(yīng)當被保留，其中債權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的土地租賃權(quán)理論上稱之為債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)也未嘗不可，其在實踐中的運作應(yīng)當遵循租賃規(guī)則；而物權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的用益物權(quán)稱之為物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)，該土地經(jīng)營權(quán)在內(nèi)容上與原土地承包經(jīng)營權(quán)相仿甚至一致，且應(yīng)當以登記為生效條件。在擔(dān)保制度中，土地租賃權(quán)人可以其享有的債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)進行質(zhì)押擔(dān)保，新的用益物權(quán)人可以其享有的物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)進行抵押擔(dān)保，若如此規(guī)范和解釋，可使“土地承包法修正案”第47條中含糊不清、必生糾葛的“擔(dān)保物權(quán)”內(nèi)涵得到明晰。在將土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵和性質(zhì)作出上述正當界定，不僅有利于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育，而且有益于農(nóng)地權(quán)利體系的科學(xué)構(gòu)建，有助于實踐中土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的可操作性，無疑是讓土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)當踐行農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的有效有力的法律工具。

結(jié)語

將農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的制度精神科學(xué)嵌入《農(nóng)村土地承包法》，須以農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的明晰為前提，理順《農(nóng)村土地承包法》與相關(guān)涉土法律的關(guān)系及其定位，為體系化地解決修法難題奠定基座。而尊重現(xiàn)行法在實踐中被證明行之有效的制度規(guī)則，精確界定土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵與性質(zhì)，讓新的法律概念在法規(guī)范邏輯的導(dǎo)引下與農(nóng)村土地法律制度的機理有效融合，才是解除農(nóng)地“三權(quán)分置”政策入法之障礙的可行路徑。

〔本文為國家哲學(xué)社會科學(xué)基金重大項目“新時代中國特色土地管理法律制度完善研究”（18ZDA151）的階段性成果〕

本文轉(zhuǎn)載自《學(xué)術(shù)月刊》2019年第1期，原題為《土地改革之“三權(quán)分置”入法及其實現(xiàn)障礙的解除：評〈農(nóng)村土地承包法修正案〉》，轉(zhuǎn)載未收錄原文注釋。