【編者按】

本文是上海歐洲學會與澎湃新聞（www.loaarchitects.com.cn）“外交學人”合作推出的“歐洲觀察室”專欄的第55篇。美國候任總統(tǒng)特朗普的就職典禮已經進入倒計時，除了此前威脅退出北約和對歐盟加征關稅，特朗普近日不排除用武力奪取格陵蘭島的言論也在歐洲引起軒然大波。有評論稱特朗普的回歸令歐盟“繃緊神經”“寢食難安”。

近日，上海歐洲學會、上海外國語大學歐盟研究中心發(fā)布《2024年歐美關系走向年度報告》，多位學者從不同角度分析了美歐關系的最新進展，并對歐盟應對特朗普2.0的策略及未來歐美關系前景做了研判。澎湃新聞（www.loaarchitects.com.cn）選刊報告中部分文章，以期向讀者提供一個多維度、全方位理解當前美歐關系復雜性的窗口。

拜登被稱為“最后一位跨大西洋總統(tǒng)”。在其執(zhí)政時期，歐盟以《安全與防務戰(zhàn)略指南針》為主要指引，立足戰(zhàn)略自主、圍繞援烏抗俄，安全與防務的體系和能力不斷得到加強。美國陸續(xù)出臺《國家安全戰(zhàn)略》和《國防戰(zhàn)略》，立足維護全球霸權、強調與中俄的競爭對抗，試圖繼續(xù)保持領先的安防體系與能力。歐美重點圍繞如何應對俄烏沖突及構建安全秩序開展互動，安防關系經歷了從調適、加強、深化到遲滯的發(fā)展變化過程，并以防務產業(yè)為代表，逐步形成了以北約為主要校準點，自主發(fā)展與合作互補并進的態(tài)勢。

但當2024年美國大選塵埃落定，特朗普卷土重來，歐美安防關系可能迎來“高光”之后的黯淡。

一、歐盟不斷加強安全與防務體系和能力

過去幾年，歐盟以《安全與防務戰(zhàn)略指南針》為主要指引，立足戰(zhàn)略自主、圍繞援烏抗俄，不斷加強其安全與防務的體系和能力。在歐盟外交與安全政策高級代表和地緣政治委員會的協(xié)調下，得到法德等國積極支持的《安全與防務戰(zhàn)略指南針》政策文件于2022年3月正式出臺。由于出臺之際正值俄烏沖突爆發(fā)之時，該戰(zhàn)略不僅肩負著發(fā)展歐盟戰(zhàn)略自主的使命，而且被自然賦予了援烏抗俄的責任。戰(zhàn)略從安全、投資、伙伴和行動四個主要方面提出有明確時間表的目標任務。

經過近三年的努力，戰(zhàn)略指南針四方面的相關目標任務基本上都按期完成。歐盟的安全與防務體系和能力得到一定程度的加強，可以說是正在往“真正的”防務聯(lián)盟方向邁進。

二、美國試圖保持安全與防務體系和能力

過去幾年，美國拜登政府陸續(xù)出臺《國家安全戰(zhàn)略》和《國防戰(zhàn)略》，立足維護全球霸權、強調與中俄的競爭對抗，試圖繼續(xù)保持領先的安全與防務體系與能力。美國《國防戰(zhàn)略》于2022年10月公布，該戰(zhàn)略認為，美國可以通過一體化威懾、競爭和建立持久優(yōu)勢等主要方式，依靠盟友伙伴、推進地區(qū)目標，打造一支具有致命性、可持續(xù)性、復原力、生存能力以及敏捷迅速等特征的聯(lián)合部隊，在未來決定性的十年里戰(zhàn)勝對手、贏得競爭。

拜登執(zhí)政時期，美國在一體化威懾、競爭和建立持久優(yōu)勢方面都取得了一定進展，其軍事力量相比其他國家仍然十分強大。但從美國智庫傳統(tǒng)基金會發(fā)布的《美國軍事力量指數》年度報告來看，美國總體軍力指數從2022年的“最低限度”級別（marginal）下降到了2024年的“薄弱”級別（weak），其中空軍軍力指數更是從2021年的“最低限度”級別連降兩級到最低的“極弱”級別（very weak），也就是說美軍無力捍衛(wèi)美國核心利益需求的風險越來越大，不僅不具備同時打贏兩場局部戰(zhàn)爭或沖突的能力，甚至可能連一場都難以應付。美國試圖保持安全與防務體系和能力，維持全球霸權的前景堪憂。

