修路、建學(xué)校、造橋梁等項(xiàng)目，都可以幫助官員積累政治資本。但在紐約，政治家們尤其喜歡撥款建設(shè)大大小小的公園。因?yàn)椋c其他公共項(xiàng)目相比，公園具有投入相對(duì)較低、建設(shè)周期較短的特點(diǎn)，是一種“多快好省”的討選民歡心的方法。

作為國(guó)際大都會(huì)，紐約其實(shí)有14%的土地都是公共綠地。正是因?yàn)橛忻癖姾驼闹С郑~約城內(nèi)布滿了1700多個(gè)市政公園、游樂場(chǎng)以及體育設(shè)施。

雖然公園類項(xiàng)目一直很受政治家的青睞，紐約政府里不同類型的官員對(duì)公園建設(shè)，卻有著不同的投資態(tài)度和行為模式。了解公共空間背后的政治算盤，可以從側(cè)面“窺視”紐約獨(dú)特的民主政治生活。

紐約官員，誰(shuí)花的少，“賺”的多？

在紐約，市民投票選出三種官員。

第一種官員是市長(zhǎng)（Mayor）。市長(zhǎng)是紐約這座城市的CEO，由全市的選民投票產(chǎn)生。

第二種官員，是市議會(huì)成員（City Council Members，簡(jiǎn)稱“市議員”）。和美國(guó)許多城市一樣，紐約市擁有自己的憲章（City Charter），城市生活的方方面面依照該法律運(yùn)行——議會(huì)掌管這座城市的立法大權(quán)。整個(gè)紐約市被分成51個(gè)議會(huì)區(qū)（City Council Districts），每個(gè)區(qū)的選民投票產(chǎn)生代表這個(gè)區(qū)的議員。

第三種官員，是行政區(qū)區(qū)長(zhǎng)（Borough Presidents，簡(jiǎn)稱“區(qū)長(zhǎng)”）。在紐約，5個(gè)行政區(qū)（boroughs）在各個(gè)方面不盡相同，每個(gè)區(qū)的選民投票選出各自的區(qū)長(zhǎng)。

這些政治家的角色有別，權(quán)力范圍也不一樣，但他們都想要政績(jī)，都在為公園的建設(shè)出錢。那么，哪些官員對(duì)公園建設(shè)撥款比較多？他們的投資偏好又有哪些不同？

為了解不同官員的撥款行為，我收集了從2013年7月起的四年間，紐約市政府批準(zhǔn)建設(shè)的各大公園類項(xiàng)目的資金數(shù)據(jù)（主要數(shù)據(jù)來源：NYC Open Data），除了一些非常特殊的項(xiàng)目以外（包括預(yù)算金額超過1000萬(wàn)美元的超大型項(xiàng)目、金額小于5萬(wàn)美元的超小型項(xiàng)目、橫跨多個(gè)行政區(qū)的項(xiàng)目、設(shè)備采購(gòu)類項(xiàng)目以及文書中缺失完整時(shí)間表的項(xiàng)目），共有379個(gè)案例用來分析，其投資總金額高達(dá)九億六千萬(wàn)美元。

這些公園項(xiàng)目的平均預(yù)算是250萬(wàn)美元，其中最昂貴的預(yù)算為970萬(wàn)美元，金額最低的則約6萬(wàn)美元。有一半的項(xiàng)目預(yù)算在210萬(wàn)美元以下（作為對(duì)比，在紐約建個(gè)公共廁所，大約要400萬(wàn)美元），難怪官員們喜歡建公園。

這些公園項(xiàng)目的資金結(jié)構(gòu)各不相同，有些是由市長(zhǎng)、市議員或區(qū)長(zhǎng)單獨(dú)投資建設(shè)，有些則是由不同的官員聯(lián)合投資，還有一些得到了州、聯(lián)邦級(jí)政府或私人組織的捐款資助。