三、歐美安防關系經歷調適、加強、深化到遲滯的發(fā)展變化

從歐美安防體系和能力的整體建設和發(fā)展情況來看，歐盟的力量在緩慢變強，美國的力量在緩慢變弱，雙方力量差距有所縮小。短時期內，這種力量的小變化難以對雙邊安防關系產生大影響，但或多或少會對雙方的心態(tài)甚至判斷帶來微妙的作用。最主要的是由于俄烏沖突的爆發(fā)，歐美雙方在戰(zhàn)略目標、力量重心、路徑方式上都出現(xiàn)了一定的調整。加上拜登這“最后一位跨大西洋總統(tǒng)”的傾向性影響，歐美重點圍繞如何應對俄烏沖突及構建安全秩序開展互動，安防關系經歷了從調適、加強、深化到遲滯的發(fā)展變化。

2021年，歐美安防關系在多起沖擊中調適起步。歐盟及其諸多成員國在經歷特朗普第一個總統(tǒng)任期內歐美關系的大量摩擦和大幅動蕩后，在2020年12月迫不及待地發(fā)布了《全球變局下的歐美新議程》，希望拜登當選總統(tǒng)后，歐美能夠基于共同的戰(zhàn)略遠景并采取全面的安全措施，就安全和防務等事項開展跨大西洋合作。

拜登于2021年6月訪問歐洲參加歐美峰會和北約峰會。歐美峰會發(fā)布《建立新跨大西洋伙伴關系的歐美峰會聲明》，計劃就安全與防務展開專門對話和更密切的合作。北約峰會就“北約2030議程”達成共識，希望開啟北約跨大西洋關系的新篇章。但在2021年下半年，歐美安防關系馬上迎來了阿富汗倉皇撤退、美英澳組建“三邊安全伙伴關系”等事件的沖擊，遭受負面影響。歐美安防關系高開低走，在調適中起步。

2022年，歐美安防關系在危機推動下迅速加強。2月24日爆發(fā)的俄烏沖突迅速成為歐美安全與防務領域的優(yōu)先事項，有力推動了雙方的戰(zhàn)略協(xié)作。歐美與北約發(fā)布《戰(zhàn)略指南針》、《美國國家安全戰(zhàn)略》、《美國國防戰(zhàn)略》、《北約戰(zhàn)略概念》等一系列重要戰(zhàn)略政策，積極發(fā)展安全和防務力量，試圖構建起一種更加互利互補的安全與防務關系。拜登于2022年3月和6月兩訪歐洲參加北約峰會。歐美舉辦首次對俄高級別對話和首次安全與防務對話。美國還牽頭在德國拉姆施泰因空軍基地成立烏克蘭防務聯(lián)絡小組，協(xié)調各國商議軍事援助烏克蘭等事宜。歐美安防關系止跌回升，在烏克蘭危機推動下迅速加強。

當地時間2023年10月20日，美國華盛頓特區(qū)，美國總統(tǒng)拜登(右)在白宮與歐盟委員會主席馮德萊恩(左二)和歐洲理事會主席米歇爾(左三)會面。視覺中國 資料圖

2023年，歐美安防關系在應對戰(zhàn)爭中全面深化。歐盟和北約在年初簽署了第三份北約-歐盟合作聯(lián)合宣言，指出雙方必須加強合作，將已有的長期合作提升到新的層級，以應對俄烏沖突這場數十年來歐洲-大西洋地區(qū)面臨的最嚴重威脅。時任歐洲理事會主席米歇爾和歐委會主席馮德萊恩于2023年10月赴華盛頓參加了拜登總統(tǒng)任期內的第二次歐美峰會。米歇爾指出當今世界更需要一個強大的歐美聯(lián)盟來應對巨大的挑戰(zhàn)。拜登則表示雙方在俄烏沖突等重大問題上都站在了一起。拜登還于當年7月赴維爾紐斯參加了北約峰會，并高度評價跨大西洋伙伴關系在過去幾年被提升到了新的高度，作為全球“穩(wěn)定錨”的重要性得到了確認。歐美舉行了第二次安全與防務對話，簽署了歐洲防務局和美國國防部之間的行政安排，還在“印太”地區(qū)舉行了首次聯(lián)合海軍演習。盡管受到美國政黨相爭加劇等負面影響，歐美安防關系仍在戰(zhàn)略認識、制度框架和行動能力等各個層面呈現(xiàn)全面深化之勢。