在這379個(gè)項(xiàng)目中，市長(zhǎng)一共投資建設(shè)了253個(gè)項(xiàng)目，占總數(shù)的66.8%；市議員們一共投資了60.4%的項(xiàng)目；區(qū)長(zhǎng)只投資了32.7%的項(xiàng)目（這三個(gè)百分比數(shù)相加大于100%，因?yàn)橐恍╉?xiàng)目是由多類官員共同投資）。

可以看出，市長(zhǎng)是建公園的主力，但與市議員投資的項(xiàng)目數(shù)差距并不大。雖然市長(zhǎng)和市議員的投資項(xiàng)目數(shù)相似，但兩者所花的代價(jià)卻非常不同。

從金額上來看，市長(zhǎng)貢獻(xiàn)了4億7千萬(wàn)美元，占全市總投資金額的近一半；市議員則貢獻(xiàn)了2億9千萬(wàn)美元，只占總投資金額的30.6%。市議員貢獻(xiàn)了相當(dāng)于市長(zhǎng)撥款6成的金額，卻達(dá)到了相當(dāng)于市長(zhǎng)9成的項(xiàng)目個(gè)數(shù)。也就是說，和市長(zhǎng)相比，市議員更善于把美元轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目個(gè)數(shù)。

在紐約，每當(dāng)一個(gè)公園項(xiàng)目建成時(shí)，為它撥款的官員會(huì)參與現(xiàn)場(chǎng)剪彩儀式，與群眾見面，并發(fā)布新聞。公園和游樂設(shè)施是紐約政府最受居民歡迎的公共資產(chǎn)之一，投資建設(shè)公園是官員用有限的時(shí)間與金錢為民眾謀福利的方法，也是官員增加自身正面新聞曝光度最有效的途徑之一。

所以，從以上的初步統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，紐約的市議員能用比市長(zhǎng)少的資源，更有效地為自己積累政治資本。那么，紐約的市議員是如何安排自己的投資策略的呢？

其實(shí)，雖然市長(zhǎng)和市議員投資項(xiàng)目的總個(gè)數(shù)差不多，但他們投資的項(xiàng)目性質(zhì)并不完全類似?？梢詮脑靸r(jià)和投資比例兩個(gè)維度衡量其區(qū)別。

單從項(xiàng)目造價(jià)看，如下圖所示，市議員投資的項(xiàng)目更多集中在100萬(wàn)到300萬(wàn)這個(gè)價(jià)格區(qū)間內(nèi)；相比較，市長(zhǎng)的分布曲線在更高的價(jià)格區(qū)間。

在選取的樣本里，市長(zhǎng)投資的項(xiàng)目平均預(yù)算為290萬(wàn)美元，而市議員則為240萬(wàn)美元，兩者均值相差50萬(wàn)美元——這個(gè)差距雖然不是特別明顯，但在統(tǒng)計(jì)上是顯著的。也就是說，統(tǒng)計(jì)樣本表明，市議員通常會(huì)給造價(jià)稍低的項(xiàng)目撥款，他們花較少的錢換來可觀的項(xiàng)目個(gè)數(shù)。

但是，只研究項(xiàng)目的價(jià)格不夠全面，還得研究投資比例。這是因?yàn)?，給公園撥款的政治收益可能不僅跟投資的項(xiàng)目個(gè)數(shù)有關(guān)；如果不同的官員同時(shí)對(duì)某一公園項(xiàng)目進(jìn)行了投資，那么官員的“曝光度”很有可能與他在這個(gè)項(xiàng)目?jī)?nèi)的投資占比有關(guān)。

打個(gè)比方，兩個(gè)官員同時(shí)給某一公園的建設(shè)撥了款，一位投資了其造價(jià)的60%，另一位投資了40%。那么在剪彩儀式上，前者很可能會(huì)比后者分到更長(zhǎng)的發(fā)言時(shí)間，以及更多的新聞版面。

從這個(gè)角度想問題的話，紐約官員為公園撥款就像投資股票，每一支“公園股”給官員帶來的收益，就是選民的喜愛與支持等政治回報(bào)，官員在一個(gè)項(xiàng)目?jī)?nèi)的投資占比越高，他所持的“股份”就越高，從項(xiàng)目中所“賺”得的“紅利”也就越多。

可以做個(gè)假設(shè)：

1.紐約所有公園項(xiàng)目都各發(fā)行一百“股”讓官員投資（即假設(shè)每“股”都對(duì)應(yīng)該項(xiàng)目的1%）；

2.官員每在任何一個(gè)項(xiàng)目中占1%的“股份”就都可以在其剪彩儀式上說1分鐘的話，在新聞稿中有1句提及（即假設(shè)所有項(xiàng)目的每一“股”所對(duì)應(yīng)的單位政治收益相同）。

那么，政治家們就不僅需要提高自己投資項(xiàng)目的個(gè)數(shù)，更重要的任務(wù)其實(shí)是在全市范圍內(nèi)積累更多的項(xiàng)目“股份”。

在本文統(tǒng)計(jì)的公園建設(shè)中，紐約市長(zhǎng)持有15896份“股”，市議員14303份，約為市長(zhǎng)的9成。雖然二者有著不同的投資組合（Portfolio）。如下圖所示，市長(zhǎng)把他67%的“股”投到了自己“獨(dú)資”的項(xiàng)目里，市議員則只把39%的“股”投到了自己“獨(dú)資”的項(xiàng)目里。

這組數(shù)據(jù)表明，市長(zhǎng)和市議員有相像的地方：他們通常只要投資了公園項(xiàng)目，就會(huì)成為項(xiàng)目投資方中的領(lǐng)導(dǎo)者，很少“打醬油”。但市長(zhǎng)和市議員占據(jù)領(lǐng)先地位的方式很不同。市長(zhǎng)的偏好是將大量持有的“股份”分配在“獨(dú)資”項(xiàng)目里，而市議員則更喜歡和其他投資者合作，但要在合作項(xiàng)目中仍保持占比領(lǐng)先的優(yōu)勢(shì)。

與此同時(shí)，如下表所示，對(duì)投資占比領(lǐng)先的項(xiàng)目，市長(zhǎng)也常比市議員付出更高的“股價(jià)”。市長(zhǎng)不僅從數(shù)量上比市議員更加鐘愛“獨(dú)資”項(xiàng)目，且其“獨(dú)資”項(xiàng)目的“股價(jià)”也要比市議員平均高出1萬(wàn)5千美元——這個(gè)差異非常明顯。對(duì)于和其他投資方合作但各自占比領(lǐng)先的項(xiàng)目，市長(zhǎng)的“股價(jià)”也要比市議員平均高出9千美元。

這也就是說：1）市長(zhǎng)不僅常對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行大比例甚至全額的投資，且這些項(xiàng)目也常是紐約較為昂貴的公園設(shè)施；2）市議員們不僅傾向于給造價(jià)相對(duì)較低的項(xiàng)目撥款，并且更常與其他人合作投資，從而將自身的資金需求進(jìn)一步降低。

從投資結(jié)果看，市議員不像市長(zhǎng)那樣總是給大項(xiàng)目全額資助，他們更傾向于找到價(jià)格較低的項(xiàng)目、和別人聯(lián)合投資，然后比其他合作方多投資一些就行了。雖然還不能確定官員是否真的有這樣的策略，但統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，市議員確實(shí)能用相當(dāng)于市長(zhǎng)6成的錢，“賺”得相當(dāng)于市長(zhǎng)9成的“曝光度”。不過，這樣的對(duì)比可能會(huì)漏掉一些更細(xì)致的因素。事實(shí)上，官員在每個(gè)項(xiàng)目?jī)?nèi)的投資份額并不只與價(jià)格有關(guān)——投多少還可能受到其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素的影響。