2024年，歐美安防關系在大選影響下遲滯不前。2024年7月9日，北約于成立75周年之際在華盛頓舉辦峰會。北約華盛頓峰會宣言指出，北約認識到更強大、更有能力的歐洲防務與北約構成了相輔相成和具有互操作性的關系。拜登在講話中表示，作為全球安全堡壘的北約將確保實現(xiàn)建立一個和平與繁榮的跨大西洋共同體的共同愿景。美歐建立的全球聯(lián)盟為烏克蘭提供了大量的經濟和人道主義援助以及武器。

盡管馮德萊恩在2024年7月18日的歐洲議會大會上再次當選歐盟委員會主席，但拜登于7月21日宣布退出美國總統(tǒng)競選、哈里斯副總統(tǒng)于11月6日承認在與特朗普的總統(tǒng)競選中敗北，給歐美關系前景帶來了巨大的不確定影響，也使雙邊安防關系處于遲滯不前的狀態(tài)。

四、歐美防務產業(yè)之間形成自主發(fā)展與合作互補并進的態(tài)勢

歐美安防關系除了歐盟及其成員國與美國的雙邊關系外，還包括更大范圍的歐美與北約的三邊關系。拜登執(zhí)政時期的歐美安防關系既經歷了調適、加強、深化到遲滯的發(fā)展變化，又以防務產業(yè)為代表，逐步形成了圍繞北約這個主要校準點，自主發(fā)展與合作互補并進的態(tài)勢。

防務產業(yè)是歐美安防體系和能力的根基。2024年可謂是歐美防務產業(yè)的“高光”之年。歐盟委員會于3月提出《歐洲防務產業(yè)戰(zhàn)略》（EDIS）及配套的《歐洲防務產業(yè)計劃》（EDIP）。北約則在去年7月的華盛頓峰會上達成了《產業(yè)能力擴張承諾》。美國國防部更是繼去年1月發(fā)布首份《2024年國防工業(yè)戰(zhàn)略》（NDIS）后，又接連在7月發(fā)布《國家國防工業(yè)戰(zhàn)略實施中期報告》，以及在10月底發(fā)布《2025財年國家國防工業(yè)戰(zhàn)略實施計劃》（NDIS-IP）。

歐美集中出臺防務產業(yè)戰(zhàn)略計劃，有突出的現(xiàn)實考慮。同時這些戰(zhàn)略計劃，又與其防務產業(yè)的多年發(fā)展一脈相承。

第一，歐盟通過提升防務產業(yè)的“歐洲化”實現(xiàn)應對威脅的“有備性”。俄烏沖突爆發(fā)后，歐盟防務產業(yè)發(fā)展進入快車道。2022年3月先后發(fā)布的《凡爾賽宣言》和《戰(zhàn)略指南針》要求成員國增加防務開支，加大投資，以合作方式發(fā)展防務能力，加強和發(fā)展包括中小企業(yè)在內的防務產業(yè)。2023年5月通過的《支持彈藥生產法案》引入針對性的融資等措施，提高生產彈藥和導彈及其零部件的能力，支持成員國聯(lián)合訂購彈藥和導彈。2023年10月通過的《通過共同采購加強歐洲國防工業(yè)法案》要求成員國在防務采購方面團結合作，提高公共支出的有效性，防止過度分散和擠出效應。2024年3月提出的《歐洲防務產業(yè)戰(zhàn)略》及配套的《歐洲防務產業(yè)計劃》將強大的防務產業(yè)作為實現(xiàn)防務“有備性”的重要前提，提出在2025至2027年動用15億歐元預算增強歐洲防務技術與產業(yè)基礎的競爭力。