紐約作為一個(gè)有著59個(gè)大社區(qū)（Community Districts）的多元城市，官員給各個(gè)項(xiàng)目的投資份額可能與各社區(qū)的特征有關(guān)。因此，我控制了這些可能影響投資份額的變量（如項(xiàng)目所在地的人口數(shù)量、居民收入水平、主要人種等；同時(shí)，也控制了各項(xiàng)目資金來源的多樣性），來檢驗(yàn)市長(zhǎng)、市議員和區(qū)長(zhǎng)這三類官員對(duì)公園項(xiàng)目的“股份”數(shù)與其項(xiàng)目總價(jià)之間，到底是否真的有關(guān)聯(lián)。結(jié)果表明，從整體來看，當(dāng)考慮了其他可能影響官員在任一項(xiàng)目中所持“股份”數(shù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素之后，市長(zhǎng)在公園項(xiàng)目中的投資份額，隨著項(xiàng)目總價(jià)的提升而增加，市議員的份額則隨著總價(jià)的提升而減小。

當(dāng)其他情況都相同時(shí)，項(xiàng)目總價(jià)每提升100萬(wàn)美元，市長(zhǎng)的平均份額會(huì)相應(yīng)地提高5.9“股”，而市議員的平均投資份額則降低5.1“股”。如果只分析市長(zhǎng)和市議員都有投資的項(xiàng)目，以上所述的增減關(guān)系仍然存在。

換言之，市長(zhǎng)和市議員的投資規(guī)律相反，且的確是和項(xiàng)目造價(jià)有關(guān)。當(dāng)市長(zhǎng)和市議員同時(shí)投資一個(gè)項(xiàng)目，如果這個(gè)項(xiàng)目的造價(jià)高，那市長(zhǎng)就更有可能占有更多的份額。控制了其他變量后，市長(zhǎng)和市議員這種相反的“投資口味”仍然得到了驗(yàn)證。

以上分析控制了項(xiàng)目所在地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素和資金來源多樣性，結(jié)果表明，市長(zhǎng)和市議員的投資偏好很可能是有著本質(zhì)不同的（雖然相關(guān)性不能確定是因果關(guān)系）。

當(dāng)考慮了其他可能影響投資份額的因素之后，仍可看出：市長(zhǎng)資助的項(xiàng)目通常是更貴的項(xiàng)目，且市長(zhǎng)一旦撥款，就大概率會(huì)全額支持；市議員的項(xiàng)目通常更便宜，并且市議員更傾向于和其他出資方一起合作而不是“獨(dú)資”。

回到一開始的假設(shè)：如果全市范圍內(nèi)每“股”公園投資所對(duì)應(yīng)的官員“曝光度”真的是相同的，那么這份統(tǒng)計(jì)分析表明：不同的官員通過公園建設(shè)來積累政治資本的金錢成本有顯著差異。

不同官員的政績(jī)投資規(guī)律在統(tǒng)計(jì)上的區(qū)別，為繼續(xù)深入研究政府行為與城市建設(shè)提供了探索方向，以下問題值得進(jìn)行深入定量或質(zhì)性研究：

1）市議員比市長(zhǎng)更常與其他投資方合作，且市議員比市長(zhǎng)更鐘愛造價(jià)較低的項(xiàng)目，這到底是官員們主動(dòng)選擇的結(jié)果，還是已有的制度條件和預(yù)算程序造成的必然現(xiàn)象？

2）如果城市建設(shè)給政治家們帶來的政治收益因項(xiàng)目而異，我們?cè)撊绾魏饬坎⒎治鲞@些不同？是否越貴的項(xiàng)目就能帶給官員越多的收益？是否少數(shù)族裔居住地的項(xiàng)目能提供更高的政治資本？這些因素又能如何解釋目前觀察到的官員之間投資習(xí)慣的不同？

3）市長(zhǎng)和市議員在公園領(lǐng)域投資行為的不同是否是公平且符合公眾利益的？

普通群眾如何表達(dá)意見

在世界上的任何一個(gè)地方，“政府”都并不是一個(gè)結(jié)構(gòu)單一的組織。眾所周知，美國(guó)是“三權(quán)分立”的政治架構(gòu)。在國(guó)家層面，總統(tǒng)（President）掌管著行政權(quán)，國(guó)會(huì)（Congress）掌管著立法權(quán)；在地方層面，一個(gè)城市的市長(zhǎng)和議會(huì)也以類似的機(jī)制分管著政府運(yùn)作的各方各面。