第二，美國通過提升防務生態(tài)系統(tǒng)的“現(xiàn)代化”維護威懾的“有效性”和優(yōu)勢的“持久性”。美國認為其國防工業(yè)面臨熟練工人短缺、生產和采購不夠靈活、供應鏈存在安全風險等問題。拜登執(zhí)政期間發(fā)布包括《2024年國防工業(yè)戰(zhàn)略》在內的多份政策文件，旨在優(yōu)先考慮和協(xié)調建設現(xiàn)代國防工業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，推動該生態(tài)系統(tǒng)的代際變革，提高國防工業(yè)產能、加快技術轉化運用、確保供應鏈安全，使其更加強大、更具韌性，最終能夠快速擊敗對手。

第三，北約向來重視防務產業(yè)的“標準化”要求，希望成員加強“互操作性”和“互換性”。北約正在成為跨大西洋防務工業(yè)的“行動召集者、標準制定者和交付使用推動者”。

目前來看，歐美防務產業(yè)形成了自主發(fā)展與合作互補二者并進的關系。第一，歐美防務產業(yè)都有其自身發(fā)展邏輯，歐盟更加強調“歐洲化”，希望擺脫對美過度依賴，美國更加突出“現(xiàn)代化”，希望在與歐洲地區(qū)開展合作的同時進一步加強與印太地區(qū)國家的合作。這種情況使歐盟和美國防務產業(yè)上的關系存在一定離心傾向。

第二，歐美防務產業(yè)不僅開展直接的雙邊合作，而且以北約為主要連接點和校準點，滿足北約提出的“標準化”等要求。兩者對接將更為便捷。

五、歐美安防關系在特朗普卷土重來后可能迎來“高光”之后的黯淡

2024年7月21日，拜登正式宣布退出美國總統(tǒng)競選。歐盟委員會迅速成立特別工作小組，為美國前總統(tǒng)特朗普可能重新入住白宮做好準備。2024年11月6日，美國大選塵埃落定，特朗普卷土重來，歐美安全與防務關系在拜登執(zhí)政時期的“高光”之后，會否再迎黯淡？

德國國際政治和安全事務研究所（SWP）的安全與防務政策專家奧弗豪斯（Marco Overhaus）在“歐洲與美國治下和平的終結”一文中指出，無論誰贏得美國大選，跨大西洋關系都必須重新建立。拜登執(zhí)政時期，歐美重點圍繞如何應對俄烏沖突及構建安全秩序開展互動，歐美安防關系經歷了從調適、加強、深化到遲滯的發(fā)展變化過程，并以防務產業(yè)為代表，逐步形成了以北約為主要校準點，自主發(fā)展與合作互補并進的態(tài)勢。這種態(tài)勢并不穩(wěn)定，會受到力量變化、沖突發(fā)展和領導人更迭等多種內外因素的影響。

不管是特朗普本人，還是候任副總統(tǒng)萬斯及其他諸多特朗普提名的內閣成員人選，都對歐洲防務抱有深深的懷疑和怨言。特朗普的俄烏沖突解決方案可能并不會太多顧及歐盟及其成員國的利益和感受。也許在北約新任秘書長呂特的靈活調和下，美國不會退出北約，但相信會對歐盟及其成員國的安全與防務提出更多更苛刻的要求。歐盟如果不能指望與美國的合作互補，只能更多依靠自主發(fā)展，加快走自己的防務聯(lián)盟之路。特朗普第二個總統(tǒng)任期內，歐美安防關系可能會再次陷入黯淡之中，經受大量摩擦和大幅動蕩。

（楊海峰，上海歐洲學會秘書長，本文原標題《拜登執(zhí)政時期的歐美安全與防務關系》，現(xiàn)標題為編者所擬，內容有刪節(jié)。本文部分內容基于作者在上海歐洲學會、復旦大學歐洲問題研究中心、中山大學國際關系學院和中山大學歐洲研究所于2024年11月10日合作主辦的“第一屆粵滬青年歐洲論壇：時代轉折時期的歐盟與中歐關系”的會上發(fā)言）