不過，現(xiàn)代美國(guó)社會(huì)的實(shí)際運(yùn)作并不是那么簡(jiǎn)單。無(wú)論是行政部門的官員，還是立法部門的官員，這些政治家們其實(shí)都在直接影響人民群眾的生活——他們也都想要有自己的政績(jī)，只是各自發(fā)力的方向和招式不同而已。

許多人認(rèn)為立法部門官員只是在紙上制定法律而已，但事實(shí)并非如此。在紐約，市議員們會(huì)直接參與一些工程項(xiàng)目的決策，并有自己的一筆預(yù)算，可以對(duì)自己認(rèn)為重要的項(xiàng)目進(jìn)行投資。

所以，群眾們又可以做些什么呢？

在紐約，群眾可以通過向官員表達(dá)意見，來參與決定城市的運(yùn)營(yíng)和發(fā)展——包括公共項(xiàng)目的計(jì)劃、選址和建設(shè)。以公園建設(shè)來說，如果你想讓自己關(guān)心的項(xiàng)目盡快提上建設(shè)日程，就需要借助政治的力量向政治家們表達(dá)自己的意見。

但是，普通群眾要想成功地“找人辦事”，也是需要技術(shù)的。向不同類型的官員表達(dá)訴求，其結(jié)果在不同項(xiàng)目上可能會(huì)有所不同。

如本文所分析的，紐約不同類型官員的投資規(guī)律有所差別。了解各類官員獨(dú)特的投資習(xí)慣和潛在偏好，對(duì)市民“找對(duì)人”很重要：

1）如果市民想要的市政項(xiàng)目?jī)r(jià)格較低，那么也許應(yīng)該去找市議員，因?yàn)樗麄兏Ｍ顿Y造價(jià)低的項(xiàng)目。而且只找了市議員還不夠，因?yàn)槭凶h員的投資習(xí)慣是以合作為主，所以熱心市民還得要多拉一些其他人員或機(jī)構(gòu)來為該項(xiàng)目提供小比例的資金。

2）對(duì)于價(jià)格高的大項(xiàng)目，市民應(yīng)該首先嘗試找市長(zhǎng)——根據(jù)市長(zhǎng)常給大項(xiàng)目全額撥款的投資習(xí)慣，說不定他一個(gè)人就會(huì)把項(xiàng)目的資金給全額解決了。

紐約市長(zhǎng)不會(huì)總是顧及你家旁邊的小花園，畢竟他代表的是整個(gè)紐約（800萬(wàn)人）——行政部門難免會(huì)和不少群眾有距離；而51位市議員則代表各自的選區(qū)（平均每個(gè)區(qū)只有16萬(wàn)人）——這些議員往往離你更近，更能代表你的利益和訴求。

由于美國(guó)行政機(jī)構(gòu)和立法機(jī)構(gòu)在選舉邏輯上的根本差異，不同機(jī)構(gòu)的官員有著不同程度的“代表性”（representativeness）。這種差異不僅是在公共項(xiàng)目的規(guī)劃和預(yù)算上得到了體現(xiàn)——往大了說，美國(guó)的整個(gè)政治生活更是直接反應(yīng)了這種略微“割裂”的狀態(tài)。于是，當(dāng)總統(tǒng)令一半的美國(guó)群眾不爽時(shí)，他們首先能做的，就是給來自自己家鄉(xiāng)的國(guó)會(huì)議員打電話吐槽。

當(dāng)我們?cè)谟懻撜臅r(shí)候，我們討論的并不是一個(gè)行動(dòng)邏輯清晰、組成架構(gòu)單一的整體。無(wú)論在中國(guó)還是海外，各個(gè)政體都有著自己劃分權(quán)力的特殊方式。而權(quán)力如何分配，往往會(huì)決定不同類型官員的政治偏好和投資習(xí)慣。作為普通群眾，理清這些差異，可以幫助我們更清晰地反思一個(gè)地方的政治生活，更好地研究當(dāng)?shù)氐墓操Y源和城市空間的分布。

（本文經(jīng)授權(quán)轉(zhuǎn)載自微信公眾號(hào)“不成熟研究”。）